新形勢下超大城市社會治安風險治理研究

朱志萍

在當前全面建成小康社會的決勝階段，各類社會風險跨界性、關聯性增強。根據2014年國務院印發的《關于調整城市規模劃分標準的通知》，城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市，上海就是其中之一。作為超大城市，其社會治安面臨著新的挑戰，需要對其風險進行有效治理，這既是維護城市公共安全、增強人民群眾安全感的時代要求，更是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要組成部分。

一、上海社會治安風險隱患

社會治安作為最廣義的社會安全、社會穩定概念，其風險“就是可能引起社會治安秩序紊亂、社會不穩定的一系列潛在因素的統稱，在各類社會治安風險事件的背后，往往體現的是復雜的人、事、物、信息所組成的組織系統及組織系統間的相互作用關系”。①臺運啟，劉藝：《 解讀社會治安風險評估》，《現代世界警察》2016年第4期。結合上海等城市作為超大城市的具體樣態，其社會治安主要存在以下風險隱患，也是其社會治安面臨的風險變量：

（一）全面深化改革下社會利益沖突帶來的治安風險隱患

上海城市發展的定位是全球城市，是全國改革開放排頭兵和創新發展先行者，其各項改革必然觸及利益分配、帶動利益格局調整。特別是經濟發展新常態下經濟下行壓力加大，企業經營困難，職工薪酬增長相對較慢。中智人力資源管理公司的調研顯示，“2016年上海地區薪酬的平均漲幅僅為6.7%，低于北京地區的7.3%，廣州和深圳地區的7.2%，也低于二線城市平均7.2%的漲幅”，而且，“2016年1-10月，因經濟產業結構調整、環境改造等導致一些低端企業退出，引發了185起群體性勞資糾紛” 。①上海市人民政府發展研究中心——中共上海市社會工作委員會社會形勢分析聯合課題組,肖林等：《2016—2017年上海社會形勢分析報告》，《科學發展》2017年第1期。勞資糾紛本是勞方和資方之間的經濟糾紛，但由于勞方作為社會弱勢群體，的確缺乏有效解決問題的途徑，導致糾紛的性質往往會由經濟利益糾紛轉變為政治權利訴求，如此日積月累，引發的群體性事件日益成為社會關注的焦點問題。

（二）社會治安狀況的持續動態變化帶來的治安風險隱患

社會治安狀況是由治安環境、違法犯罪主體構成、違法犯罪活動具體形態和發展變化特征等要素共同決定。作為超大城市，上海的人流、物流、資金流急速、高速流通是其特點，由此形成了整體社會治安狀況的動態變化，導致傳統與非傳統間、不同區域間、不同種類間犯罪交叉融合，暴力犯罪、經濟犯罪相互交織，最典型的就是涉眾型經濟犯罪。在國內享有較高知名度的陸家嘴金融貿易區、上海自由貿易試驗區均坐落于上海市浦東新區，各類P2P企業、投資咨詢機構為增強自身知名度，紛紛將注冊地、總部辦公地設于上述地區的高檔商務樓內。此類企業大多以投資理財名義吸收公眾存款，通過網絡平臺實施日常操作，投資者涉及全國各直轄市、省區市。但由于目前該領域監管體系很不完善，市場魚龍混雜，經濟犯罪叢生，由此帶來的治安風險隱患巨大。

（三）信息網絡高度發展帶來的治安風險隱患

在大數據時代，“互聯網+”已深入社會各領域。中國互聯網絡信息中心（CNNIC）2017年8月4日發布第40次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2017年6月，中國網民規模達到7.51億，占全球網民總數的五分之一。互聯網普及率為54.3%，超過全球平均水平4.6個百分點。②http://news.xinhuanet.com/zgjx/2017-08/07/c_136506155.htm。其中，上海市網民數已經達到1791萬人，網絡普及率達74.1%，遠超全國平均水平，居全國第二位。當前網絡監控力度盡管有所加強，但由于網絡本身的私密性以及一些網民上網安全意識薄弱、是非鑒別能力較差，由此導致網絡往往成為某些別有用心之人散發不實言論、歪曲扭曲公共輿論事件，特別是涉政、涉警等輿情的首選渠道，經過發酵之后必定大大影響公眾的情緒和社會治安的有序狀態。上海警方早在2011年就專門針對上海公共安全十大謠言進行了辟謠。

（四）寄遞物流快速發展帶來的治安風險隱患

關于此類治安風險隱患，筆者曾進行過專題調研。調研結果顯示，目前上海共有快遞企業2010家、4700個快遞營業網點，全行業直接就業人員12.5萬人，關聯就業人員25萬人。由于監管滯后，物流和寄遞業存在著持貨人與貨物相分離、交易行為等犯罪事實作為證據不易收集、嫌疑人行蹤不定而易于逃避打擊、違法犯罪成本低等特點，導致對其中的安全隱患難以發覺，為各種犯罪活動提供了極大便利。利用物流、寄遞等渠道運輸管制刀具、槍支彈藥、毒品等違法案件層出不窮，非法竊取、使用、泄露、買賣用戶信息等安全事件也隨之伴生，加劇了社會治安風險。

（五）與人口大量流動有關的治安風險隱患

此類風險隱患主要是源于外來人口流入量過大。當前流動人口規模過大及流動性過強對上海城市發展帶來了潛在威脅。據2016年上海統計年鑒數據統計，全市行政區劃面積是6340平方公里，2015年末常住人口2400余萬，其中外來人口980余萬，占總人數的40.83%，人口密度約為3800人/平方公里。城市較高的生活成本使得外來人口進入城市之后只能聚居在一些城鄉結合部，或者是城中村，如位于上海市閔行區和徐匯區交界處的鄒家宅，共有44個門牌號、90個戶籍，外來人口卻超過1500人。這些“現代城市里的村莊”條件非常有限，隱藏著諸如黑診所、黑中介、黑作坊等治安隱患，以及私接亂拉電線等消防安全隱患。而且，很多外來人口都是以“老鄉帶老鄉”的方式進入城市，這種由天然的地緣關系而形成的“老鄉效應”使得他們容易在局部地區和某些行業大量集聚，出現“流而不動”的狀況，類似地震后的“堰塞湖”，只進不出，風險自然不斷累積。

此外，還可能產生國際化社區中的社會治安問題。據上海市統計局官網資料來源，①http://www.stats-sh.gov.cn/html/shglmenu/201408/248477.html。2010年第六次全國人口普查數據顯示，居住在上海并接受普查登記的境外人員共有20.83萬人。其中，外籍人員14.32萬人，占68.7%；港澳臺居民6.51萬人，占31.3%，長寧虹橋、浦東聯洋已成為公認的國際化社區。境外人員絕大多數是持我國外交部駐外使領館簽發的旅游、學習、訪問或工作簽證合法入境的外籍人士，但國際移民中存在的共性問題，如社會保險及長期居留權益，以及其中潛在的風險問題，如入境后簽證過期造成非法居留、有意過期滯留，甚至是非法偷渡入境，這些都需要加以高度關注。2012年6月廣州越秀區發生了大批非洲裔人士圍堵馬路示威事件，就是境外人員大量聚居之后，某起事件成為導火索而引發的治安風險爆發、社會秩序被破壞的案例，必須引以為戒。

二、當前上海城市社會治安風險產生機理及特點分析

上述社會治安風險都是基礎性、深層次、結構性的潛在危害因素，與上海作為超大城市在長三角地區、全國乃至全球的多中心地位直接相關。

就經濟中心而言，上海作為超大城市經濟結構調整是其主攻方向，三次產業的比例關系為0.6∶37.2∶62.2，而且在需求結構上，內需增速顯著高于外需，消費增速明顯高于投資，經濟增長由內需、尤其是消費拉動的特征進一步凸顯，并逐步發展為上海城市重要的經濟增長點。最典型的就是越來越多的普通時日被冠以“節日”之名，如傳統意義上并不存在的“雙十一”“雙十二”等，還增加了海派文化特色的“旅游節”“國際電影節”等，而且后者的市場占有率似乎日益凸顯，其節日價值在年輕人群中迅速涌現，成為信息流動、人口流動和聚集的重要憑依。如上海旅游節自1990年創辦開始，至今已持續整整29年，活動從每年九月的一個周六開始，歷時二十余天，涵蓋了觀光、休閑、娛樂、文體、會展、美食、購物等幾個大類近四十多個項目，每年吸引游客超800萬人次，這就為人口流動過程中管理失序等風險的生產和再生產留置了可能。同時，城市規模擴大也導致多重公共安全監管難度增加，如上海大力發展軌道交通，截至2016年12月，共開通線路14條，運營總長617公里，線網規模目前已居全國之首；機動車保有量持續快速增長；已經成為全世界高層建筑最多的城市，等等，這其中任何一個領域一旦發生火災、恐怖襲擊等突發事件，后果將不堪設想。

可以說，在新形勢下，一些長期隱藏的國內外社會矛盾將會不斷爆發，曾經被經濟繁榮掩蓋的社會問題亦將暴露出來。而且，目前的社會治安風險很多與客觀上城市規模及現代化發展水平相關，基本規律是城市規模越大，現代化水平越高，誘發社會治安問題的因素越多，預防和處置突發事件難度也越大，往往是“牽一發而動全身”。由此，上海作為超大城市其社會治安風險的特點就相當明顯，即不再存在單個社會治安事件，取而代之的是一種社會治安狀態。

三、當前社會治安風險治理存在的典型問題

社會治安風險治理的最終目標是為公眾提供安全穩定的社會秩序，也就是說，社會治安風險治理說到底就是公共安全治理。由此，如果將社會治安治理比喻成“生產”的話，那么其“產品”就是公共安全；再進一步，借用“供給側”的概念，公安機關就是這種公共產品和服務最主要的供給方。黨的十九大報告強調，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。美好生活的基礎一定是安全，離開了安全就不可能談及美好生活，所以總體國家安全觀的建立就是黨中央直接回應人民對國家整體安全的新期待。在新時代，人民希望黨和政府更加主動作為，更有效地保護他們的生命財產安全，為他們營造安居樂業的社會環境。所以，隨著風險時代的來臨，以社會治安為基礎的社會公共安全就是公民最基本的安全訴求，一定地域范圍內社會公共安全供給的效能必然直接影響該地域的社會秩序與社會穩定。綜合分析公共安全供給現狀，可以說當前社會治安風險治理存在的典型問題是“不及”與“過”兩種傾向并存。

由于理念的偏差和認識的缺位，當前為公眾提供社會治安秩序的責任幾乎完全落在公安機關身上，一旦出現公眾安全受損、社會秩序失序等事件，無論原因何在，公安機關似乎都“理所當然”地難辭其咎。實際上，當前整體安全形勢日趨嚴峻，傳統威脅與非傳統威脅并存，網上威脅與網下威脅齊發，而警力嚴重缺乏的現狀使得公安機關的確是“勢單力薄”，僅靠一方單打獨斗，即便是將“5+2”“白加黑”當作常態也仍舊難以徹底保障城市的安全與有序。而且，仍舊以打擊違法犯罪為唯一標準顯然已不適應形勢的變化，此為社會治安秩序供給的“不及”之處。另一方面，由于工作思路的模糊和決策缺乏科學性，又往往可能導致由公安機關提供的安全與穩定產品存在“過度”供給的局面。如為了偵破某個案件，警方根據法律規定，可以而且必須對涉案人員的通訊、行蹤、日常人員往來、財產等其作為公民個人的信息進行全面監控，從而為鎖定嫌疑人員、為案件的偵破提供有力證據。但如果某個環節缺乏監督和約束，這種全面監控就極有可能侵犯嫌疑或者他人作為公民的隱私權利，從而成為新的社會不安全因素。

更進一步，當前社會治安治理某種程度上還呈現出“各自為陣”的態勢。現有的治理仍舊是傳統“維穩”思維占據主導地位，往往是由于某類案件高發導致社會治安秩序遭受嚴重威脅，于是公安機關作為上級機構，出于職責采取了運動式的集中整治行動，行動中也會在公安機關各部門之間、公安機關與其他社會機構之間采取橫向或縱向的協作舉措，而且由于是非常時期、非常態化的行動，所以勢必會投入大量的人力、物力、財力等公共資源，甚至不計成本。此時社會治安的有序狀態得到了恢復，但這種有序也許是暫時的，因為這些治理決策僅從本地區出發，以保護一地一時的區域治安秩序為目標，一旦集中整治行動結束，則停止協作，恢復常態化工作模式。但違法犯罪活動和社會不安全要素存在著動態性特征，所以極可能觸發由此造成的社會治安風險隱患轉移至周邊和鄰近地區，這些地區安全局面的打破最終必定又會反過來影響本地區，如此反復。“城門失火，殃及池魚”就是這個道理。

正因為如此，所以在實際工作中經常會出現某種違法犯罪行為或人群被從A區域驅趕到B區域，又從B區域驅趕到C區域，這種“眼不見為凈”的工作方式顯然不能提供長久的社會治安的有序狀態。從根本上講，治安治理是對社會治安產品短缺的滿足，公安機關作為主要的“供給側”方就需要對公眾的這種短缺需求進行理性評估，以常態化的供給機制提供持續的、全局的、適度的安全產品。“不及”與“過”都不是科學的治理狀態。

四、超大城市社會治安風險內部防范與外部協同相結合的治理路徑探索

社會治安風險隱患的結果往往是導致違法或犯罪行為發生。某種意義上，城市是把雙刃劍。從違法犯罪行為發生的誘因和土壤來看，城市集中了大量的人、財、物，為違法犯罪行為的發生提供了客觀上的可能，一旦這種可能性在主觀條件的作用下變成現實性，那么，風險隱患就變成了案件。但這種由可能性演化成現實性的規律，恰是為開展治安風險內部防范提供了有利條件。同時，上海城市各級各類社會基層組織參與社會管理的積極性則是為治安風險外部協同治理提供了廣袤的群眾基礎和社會空間。

（一）內部防范：做好社會治安風險評估

社會治安風險評估具體來講就是要評估哪些內部或外部因素可能引起社會治安秩序的失序與失控，即是否可能產生社會治安風險？這些社會治安風險的影響可能是什么？嚴重程度如何？現有資源抵御這種影響的能力如何？從上文對社會治安風險隱患的識別可見，社會治安風險的產生是社會經濟、生產方式、生活方式、人口因素、文化因素等共同作用的結果，所以對于此的評估也必須是站在社會全局的高度，加以系統性分析。

一是綜合社會發展的總體狀況，掌握能夠反映一個地區犯罪和影響治安狀況的數據材料。這些數據材料是一個地方治安狀況的最直觀體現，也是評價社會治安狀況、識別可能產生社會治安風險的最關鍵因素。日常工作中對本地區發生的違法犯罪類型、數量、人員構成等基礎信息進行動態監測，分析其社會成因，再由成因反觀并歸納社會治安狀態運行變化的規律，遵循規律是風險預警成功的前提。

二是重視互聯網大數據分析挖掘，對上述收集的數據材料進行科學處理，從而進行綜合評價。當前大數據已成為世界各國情報機構、執法部門的重點挖掘對象。公安機關要利用現代化的研判系統，圍繞一些重點治安領域、重點治安問題等，開展網絡大數據的挖掘和分析研判，從行為流、信息流、資金流、物流等角度入手，注意發現、歸納各類違法犯罪活動在互聯網上的行為特征，尋找治安隱患線上線下的關聯，為打擊由此轉化來的各類違法犯罪活動提供精確有效的情報指引。情報先行是當前治安風險治理的基礎。

三是根據綜合評價結果作出科學決策，提供治安保障，在此需要關注的就是現有資源抵御風險的能力如何。現有資源主要包括三類：一是以警力數量和警察素質為標志的人力資源，如單純的警力數量、基層與機關的警力分配與結構等；二是以技術手段為標志的科技資源，如警用通訊設備、執法設備、電子監控設備等用于治安管理的各類科學技術手段，以及警綜平臺等業務信息系統；三是以警察執法權益保護為標志的環境資源。“根據聯合國有關組織的最新估算，全世界各國每10萬人口占有警察人數平均約為300人。”①《中國需大幅增加正規警力編制》, http://opinion.huanqiu.com/opinion_china/2014-03/4878085.html。而在我國及在上海，按照全國160萬警力、上海5萬警力計算，目前全國及上海每10萬人口平均警察數量分別是120人和200余人，顯然大大落后于世界平均水平。在警力有限的情況下，就需要加大警察執法權益保障，使得現有警力能放開手腳依法執法，以提高工作積極性；加大科技資源的研發使用，既能提高警務工作效率，又能通過向科技要警力實現治安風險治理中的技術升級。由此，通過為治安工作提供有力的執法支撐和充足的科技資源，提出治理和控制措施，將治安風險降到最低。

（二）外部協同：逐步實現社會治安協同治理

雖然社會治安綜合治理政策已實施多年，但總體而言，仍然是以國家調控、政府干預、全能警務為主體，其他社會組織和個人在其中只是輔助作用，自上而下的供給局面并未得到根本改變。由此造成的結果就是有限的警力幾乎始終處于被動追擊與打擊的狀態，類似救火隊員，所以疲憊不堪是常態。而且，面對近年來不容樂觀的社會治安形勢，以及社會轉型期社會風險加劇與矛盾突出所引發的社會治安失序狀態，這種傳統的供給方式對社會治安治理的成效也不甚理想。

從職責分工講，維護社會治安是公安機關等政府職能部門的法定職責，所以公安機關是權威主體，其在整個社會組織中承擔著專業的治安職能。但從整體安全觀出發，則需要多元主體協同提供良好有序的社會治安產品，由此就需要建立多元化協同機制，以確保現有社會治安資源的充分運用。

以打防涉眾型經濟犯罪為例。針對涉及領域廣、涉案金額高、涉網涉眾的金融領域經濟犯罪，公安機關必須堅持查辦案件與維穩處置同步開展，加大追贓挽損、維穩處置及社會宣傳、風險警示等工作力度。同時，加強與行業協會、專業研究機構的溝通協作，對網絡金融、保險以及股權眾籌等新興領域開展跟蹤研究，把握行業發展趨勢和風險動向，盡早進行預警通報。進一步優化與銀監、證監、市場監督管理等部門的協作配合機制，不斷推進各部門在信息共享、案件線索移交等方面的協同合作，形成相互支撐的局面。

具體來說，在社會治安治理系統中，多元化協同機制主要包括“問題——政策導向機制”“目標——利益驅動機制”和“志愿——精神激勵機制”三種。第一，“問題——政策導向機制”是由政府組織、警方通過聯席會議等途徑，向相關機構提出一定區域內存在的社會治安問題及其嚴重程度，各方經過充分交換信息，共同探討出臺解決問題的政策和措施，以完善安定有序的社會治安環境。當前與新業態發展緊密相隨的寄遞物流、網約車、網上訂餐等領域治安隱患問題的解決就是該機制最好的運用。第二，“目標——利益驅動機制”是由警方向社會公布治安協同供給方案作為社會秩序供給目標，促進相關組織或人員為追求自身利益而實施相應行動，而這些行動會提升社會治安供給的效能。①錢潔、徐艷晴：《協同學視閾下社會公共安全協同供給的運行模型》，《中共浙江省委黨校學報》2015年第11期。第三，在“志愿——精神激勵機制”中，警方通過對社會治安志愿者組織進行安全培訓和業務指導等方式，引導志愿者的行動方向，實現治安協同治理。

（三）內外兼修：促成社會治安風險治理大數據一網化

互聯網的高速發達、快速發展不但大大增強了違法犯罪的隱蔽性，而且違法犯罪信息的傳播打破了常規的傳播速度，使得犯罪分子在很短時間內就能謀劃并實施從網上到網下的有組織違法犯罪，如網絡詐騙、金融詐騙等。同時，互聯網手段違法犯罪的跨域性鮮明，包括跨不同地區、行業、部門，實戰中不少偵破的案件就是多個地方、部門的人通過網絡勾結，團伙作案，甚至有境外犯罪組織參與，或把服務器、基站設在境外，針對大陸實施犯罪。這些互聯網跨地域、跨時空的無邊界性、信息傳輸的即時性，造成了控制以網絡為媒介進行的違法犯罪的“新三難”：事先預防管理難、第一時間發現難、案件發生后偵破難，由此提出了當前社會治安風險治理需要加強大數據一網化建設的實戰需求。無論是作為內部防范的風險評估，還是外部共治的協同治理，都必須促成社會治安風險治理大數據的一網化。

一是要推動大數據背景下的警務信息一網化格局。從全國公安來看，各地要考慮地區間的互惠互利、區域性協同創新，形成治安信息資源共享；從上海公安來看，每一個分局、每一個警種都可以進入同一個大數據系統，這些都需要各級公安機關一盤棋的頂層設計。二是要在無界化上做文章。無界化是指行業間不能有壁壘。比如賓旅館業管理實行了實名制，對接了公安機關重點人、在逃人員的信息管理系統，為治安防控建立了快速發現、報警的防護網。這種社會單位、組織與公安機關信息系統對接模式的覆蓋行業面還有待繼續推廣，直至公共部門都盡可能實現后臺的大數據整合。三是有信息資源的公共部門都要完善和制定信息分享的機制，從制度上進行制約。如在合法依規前提下，銀行資金的流向動態可以說明個體是否涉嫌洗錢、對金融系統是否有惡意犯罪行為。這部分當前恰恰是欠缺的，甚至還沒有意識到。但需要注意的是，運用大數據手段參與社會治安治理要注重制度完備，避免引發侵權等衍生問題。