改革開放進程中的生態文明建設

姜智紅

十八世紀始于英國的工業革命，在人類中心主義價值觀念的指導下，揭開了人類大規模開發利用化石能源和礦產資源的序幕。隨著工業化進程的加速推進，人類生產力獲得極大提高，而與此同時，人類生存所必需的空氣、水源、土地和礦物等物質資源則面臨著有史以來最嚴重的污染和枯竭威脅。改革開放以來，環境問題的日益突顯已經嚴重制約著我國經濟持續健康發展，同時人民群眾的生態安全也受到了重大威脅。中國共產黨始終站在時代前列，面對嚴峻的生態形勢，以改革的勇氣和魄力把環境保護擺在重要戰略位置，逐步形成生態文明建設思想，從而引領我國政治、經濟、文化、社會、生態發展全局。黨的十九大報告規劃了美麗中國建設的時間表：“從二〇二〇年到二〇三五年，生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現。從二〇三五年到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國時，物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明全面提升，人民享有更加幸福安康的生活。”①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年。接下來，改革開放仍將成為美麗中國建設的最重要驅動力。

一、以改革助推生態文明建設

1978 年，我們國家開始實施改革開放政策，伴隨著改革開放的推進，物質生活水平得到了極大的提升，但也給環境資源帶來了嚴重的困擾。粗放式的經濟發展消耗了大量資源，導致環境問題不斷攀升，自然生態系統失去平衡、氣候變暖、許多重要資源供應緊張，有些資源面臨枯竭等等。中國共產黨以改革的魄力在以經濟建設為工作重心的同時，

（一）頂層設計的日益完善。改革開放以來，以鄧小平為核心的第二代領導集體在強調以經濟建設為中心、大力發展生產力的同時也開始高度重視治理污染、保護環境，并把它作為我國一項大的國策，確立環境保護的目標和原則，推進保護生態環境的法制建設。黨的十二大提出“今后必須在堅決控制人口增長，堅決保護各種農業資源、保持生態平衡的同時，加強農業基本建設”，①《中國共產黨第十二次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，1982年，第18頁。“必須加強能源開發，大力節約能源消耗”。②《中國共產黨第十二次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，1982年，第19頁。黨的十三大首次提出了“從粗放經營為主逐步轉為集約經營為主的軌道”，③《十三大以來重要文獻選編》（上），北京：人民出版社，1991年，第17頁。通過分析人口、環境和生態平衡之間的關系，指出生態平衡在整個社會發展中起著基礎而又關鍵性的作用，要把經濟的發展、社會的發展和環境保護統一起來，既注重經濟發展又關注生態平衡，既關注當前發展又考慮長遠發展，走出人與自然、經濟與自然協調可持續發展道路。1995年頒布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》正式納入了可持續發展戰略。2002 年黨的十六大報告明確要求 “要走出一條可持續發展能力不斷增強、生態環境不斷改善、資源利用效率不斷提高，促進人與自然的相互和諧，推動全社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明之路”。④江澤民：《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》，北京：人民出版社，2002年，第11頁。黨的十六屆三中全會明確提出以人為本，樹立和落實科學發展觀。2007年黨的十七大報告首次提及生態文明概念， 并第一次明確提出當代中國建設生態文明的基本目標：“基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。循環經濟形成較大規模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生態環境質也開始重視對生態環境的治理，黨和國家的領導人從不同層面對生態問題作了重要論述，也不斷地進行頂層設計，使中國特色生態文明思想經歷了從萌芽到提出，再到日益完善的過程。量明顯改善。 生態文明觀念在全社會牢固樹立。”⑤《十七大以來重要文獻選編》(上)，北京：中央文獻出版社，2009年，第16頁。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將生態文明建設提到了前所未有的高度，把生態文明建設納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局。習近平總書記在國際國內不同場合對生態文明建設作了一系列重要講話和指示，其涉及人類歷史觀：生態興則文明興、生態衰則文明衰；科學自然觀：人與自然是生命共同體；綠色發展觀：綠水青山就是金山銀山；基本民生觀：良好的生態環境是最普惠民生福祉；整體系統觀：統籌山水林田湖草系統治理；嚴密法治觀：實行最嚴格生態環境保護制度；全民行動觀：生態環境保護、生態環境治理需要全社會共同行動；共贏全球觀：積極參與全球治理、共建清潔美麗世界。這些重要講話和指示為科學認知和踐行生態文明提供了強大思想武器，成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。在頂層設計方面，黨的十八大把生態文明建設從民生的角度、社會發展五位一體的角度、國際視野的角度提升到更加重要的戰略地位，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。十八屆三中全會明確了要大力推進生態文明建設，推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局，必須建立系統完整的生態文明制度體系，因為制度建設更帶有根本性、穩定性、長期性和全局性。任何一種文明形態都有著自己的制度支撐，制度建設是生態文明水平提高的重要標志。十八屆四中全會提出要用嚴格的法律制度推進生態文明建設。十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，其中的綠色發展是具有原創性的發展觀，成為黨關于生態文明建設、社會主義現代化建設規律性認識的最新成果，并將加強生態文明建設列入“國民經濟與社會發展第十三個五年規劃”。黨的十九大明確宣布中國特色社會主義進入新時代，把建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國作為奮斗目標，并在報告第九部分對生態文明建設做了“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”的戰略部署，為生態文明建設提出了更高要求和明確期望，開創了中國可持續發展的新時代。

（二）環保機構改革。隨著環境問題的突顯，污染形勢的嚴峻，生態文明戰略地位的日漸提升，從1974年國務院設立環境保護領導小組起步，40多年來環保機構格級不斷提升。1982年，經過第一次機構改革，環境保護局成立，歸屬當時的建設部，1984年12月改為國家環境保護局。1988年7月，國家環境保護局從城鄉建設部分離，明確為國務院綜合管理環境保護的職能部門，作為副部級的國務院直屬機構。1998年，國家環境保護局升格為國家環境保護總局（正部級）。在2008年的國務院機構調整中，國家環境保護總局升格為環境保護部，從國務院直屬機構變為國務院組成部門，更多參與綜合決策，彰顯了環境影響在政府決策中的分量提高，但有些環保職能仍分散在其他部門，如污染防治職能分散在海洋、港務監督、漁政、軍隊環保、公安、交通等部門。2018年3月，第十三屆全國人大第一次會議批準國務院機構改革方案，組建生態環境部，作為國務院組成部門，不再保留環境保護部。生態環境部整合環境保護部以及分散在發改委、國土資源部、水利部、農業部、國家海洋局、國務院南水北調辦等部門生態環境保護職責，實現了地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農村、一氧化碳和二氧化碳五個打通。

環境保護牽涉的部門多，有國土空間規劃、自然資源管理、交通運輸、市場監管、公安、海洋、水務、城市管理、住建等多個部門，這些部門同時負有環境保護的監管職責。從制度設計上看，雖是各司其責，但在具體實施過程中卻出現政出多門、多龍治水，功能職責劃分不清晰，存在相互交叉的現象，造成統籌有難度、執行不到位的情況。環保機構改革與我國經濟社會的快速變革轉型、人民對美好生活需求以及美麗中國目標的實現密切相關，從根本上解決了發展中的許多深層次矛盾和問題，同時，也解決了行政職能的碎片化問題。

（三）法律法規的跟進。改革開放初期，中國共產黨就重視通過法律法規制度建設來保護和改善生態環境。1978 年頒布的新《中華人民共和國憲法》中第一次將生態環境保護列入國家的根本大法，并明確規定：國家保護自然資源的合理利用，禁止任何組織和個人用任何手段侵占或破壞自然資源。這標志著中國共產黨已經把生態環境保護上升到憲法層面的高度，體現出與時俱進的頂層設計。1979 年第五屆全國人大常委會第十一次會議通過了《中華人民共和國環境保護法（試行）》，使我國環境保護正式步入法制軌道。1982 年頒發的《中華人民共和國海洋環境保護法》、1985年頒布的《中華人民共和國草原法》、1987 年頒發的《中華人民共和國大氣污染防治法》、1991 年頒發的《中華人民共和國水土保持法》等，這些法律的頒布對于我國控制人口數量、有效管理自然資源以及保護環境有著重要作用，同時也為接下來的生態文明建設奠定了基石。1993年又出臺了《清潔生產促進法》、《環境影響評價法》等新的法律法規，并在《刑法》中增加“破壞環境和資源保護罪”來強調公眾應對自己破壞環境資源的行為負責，突出生態環境的重要性。2011年中央一號文件，出臺了有史以來最嚴厲的水資源管理方案，建立“三項制度”，即建立水資源使用的“三條紅線”，分別是水功能區限制納污，用水總量控制、用水效率控制以及相應地劃定用水總量。

適應加大力度推進生態文明建設形勢的需要，2015年1月1日開始實施的新環保法，被譽為史上最嚴的環保法，由于新《環保法》在全社會得到了大力貫徹實施，使得2015年的環境治理取得明顯成效。迄今我國已經頒布環境保護行政法規50余項，部門規章和規范性文件近200件，各地方人大和政府制定的地方性環境法規與規章共1600余件，制定了10部環境保護法律、15部自然資源法律。推進生態文明建設的法律體系基本確立，但仍存在重要領域尚有立法空白、強制手段不足、處罰力度偏弱、可操作性需要加強等問題。2018 年1月1日起同步施行的《中華人民共和國環境保護稅法》和《中華人民共和國環境保護稅法實施條例》，對于提升企業的發展質量和效益，減少污染物排放，鼓勵民眾綠色低碳節儉生活方式，支撐美麗中國目標，加快生態強國建設具有十分重要的意義。

（四）生產生活方式的變革。在轉變經濟發展方式方面，實行綠色發展、循環發展和低碳發展。循環經濟是基于生態經濟學原理和系統集成戰略的減物質化經濟模式，是一種以資源的高效利用和循環利用為核心，以減量化、再利用、資源化為原則，以低消耗、低排放、低污染為基本特征，符合可持續發展理念的經濟發展方式，是對高消耗、高污染、高廢棄的傳統增長模式的根本變革。循環經濟實施得好，將有效助推資源的高效利用、環境的有效保護。低碳經濟是指在可持續發展理念指導下，以低能耗、低污染、低排放為基礎的新經濟發展模式，通過科技創新、制度創新、轉變經濟發展方式、新能源開發等手段，盡可能地減少化石燃料煤炭、石油等高碳能源消耗，減少溫室氣體的排放，嚴把產業能耗、碳排放、環境影響的準入門檻，開展清潔生產、產品碳標簽，促進傳統產業改造升級和低碳化。綠色經濟的概念統籌那些所有有利于節約資源、保護環境和可持續發展的新的經濟模式和做法。國內外正反兩方面經驗告訴我們，通過調整經濟結構和產業優化升級、提高資源產出率、降低能耗率，才能實現綠色發展、循環發展和低碳發展。科學技術是第一生產力，人才是科技的創造者，提高教育質量，培養創新人才，將是中國實現發展方式轉變的長遠保障。

環境是公共產品，它的好壞直接關系到每個人的切身利益。每個人有權利要求享受優美的環境的同時，也有義務保護生存于其中的環境，這就要求要有明確的環境保護意識和行為。通過構建自然、健康、適度、節儉的綠色消費體系，使物盡其用、循環利用、節約環保切實體現在普通民眾的日常生活習慣中。通過改變消費方式來引導生產模式發生重大變革，進而調整產業經濟結構，促進生態產業發展。讓綠色生產方式、消費模式成為經濟社會的常態，才能從根本上實現經濟的綠色化發展，才能保證生態文明建設取得實質性成效并得到良好的延續。

二、以開放助推全球生態環境的保護

馬克思恩格斯在考察人類文明的歷史進程和發展方式時，堅持社會視角和自然視角的統一。馬克思指出：“人直接地是自然存在物。人作為自然存在物，一方面具有自然力、生命力，是能動的自然存在物；另一方面，人作為自然的、肉體的、感性的、對象性的存在物，和動植物一樣，是受動的、受制約的和受限制的存在物。”①馬克思：《1844年經濟學哲學手稿》，北京：人民出版社，2014年，第103頁。如果違背了自然規律，就像恩格斯在《自然辯證法》中所說，自然界會加倍地報復我們。“開放”是從內、外因原理的角度談環境保護的問題。現在全球化的飛速發展已經把所有國家和地區日益緊密地聯系在一起，在發展過程中由于違背自然規律所造成的資源能源短缺問題、環境污染問題、氣候變化問題等等，需要全人類合力去解決。

中國作為一個負責任的發展中大國，會積極擔負起相應的責任和義務，積極開展國際合作，就如何解決生態環境所面臨的共同難題，找到合理有效的途徑。互利互惠共贏是我國一直以來堅持并將長期堅持下去的開放戰略，其著眼點在于樹立人類命運共同體意識，把我國在全球可持續發展領域的建設作用與解決好我國生態文明建設的問題有效結合起來，更好地推動我國生態文明建設走向新的更高的層次與水平。通過加強與國際組織在綠色增長、可持續發展等方面的交流合作，不斷增強我國在全球氣候變化和環境治理領域的議題設置能力、統籌協調能力、規則制定能力、輿論宣傳能力。2013年，聯合國環境規劃署通過了推廣中國生態文明理念的決定草案，這標志著國際社會的認同和支持。2016年，聯合國環境規劃署又發布《綠水青山就是金山銀山：中國生態文明戰略與行動》報告，中國生態文明建設的理念和經驗，正在為全世界可持續發展提供重要借鑒。此外，中國已批準加入30多項與生態環境有關的多邊公約或議定書，引導應對氣候變化國際合作，在全球環境治理中的引領作用日益凸顯。

在經濟發展方面，我們國家始終處在國際產業鏈的低端。循環經濟、低碳經濟是新的經濟發展方式，但在新一輪的綜合國力競爭中，我們并不占優勢，許多循環經濟、低碳經濟的核心技術都掌握在后工業化國家手中。在這樣的背景下，我們要實現高質量發展，建設現代化經濟體系，提升人民生存的環境質量，就要在立足自身的基礎上，充分利用國內、國際兩種資源、兩種市場，深化改革，提高開放的廣度、深度，提高開放的質量，促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合，加快培育參與和引領國際經濟合作競爭新優勢，以開放促改革。當前，我國生態文明建設要緊跟世界綠色潮流，抓住新一輪能源結構調整和能源技術變革趨勢，建設全球能源互聯網，實現綠色低碳發展。同時，設立生態環保大數據服務平臺，倡議建立“一帶一路”綠色發展國際聯盟，并為相關國家應對氣候變化提供援助。

三、新時代推進美麗中國目標的實現

黨的十九大明確宣布中國特色社會主義進入新時代，把建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國作為奮斗目標，并在報告第九部分對生態文明建設做了“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”的戰略部署，為生態文明建設提出了更高要求和明確期望，開創了中國可持續發展的新時代。“改革”仍將成為新時代美麗中國建設的最重要驅動力，通過自然資源資產產權制度改革，保障公共權益和長遠利益；通過管理體制改革，切實轉變發展理念和管理方式；通過市場制度改革，提高生態保護、資源利用和環境治理效率。

（一）在全社會仍需大力普及生態文化。文化是制度的靈魂，如果只是具體制度發生改變，沒有相對應的文化跟進，則這樣的制度變遷會在舊有文化的阻礙下步履維艱。生態文明建設是與每個社會成員息息相關的社會系統工程，在大力推進生態文明建設的實踐中，需要全社會各領域、各層次牢固樹立生態文明理念，共同承擔綠色責任，合力建設生態文明。“一個國家的力量在于群眾的覺悟，只有當群眾知道一切，能判斷一切，并自覺地從事一切的時候，國家才有力量。”①列寧：《列寧論黨的建設問題》，北京：中共中央黨校出版社，1993年，第364頁。早在20世紀80年代末，我國就在頒布的《環境保護法》中明確規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”②國務院法制室編：《中華人民共和國環境保護法》注釋本，北京：中國法制出版社，2008年，第9頁。2015年1月1日開始實施的新《環保法》，再次賦予了我國公民廣泛參與國家環境保護的權利。公民環境權作為公民的一項基本權利，它包括公民有在良好環境中生活的權利、有參與國家環境管理的權利以及有對污染破壞行為進行監督、檢舉和控告的權利等。通過廣泛的公眾參與，可以最真實地了解民情民意，從而可以最大限度地減少政府在生態環境治理中的問題；同時，通過公眾的參與，可以對政府在環境治理中的權力運作進行廣泛監督，對防范與遏制政府及其官員權力腐敗的發生無疑具有重要意義。

（二）加快完善主體功能區政策體系。主體功能區政策是國家從可持續發展戰略高度科學規劃空間布局、合理設置產業發展方式、保護自然資源及生態系統的安全性、穩定性出發，推進生態文明建設的基礎性工作。2011年6月初，《全國主體功能區規劃》正式發布，規劃了優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發四個主體功能區。2015年8月，《全國海洋主體功能區規劃》正式發布，是科學開發和調整優化海洋國土空間的行動綱領。嚴格按照陸上海上主體功能區規劃發展，需不斷完善主體功能區政策體系，比如完善重點生態功能區產業準入負面清單制度，提升優化開發區域的經濟發展效益，營造依靠高科技發展的良好創新環境，優化生產力要素配置，對限制開發區域設定明確的生態紅線，對在不同主體功能區工作的領導干部，要進行差異化的政績考核等等。

（三）推進資源能源集約利用。隨著工業化和城鎮化進程的加速推進，資源能源的需求量不斷增加，如何提升資源能源高效集約利用？首先，要樹立節約集約循環利用的資源觀，減少資源能源的使用量。其次，企業要依靠技術創新，提高資源能源的使用效率，大力研發、推廣節能技術和產品，開展重大技術示范。同時，提高資源能源的回收率。第三，大力開發可再生能源。依據不同的地理環境條件，有針對性地開發太陽能、風能這種用之不竭的能源，在農村地區，還可開發生物能、沼氣及用秸稈發電。第四，健全綠色消費機制，強化消費者綠色消費的意識。通過對商品實行碳標簽、綠色消費補貼、征收消費稅等措施，引導社會公眾養成低碳節儉的消費習慣，逐步消除奢侈浪費的陋習，使追求綠色低碳生活方式成為一種社會風尚。

（四）加大環境綜合治理力度。首先，多主體參與環境保護，形成政府、企業、社會組織、公眾共治的環境治理體系。政府作為環境保護政策的制定者、實施者、監督者，不僅要完善頂層設計，還要在全社會發揮好引領、帶動、示范作用，涉及環境保護政策的出臺要進行充分論證，切實保障公眾的知情權、參與權、監督權和表達權。企業在追求經濟效益的同時，要有明確保護環境的社會責任。社會組織在把環境保護政策及知識在基層宣傳普及、保護弱勢群體的環境權益、保護瀕危野生動植物及監督政府環境作為等方面可以充分發揮積極、建設性作用。依照新《環保法》，公眾可依法、有序、理性參與環境保護事務。其次，在區域環保治理方面，要建立統籌協調機構。統籌相關政策、法規、標準的制定和實施，避免相互矛盾。充分利用互聯網和大數據平臺，實現環保資源的共建共享。一些環保基礎設施，齊心協力地進行共商、共建、共治。第三，保障國家生態安全，提升應對突發生態環境事件的能力，增強政府的公信力。重大環境污染事故發生時，要實時監測和公布空氣、水體、土壤等環境數據，科學評估環境影響，信息公布得越及時，政府公信力越強，同時，采取針對性措施加以治理，以保證社會的穩定，保障生態的安全。

（五）積極推進全球環境治理。整個地球是一個大的生態系統，有些環境問題需要全人類共同面對、合力解決。中國作為一個負責任的發展中大國，積極營造人類命運共同體意識，致力于推進全球環境問題的解決，先后和多個國家簽訂環境保護合作協議，并在技術、資金上援助發展中國家應對環境挑戰。當前，在不斷完善國內生態文明建設頂層設計的同時，需要加強國際合作，以科技創新引領生態文明建設走向更高層次和水平。