論紀檢機關監督執紀工作原則

陳 振

2017年1月，十八屆中央紀委七次全會通過的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》（以下簡稱《規則》），對1994年頒布的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》及實施細則（以下簡稱《條例》和《細則》）等執紀規定進行修訂，是新形勢下規范監督執紀工作的重要制度依據。《規則》對監督執紀工作原則作了集中概括，規定了堅持黨的領導、雙重領導體制、實事求是、監督制約四條原則。工作原則對紀檢機關開展日常監督、線索處置、初步核實、立案審查、案件審理等具有重要指導意義，為監督執紀提供了理解和適用的基本遵循。

一、堅持黨的領導原則

黨的十九大報告把堅持黨對一切工作的領導作為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的首要內容，提出新時代黨的建設堅持和加強黨的全面領導。紀檢機關是重要的政治機關，監督執紀是政治性極強的工作，講政治是第一位的要求，必須旗幟鮮明，突出堅持黨的領導這個根本。

（一）堅持黨中央集中統一領導

堅持黨的領導，首先是堅持黨中央集中統一領導。習近平總書記指出，保證全黨服從中央，堅持黨中央權威和集中統一領導，是黨的政治建設的首要任務。全黨必須自覺服從和維護黨中央集中統一領導，包括紀檢機關在內的所有黨組織都要不折不扣執行黨中央決策部署。紀檢機關在維護黨中央集中統一領導方面肩負特殊職責和重大使命，要帶頭貫徹十九屆中央政治局通過的《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》，自覺在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下工作。黨的十八屆六中全會正式明確習近平總書記是黨中央的核心、全黨的核心，《規則》提出監督執紀堅持以習近平同志為核心的黨中央集中統一領導，既是堅持黨的領導在監督執紀中的具體要求，也是貫徹落實黨的十八屆六中全會精神的生動體現。

《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《監督條例》）要求建立健全黨中央統一領導的黨內監督體系，并規定紀檢機關是黨內監督的專責機關，履行監督執紀問責職責。監督執紀是紀檢機關履行黨內監督職責的重要內容，必須在黨中央集中統一領導下進行。黨的十八大以來，黨中央將紀檢體制改革納入全面深化改革大局統籌謀劃，穩步推進國家監察體制改革，紀檢機關同監察委員會合署辦公，加強黨對反腐敗工作的統一領導。黨的總書記每年在中央紀委全會發表重要講話，提出總體要求和主要任務。中央紀委定期向中央政治局常委會、中央政治局報告工作，重大事項及時主動向黨中央和總書記請示報告。具體到監督執紀各個環節，對中管干部進行立案審查、給予黨紀處分等都要報請黨中央批準，對中央委員、候補中央委員給予撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍處分，還要召開中央全會予以追認，這些都體現了黨中央對監督執紀的集中統一領導。

（二）牢固樹立 “四個意識”

監督執紀牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，是加強黨的領導的必然要求。“四個意識”不是抽象的，而是具體的，必須貫徹到監督執紀工作要求中去。

從政治意識來看，堅定正確的政治方向，善于從政治上發現、分析和處理問題，取得好的政治效果。例如，發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題，違紀主體級別不高、涉案金額不大，看似不如“大老虎”危害嚴重，但人心向背是最大的政治，不正之風和腐敗損害群眾切身利益，侵蝕干群關系，動搖黨的執政之基，人民群眾深惡痛絕。所以，要從政治高度認識“微腐敗”、“小官大貪”的危害性，既打露頭“老虎”，也拍亂飛“蒼蠅”，厚植黨執政的政治基礎。從大局意識來看，無論是處置問題線索還是進行立案審查，將個案放在全面從嚴治黨大局之下，結合所在單位政治生態、發生時間節點、造成危害后果等因素綜合分析，不能“只見樹木不見森林”。講大局不等于平均用力或放緩收兵，要突出重點，緊盯三類人特別是其中的“一把手”，①三類人：一是十八大后不收斂、不收手的；二是問題線索反映集中、群眾反映強烈的；三是現在重要崗位且可能還要提拔使用的。做到有的放矢，才能清楚判斷形勢。黨的十九大報告指出，反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成并鞏固發展，紀檢機關要一刻不停歇地推動全面從嚴治黨向縱深發展，奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利。從核心意識來看，監督執紀要全面貫徹黨的十九大精神，用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，自覺在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，保證黨中央決策部署得到迅速有效的貫徹落實。從看齊意識來看，監督執紀要向黨中央看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，這種看齊不僅是簡單服從，而且是一種責任擔當和行動自覺。作為黨的紀律部隊，紀檢機關不僅要帶頭看齊，還要監督檢查各級黨組織和全體黨員是否看齊，做到緊跟黨中央步伐，令行禁止。例如，黨中央作出關于打贏脫貧攻堅戰的決定后，紀檢機關積極響應，通過上級督辦、重點排查、專項整治、巡視巡察、通報曝光等強化扶貧領域監督執紀問責，為打贏脫貧攻堅戰提供堅強有力的紀律保障。

“四個意識”是相互關聯的統一整體，必須系統全面、與時俱進地理解和貫徹，不斷提高政治覺悟，最重要的是落實到始終同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致上來。

（三）嚴守政治紀律和政治規矩

嚴明黨的紀律，首要的就是嚴明政治紀律。黨的紀律是多方面的，但政治紀律是最重要、最根本、最關鍵的紀律，遵守黨的政治紀律是遵守黨的全部紀律的基礎。紀檢機關要把嚴守政治紀律和政治規矩，落實到黨風廉政意見回復把關、監督執紀重點內容、違紀問題定性把握和遵守監督執紀紀律中去。

第一，嚴把黨風廉政意見回復關。認真落實紀檢監察機關意見“凡提必聽”，反映違規違紀問題線索具體、有可查性的信訪舉報“凡提必查”的規定，嚴把人選政治關、廉潔關、形象關，第一位把好政治關，好中選優，對政治上有問題的一票否決。嚴把政治關，不是簡單審核有無違反政治紀律的問題線索，要突出政治標準，審核人選的政治表現，綜合日常監督中掌握的情況，判斷人選政治上是否合格。黨風廉政意見回復經常時間緊、任務重，要把基礎工作做在前面，動態更新監督對象的廉政檔案和廉政卡片，及時、準確回復。

第二，突出監督執紀重點內容。黨的十九大報告指出，重點強化政治紀律和組織紀律，帶動廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律嚴起來。監督執紀要把查處違反政治紀律和政治規矩的問題放在首位，以《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《監督條例》為尺子，糾正上有政策、下有對策，有令不行、有禁不止等行為，重點查處政治問題和經濟問題相互交織形成利益集團的腐敗案件，堅決清除對黨不忠誠不老實的兩面人。打好作風建設持久戰，關注“四風”新動向，下更大功夫整治形式主義和官僚主義，馳而不息地抓好對違反中央八項規定精神問題的處理，優先查處和通報曝光，越往后處理越嚴。

第三，準確把握違紀問題定性。新黨章規定黨的紀律主要包括政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律六大紀律。《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《黨紀處分條例》）也按六大紀律規定對具體違紀行為的黨紀處分。違紀問題定性要以六大紀律為準，但無論違反哪方面的紀律，發展到一定程度最終都會侵蝕黨的執政基礎，說到底是破壞政治紀律。違紀問題定性要增強政治警覺性和政治鑒別力，注意把握違反組織、廉潔、群眾、工作紀律向違反政治紀律轉化的條件，堅決查處名義上違反其他紀律實質屬于違反政治紀律的問題。例如，江蘇省高級人民法院原黨組書記、院長許前飛干預和插手具體案件審判工作，以案謀私，沒有被認定為違反工作紀律，上升為違反政治紀律和政治規矩。違反生活紀律問題也可能向違反政治紀律轉化，與他人發生不正當性關系，剛開始是突破道德底線違反生活紀律；為長期保持這種不正當性關系，必然涉及權色交易或者錢色交易，由此轉化為違反廉潔紀律；為防止事情敗露，必然訂立攻守同盟，構成對抗組織審查，最終轉化為違反政治紀律。

第四，嚴格遵守監督執紀紀律。監督執紀紀律是政治紀律，紀檢干部在監督執紀中要帶頭遵守和執行政治紀律和政治規矩，嚴格執行請示報告制度，對未經授權接觸聯系地區和單位黨委（黨組）負責人、干預案件查處、私存線索、跑風漏氣的，按違反政治紀律進行處理。例如，廣東省紀委原副書記、監察廳原廳長鐘世堅干預案件查處、向被審查人泄露案情，被認定為嚴重違反政治規矩和審查紀律。《黨紀處分條例》在違反工作紀律中對干預執紀活動、泄露紀律審查信息、私存線索規定了黨紀處分，但未規定對紀檢干部越權接觸聯系地區和單位黨委（黨組）負責人的黨紀處分，建議在修訂《黨紀處分條例》時在違反政治紀律中對違反監督執紀紀律的行為作出明確規定。

二、堅持雙重領導體制原則

新黨章規定，地方各級紀委和基層紀委在同級黨委和上級紀委雙重領導下工作，上級紀委加強對下級紀委的領導。雙重領導體制是由紀檢工作的性質所決定的，紀委既要堅持同級黨委領導，又要通過上級紀委領導保持相對獨立性和工作有效性。從總體上講，這種雙重領導體制自黨的十二大確立以來發揮了積極作用，是基本符合黨情國情的，同時，實踐中也出現了一些不適應、不協調問題，特別是查辦腐敗案件時受到的牽制比較多。有鑒于此，2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。2016年《監督條例》要求，執紀審查工作以上級紀委領導為主，線索處置和執紀審查情況在向同級黨委報告的同時向上級紀委報告。《規則》要求，監督執紀以上級紀委領導為主，線索處置、立案審查在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。從查辦腐敗案件到執紀審查，再到監督執紀，以上級紀委領導為主、“兩同時”報告的范圍在逐步擴大，上級紀委的領導在不斷加強，這是黨的十八大以來紀檢體制改革的重要內容，為紀檢機關有效履行職責提供了體制機制保障。

（一）堅持同級黨委領導

堅持雙重領導體制，首先要求堅持同級黨委領導，這是加強黨對反腐敗工作統一領導的具體表現，也是黨委落實全面從嚴治黨主體責任的必然要求。習近平總書記對黨委主體責任的內容作了明確闡述，其中一條就是領導和支持執紀執法機關查處違紀違法問題。《中國共產黨地方委員會工作條例》要求，地方黨委應當領導和支持紀檢機關履行監督責任。《監督條例》也要求黨委加強對同級紀委和所轄范圍內紀檢工作的領導。《中國共產黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）將黨委履行主體責任不力，管轄范圍內腐敗蔓延等作為問責情形之一，壓實黨委對監督執紀的領導責任。新黨章規定，紀委的一項主要任務就是協助黨委推進全面從嚴治黨、加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。“協助黨委”意味著紀委要找準在全面從嚴治黨中的職責定位，自覺把工作置于同級黨委領導之下，既不能缺位也不能越位。

與《條例》相比，《規則》強化了同級黨委對監督執紀的領導，要求紀檢機關作出立案審查決定、給予黨紀處分等重要事項，應當向同級黨委（黨組）請示匯報。例如，初步核實下一級黨委（黨組）主要負責人，應當報同級黨委主要負責人批準。符合立案條件的，承辦部門起草的立案呈批報告，經紀檢機關主要負責人審批，報同級黨委（黨組）主要負責人批準后，才能立案審查。而《條例》規定，初步核實由紀檢機關自行決定，只需填寫《初步核實呈批表》即可。一般黨員干部違犯黨紀問題，按照干部管理權限由相應的紀委或紀工委、紀檢組決定立案，在決定立案前應征求同級黨委或黨工委、黨組的意見；不是干部的黨員違犯黨紀問題，由基層紀委決定立案。根據1995年《中央紀委關于對〈中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例〉中“征求同級黨委意見”的規定如何理解的答復》，“征求同級黨委意見”與“征得同級黨委同意”、“報請同級黨委批準”有明顯區別，征求同級黨委意見，既可采取書面報告方式，也可采取口頭方式。如果黨委意見與紀委不同，經反復協調仍不能一致時，應召開會議研究，如仍認為必須立案的，紀委應將有關情況報告上一級紀委，同時抄報同級黨委，由上一級紀委作出決定。

（二）強化上級紀委領導

《監督條例》要求，紀委加強對同級黨委特別是常委會委員的監督，發現同級黨委主要領導干部的問題，可以直接向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主，有利于紀檢機關減少同級干擾，打消思想顧慮，集中精力做好監督執紀工作。《規則》要求，紀檢機關作出立案審查決定、給予黨紀處分等重要事項，向同級黨委請示匯報并向上級紀委報告。對反映同級黨委委員、紀委常委，以及所轄地區、部門主要負責人的問題線索和處置情況，應當向上級紀委報告。給予同級黨委委員、候補委員，同級紀委委員紀律處分的，在同級黨委審議前，應當同上級紀委溝通，形成處理意見。新黨章要求，紀檢機關對同級黨委委員立案檢查，應當在向同級黨委報告的同時向上級紀委報告；涉及同級黨委常委的，直接向上級紀委報告，由上級紀委進行初步核實，需要審查的，由上級紀委報同級黨委批準。對地方黨委委員、候補委員，給以警告、嚴重警告處分，由上級紀委批準，并報它的同級黨委備案。紀檢機關向上級紀委報告時，報告的名義、形式、程序、時限、內容等還需細化，確保不受同級黨委（黨組）違規干預、獨立履行報告義務。

（三）突出派駐機構的特別安排

《規則》在領導體制上對派駐紀檢組作了特別安排，派駐紀檢組依據有關規定和派出機關授權，對被監督單位開展監督執紀工作，重要問題向派出機關請示報告，必要時可以向被監督單位黨組織通報。所以，《規則》第三條關于紀律檢查工作雙重領導體制的規定，主要是對地方和部門紀檢機構提出的要求，不適用于派駐紀檢組。派駐紀檢組經派出機關批準，可以初步核實反映駐在部門領導班子的問題線索。派駐紀檢組有權對駐在部門內設機構、直屬單位、垂管單位領導班子及成員違犯黨紀的案件決定立案，但在決定立案前應征求駐在部門黨組主要負責人的意見，意見不一致的，報派出機關決定。目前，派駐紀檢組沒有黨紀處分權，履行黨紀處分程序需協調駐在部門機關紀委、機關黨委上報同級黨的機關紀工委、機關工委審批，程序較為繁瑣，且派駐紀檢組與同級黨的機關紀工委均為上級紀委派出機構，體制也較為不順。新黨章賦予黨組有處分黨員的權限。根據中央紀委網站權威解答，派駐紀檢監察機構可按照干部管理權限對公職人員作出政務處分決定。派駐紀檢監察機構既然可以決定立案審查，并有權作出政務處分決定，應該賦予其相應的黨紀處分權限。新黨章規定，黨的中央和地方紀委向同級黨和國家機關全面派駐黨的紀律檢查組，為派駐監督全覆蓋向省市縣三級紀委延伸指明了方向。由于派駐機構監督力量、執紀手段有限，在實現派駐監督全覆蓋的同時，還需創新監督方式，增強發現問題能力，使派駐機構真正發揮好“探頭”作用。

三、堅持實事求是原則

《黨紀處分條例》《問責條例》《規則》都將實事求是作為工作原則，體現了中國共產黨人求真務實的科學態度和嚴謹細致的工作作風。制度建設必須堅持問題導向，突出針對性和有效性。《規則》延續了黨的十八大以來制定、修訂反腐倡廉法規制度的一貫做法，堅持實踐探索在前、總結提煉在后，制度設計重在解決當前面臨的突出問題，做到有理想但不理想化。

（一）堅持以事實為依據

監督執紀既關系到黨風廉政建設和反腐敗工作成效，又與黨員民主權利息息相關，《規則》從立案條件、調查手段、取證要求、證明標準四個方面嚴格規范，使監督執紀工作能夠經得起實踐和歷史的檢驗。

第一，嚴格立案條件。經過初步核實應當立案審查的，必須存在嚴重違紀并需追究黨紀責任。而《條例》規定的立案條件是經初步核實確有違紀事實并需追究黨紀責任。與《條例》相比，《規則》在違紀程度上突出強調“嚴重”二字，特別要求已經掌握部分違紀事實和證據，倒逼紀檢機關慎重立案，不能完全依靠立案審查來發現違紀事實，確需立案審查的，也應在初步核實階段把基礎工作做細做扎實。有的同志對“嚴重”二字存在誤讀，認為只有擬給予撤銷黨內職務以上處分才需立案審查，這是錯誤的。制定《規則》是為了加強對紀委權力的監督制約，如果擬給予警告、嚴重警告處分不需履行立案審批手續和移送審理把關，顯然不符合制定《規則》的精神和要求。根據1995年《中央紀委關于對犯錯誤黨員免予黨紀處分的批準權限問題的答復》，應當給予警告或者嚴重警告處分，具有從輕減輕處分情節的，可以給予批評教育或者組織處理，免予黨紀處分，但仍應按照警告處分的審批程序報批。這也說明擬給予警告、嚴重警告處分的，必須履行立案審批手續，不能只經過初步核實就直接給予黨紀處分。

第二，嚴格調查手段。為適應新形勢下監督執紀工作需要，《規則》堅持寬打窄用，對初步核實和立案審查階段可以采取的措施予以拓展擴充，但規定了更為嚴格的審批手續。例如，在初步核實階段，核查組經批準可以查核核查對象的資產情況和有關信息，重要信息查詢由紀檢機關相關負責人審批，一般信息查詢由執紀審查部門主要負責人審批。而《條例》規定初核階段不能查詢核查對象在銀行或其他金融機構的存款，只有進入立案調查階段才能采用。在初步核實和立案審查階段，紀檢機關可以提請有關機關采取技術調查或者限制出境等措施，但應由案件監督管理部門統一辦理手續，并隨時核對情況，防止擅自擴大范圍、延長時限。

第三，嚴格取證要求。《規則》對取證主體、取證程序、證據收集、涉案款物管理提出新要求。取證主體上，嚴格限制借調人員參與取證，與被審查人、重要涉案人員談話，重要的外查取證，暫扣、封存涉案款物，應當以本機關人員為主，借調人員只能從事輔助性工作。取證程序上，審查談話、重要的調查談話和暫扣、封存涉案款物等調查取證環節應當全程錄音錄像。證據收集上，調查取證應當收集原物原件，逐件清點編號，現場登記，由在場人員簽字蓋章。涉案款物管理上，設立專用賬戶、專門場所，確定專門人員保管，嚴格履行交接、調取手續，定期對賬核實。

第四，嚴格證據標準。立案審查階段收集、鑒別證據，做到全面客觀，形成相互印證、完整穩定的證據鏈。審理階段做到事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當。對于黨員嚴重違紀違法，紀檢監察機關同時啟動紀律審查和監察調查程序的，在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致。違法犯罪黨員先行受到其他責任追究后被追究黨紀責任的，只有司法機關的生效判決、裁定、決定認定的事實可以直接作為違紀事實認定，行政處罰、行政處分、其他紀律處分認定的事實，都必須核實后才能作為違紀事實認定。

（二）堅持以黨規黨紀為準繩

與黨紀處分工作要求“以黨章、其他黨內法規和國家法律法規為準繩”有所不同，監督執紀必須體現黨內特色，以黨規黨紀為準繩，不能照抄照搬刑事司法程序，以對待犯罪嫌疑人、被告人的那一套來對待被審查人。在紀律審查中發現黨的領導干部嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，在作出黨紀處分和政務處分決定后，再移送行政機關、司法機關處理。審查期間對被審查人以同志相稱，安排學習黨章黨規黨紀，讓審查對象重溫入黨誓詞，通過深入細致的思想政治工作，促使其深刻反省、認識錯誤、交代問題。審理工作應嚴格依規依紀，做到手續完備、程序合規。

監督執紀以黨規黨紀為準繩，并不意味著可以不遵守國家法律法規的規定，也不意味著不需要國家法律法規提供保障。《規則》是中央紀委制定的黨內法規，應當遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規定，同憲法和法律相一致，監督執紀中嚴格禁止使用違反國家法律的手段。黨的十九大報告指出，制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規”措施。《規則》已經在審查措施部分預留空間，規定審查組可以依照相關法律法規，查詢有關信息，暫扣、封存、凍結涉案款物等。這里的“相關法律法規”，就包括十三屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國監察法》。《監察法》規定，監察機關可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施，為紀檢機關監督執紀提供了有力的法律保障。

（三）堅持懲前毖后、治病救人

懲前毖后、治病救人是我們黨的一貫方針，也是我們黨加強自身建設的歷史經驗。1942年，毛澤東在《整頓黨的作風》一文中對“懲前毖后、治病救人”作了精彩闡釋，他指出，對以前的錯誤一定要揭發，不講情面，要以科學的態度來分析批判過去的壞東西，以便使后來的工作慎重些，做得好些。這就是“懲前毖后”的意思。但是我們揭發錯誤、批判缺點的目的，好像醫生治病一樣，完全是為了救人，而不是為了把人整死。監督執紀“四種形態”是黨的十八大以來貫徹懲前毖后、治病救人方針的創新舉措，為全面從嚴治黨提供了可操作的政策和抓手。黨的十九大將監督執紀“四種形態”寫入黨章，以黨內根本大法的形式固定下來，對指導監督執紀具有重要意義。深化運用監督執紀“四種形態”，必須分類處置、防患未然，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態，黨紀輕處分、組織調整成為違紀處理的大多數，黨紀重處分、重大職務調整的成為少數，嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數。

《規則》將監督執紀“四種形態”置于總則部分，要將其貫徹到執紀理念、線索處置、立案審查和違紀處理之中。執紀理念上，堅決糾正以大要案論英雄的錯誤做法，不預先設定立案審查或移送司法的宏偉目標，切實領會《規則》限制立案條件和壓縮審查時間的目的和初衷。日常監督中自覺抓早抓小、關口前移，更及時地發現問題并予以處置，既對典型問題嚴肅處理，形成震懾，又對共性問題查找體制機制漏洞，督促及時整改。問題線索處置上，談話函詢是從嚴治黨的常態，對函詢中如實說明情況予以采信并了結的，結果要書面通知干部本人，體現黨內政治生活的嚴肅性。黨委（黨組）不能當甩手掌柜，要將運用監督執紀“四種形態”作為落實全面從嚴治黨主體責任的重要內容，對經過談話函詢或者初步核實，發現問題輕微不需追究黨紀責任的，通過“第一種形態”談話提醒、批評教育、責令檢查、誡勉談話等。立案審查中，針對一些審查對象存在對黨不忠誠不老實的問題，《黨紀處分條例》將對抗組織審查規定為違反政治紀律的獨立違紀行為。審查過程中，審查對象開始抗拒，后來思想認識發生轉化積極配合調查的，不宜簡單認定為對抗組織審查，要體現教育挽救精神。審理報告要反映審查對象的態度、認識及思想認識的轉變情況，體現審查對象從拒絕、懷疑到相信、依靠組織的認識過程。違紀處理上，探索紀律處分+組織處理的“組合拳”模式，增強處理的針對性和有效性。2016年底，中央紀委辦公廳印發《紀檢監察機關監督執紀“四種形態”統計指標體系（試行）》，設置了5類56項統計指標，其中第二種形態指標有21種，第三種形態指標有12種，為處理違紀問題提供了豐富手段。

監督執紀“四種形態”是一項指導原則，不能機械劃分、搞數字比例，應當結合涉及地區、部門、單位的政治生態進行分析，分清“樹木”和“森林”。“四種形態”之間的正向和逆向轉化，根據被反映人的認錯悔錯改錯態度和客觀危害程度慎重研判，重大、疑難、復雜問題應及時請示報告。例如，“第二種形態”向“第一種形態”轉化時，有的依據《黨紀處分條例》第18條對違紀黨員免予黨紀處分，再給予批評教育或組織處理，有的依據《監督條例》第21條直接進行誡勉談話，而免予黨紀處分必須先立案并移送審理，且沒有影響期，誡勉談話無需立案，但有六個月影響期；“第四種形態”向“第三種形態”轉化時，嚴重違紀涉嫌犯罪案件在何種情況下可以不移送司法機關而直接采取“斷崖式”處理，還需積累經驗認真研究。

四、堅持監督制約原則

紀檢機關對自身的監督必須更加嚴格，執行紀律必須更加剛性。信任不能代替監督，信任也離不開監督，中央紀委通過制定《規則》把監督執紀權力關進制度籠子，強化自我監督，以實際行動有力回答了“誰來監督紀委”的問題。

（一）創新組織制度

《規則》提煉有效做法和具體實招，提出建立執紀監督、執紀審查相分離的工作機制和在審查組設立臨時黨支部。市地級以上紀委可以探索執紀監督和執紀審查部門分設，執紀監督部門負責聯系地區和部門的日常監督，執紀審查部門負責對違紀行為進行初步核實和立案審查。紀檢機關的首要職責是監督，執紀監督重在防控風險、發現問題，要與黨的基層組織日常監督、黨委（黨組）對領導干部的日常監督，以及黨的工作部門對本系統的日常監督統籌協調；與紀委派駐紀檢組的監督形成合力。在審查組設立臨時黨支部，主要是強化黨對執紀審查工作的領導，加強對審查組成員的教育監督，通過政策理論學習、組織生活會、談心談話等形式，引導支部成員正確認識反腐敗斗爭形勢，堅定理想信念，堅定“四個自信”，提高紀律審查的質量和效率，確保審查安全。

（二）嚴格工作程序

《規則》對線索處置、談話函詢、初步核實、立案審查、案件審理、申訴復查規定了嚴格的工作程序。案件監督管理部門統一受理問題線索，包括巡視、審計、行政執法、司法機關移交的問題線索。承辦部門指定專人管理問題線索，逐件編號登記，建立管理臺賬，提出處置意見并制定處置方案。談話函詢應擬定談話函詢方案和相關工作預案，談話過程形成工作記錄，函詢說明由所在黨委（黨組）主要負責人簽字背書。初步核實制定工作方案，成立核查組，初核情況報告報紀檢機關主要負責人審批。審查方案由紀檢機關主要負責人批準，審查組由紀檢機關相關負責人批準成立，審查組組長應當嚴格執行審查方案，以書面形式報告審查進展情況，遇重要事項及時請示。案件審理堅持集體審議，在民主討論基礎上形成處理意見；對爭議較大的應當及時報告，形成一致意見后再作出決定。辦理申訴應成立復查組，集體研究提出辦理意見，報紀檢機關相關負責人批準或者紀委常委會會議研究，作出復議復查決定。

（三）健全內控機制

《規則》總結執紀審查經驗教訓，提出建立干預執紀審查報告登記制度、嚴格執行回避制度和強化脫密期管理。《黨紀處分條例》第119條對黨員領導干部違規干預和插手執紀活動規定了黨紀處分，《規則》從紀檢機關自身做起，對紀檢干部打聽案情、過問案件、說情干預的，以及發現審查組成員未經批準接觸被審查人、涉案人員及其特定關系人的，要求及時向審查組組長、執紀審查部門主要負責人直至紀檢機關主要負責人報告并登記備案。為使《規則》要求落到實處，建議對《黨紀處分條例》第119條作兩點修改：一是對于紀檢干部違規干預執紀活動應規定黨紀處分，不應將違紀主體限定為黨員領導干部；二是對于發現黨員領導干部違規干預執紀活動，受請托人不報告、不登記的，情節嚴重的應規定黨紀處分。回避制度是確保審查審理公正進行的必然要求，審查審理人員是被審查人或者檢舉人近親屬、主要證人、利害關系人，或者存在其他可能影響公正審查審理情形的，應主動申請回避。與《條例》相比，《規則》擴大了回避制度的適用范圍，要求選用借調人員、看護人員、審查場所也要嚴格執行回避制度。對于回避的申請、決定程序，以及應予回避人員在回避前調取的證據是否有效，還需明確。監督執紀秘密人員離崗離職后，應當遵守脫密期管理規定，嚴格履行保密義務。監督執紀人員辭職、退休三年內，不得從事與紀律檢查和司法工作相關聯、可能發生利益沖突的職業。《規則》將監督執紀人員辭職、退休后的從業限制時間統一規定為三年，從業限制的職業領域也更為廣泛，比《公務員法》的要求更嚴，體現了對紀檢干部的從嚴管理。①《公務員法》規定，公務員辭去公職或者退休的，原系領導成員的公務員在離職三年內，其他公務員在離職兩年內，不得到與原工作業務直接相關的企業或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業務直接相關的營利性活動。

（四）強化責任追究

紀檢干部在作風和紀律上偏出一寸，紀檢事業就會離黨中央的要求偏出一丈，既要以常態化的監督推動責任落實，還要以強有力的問責為履職提供保障。《規則》規定“一案雙查”制度，審查結束后發現立案依據不充分或者失實，案件處置出現重大失誤，紀檢干部嚴重違紀的，既追究直接責任，還應當嚴肅追究有關領導人員責任。關于“一案雙查”有三種理解：一是既查清違紀問題本身，又查找問題發生暴露出來的體制機制漏洞，提出治本建議；二是既查清當事人的違紀問題，又查清相關領導的責任，特別是主體責任和監督責任；三是既查清違紀問題，又要倒查紀檢機關在執紀過程中是否存在違規違紀行為。《規則》規定的“一案雙查”應為第三種理解。通過強化責任追究，將問責壓力轉化為工作動力，督促紀檢干部在監督執紀中嚴格依規依紀，自覺接受監督，忠實履行好黨章賦予的職責。