香港國家安全立法的基礎與條件

湯 澈 李懿藝

根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱《香港基本法》）第23條的規定，香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織與外國的政治性組織或團體建立聯系。但是，香港特區政府至今仍未完成《香港基本法》第23條立法也即香港國家安全立法。面對日漸顯露的“港獨”勢力，香港在保護國家安全方面卻出現立法的真空，香港國家安全立法具有緊迫性與必要性。2003年香港特區政府首次啟動國家安全立法失敗，立法條文粗糙與立法程序不妥是重要的原因，還有一部分原因在于香港特區政府沒有全面地考察香港整體環境，選擇恰當的立法時機。重啟香港國家安全立法需考察立法的現實基礎與具體條件。因此本文將關注香港的政治生態、文化基礎以及經濟環境，清晰化香港國家安全立法的現實基礎，理解這些現實情況對于國家安全立法的影響，進而提出重啟香港國家安全立法所需的具體條件。

一、香港國家安全立法的政治生態考察

香港特區政府具有擬定提出法案的職能，根據《香港基本法》第23條，自行立法禁止危害國家安全行為是香港特區政府憲制上的義務。未來重啟第23條立法時，法案應是以政府法案的形式提交立法會審議。根據《香港特別行政區立法會議事規則》（以下簡稱《立法會議事規則》），政府法案如果獲得出席會議的全體議員的過半數票，即為通過。而通過立法會選舉，香港政黨將自己黨派的成員輸送進入立法會擔任議員，政黨議員可以通過行使投票權支持或反對政府法案。由此可見，以香港立法會為場所，香港特區政府與香港政黨圍繞著香港國家安全立法的通過展開博弈。

（一）政黨斗爭復雜化

香港政黨與香港立法會存在密切的聯系，立法會選舉是香港政黨參政的主要路徑。立法會是真正的立法機關，對政府的施政有著重要的影響。由此造就了立法會選舉成為政黨爭奪最激烈的選舉。①周建華：《香港政黨與選舉政治（1997—2008）》，廣州：中山大學出版社，2009年，第84頁。香港政黨一般劃分為建制派與泛民主派，在違法“占中”以后，泛民主派分化出本土派，這使得原來的政黨格局變得更為復雜。建制派與泛民主派主要的分歧在于對待政制發展和中央的態度，建制派一般與香港特區政府站在一起，泛民主派則代表激進政治力量和不信任中央的勢力。②曹旭東：《香港政黨與良性政治：憲制與法律的視角》，香港：三聯書店（香港）有限公司，2016年，第65—67頁。而本土派雖然從泛民主派分化產生，但是本土派的政治立場與泛民主派仍有所不同。本土派與傳統泛民在民主價值和本土意識上有著共享與重疊，在嚴格的“港獨”議題上卻存在分歧，本土派最關心的議題很可能不是所謂的“重啟政改”，而是“本土自決”。③田飛龍：《香港基本法與國家建構——回歸二十年的實踐回顧與理論反思》，《學海》2017年04期。通過觀察新一屆立法會的運行不難發現，由于目前青年新政議員梁頌恒和游蕙禎被褫奪議員資格，本土派在本屆立法會只留存熱血公民一個政黨，熱血公民取得一個議席。單從政黨在本屆立法會占據的議席，本土派不具有優勢，但其所持的“港獨”立場對香港國家安全立法的推動仍舊構成威脅。在香港國家安全立法問題上，本土派政黨有可能拉攏泛民主派，最大程度爭取立法會中反對的票數，從而使法案的通過變得膠著且難以預測。

（二）行政主導制實施受阻

由于香港實行行政主導制，行政與立法本應是相互制約，相互配合的體制，但是實踐中，兩者的關系幾乎全是制約而無配合。第一，行政及立法機關基本上是由不同背景及理念的人士出任，加之在現行制度下，行政長官在立法會中沒有固定的支持，這對行政主導及施政效率造成不良影響。第二，建制派對政府的支持并非是必然而無條件的。盡管立法會的產生辦法讓建制派取得超過一半的議席，但由于香港不實行政府由議會產生的議會制，而行政長官又不容許有政黨背景，所以實際上建制派的立法議員跟行政長官并非是“政治命運共同體”。④劉兆佳：《一國兩制在香港的實踐》，香港：商務印書館（香港）有限公司，2015年，第98頁。香港特區政府提出的政府法案并不必然得到建制派政黨議員的支持。第三，政府法案往往受到反對派的強烈圍剿。泛民主派政黨通常是站在香港特區政府的對立面。香港政黨無法通過行政長官選舉成為相應的執政黨，因此政黨無需承擔組織政府的壓力，跟政府唱反調反而成為更好的選擇。在建制派不敢過度支持，泛民主派不斷阻撓施政的情況下，政府法案欲在香港立法會上獲得通過，具有相當難度。

二、香港國家安全立法的文化條件探析

香港國家安全立法需平衡公民權利與國家安全利益之間的關系，可是香港社會卻長期存在著過度重視公民權利而輕視國家利益的困境，這種困境的產生與香港社會的價值觀念有關。

（一）法治觀念

香港的法治觀念繼承了普通法體系內的基本信念，與內地根植于中國法律與習俗的法治觀念形成對比。香港屬于普通法系，這個法系內的一些基本信念，也已深深根植于所有沿用普通法的國家或地區的法律體系之內。⑤陳弘毅、張增平、陳文敏、李雪菁合編：《香港法概論》，香港：三聯書店（香港）有限公司，2015年，第71頁。由于香港的普通法法治自成系統，較難適應國家形象和國家法結構的時代變遷，比起整體國家安全利益，香港社會更懼怕香港國家安全立法會將內地法律間接地引入香港，從而沖擊香港的普通法基礎。香港特區政府在2003年首次啟動香港國家安全立法，并提出《國家安全（立法條文）條例草案》。其中，草案第8A條規定可因本地組織從屬于根據中國法律禁止運作的內地組織，進而取締該本地組織。反對立法的意見即指出該規定等于在香港間接適用中國內地法律。最終該規定由于爭議太大而從草案中刪除。

（二）自由觀念

香港的自由觀念得益于香港寬松的監管環境，言論新聞出版等自由更是公民權利。根據《香港基本法》第27條，香港居民享有言論、新聞、出版的自由，結社、集會、示威的自由，組織和參加工會、罷工的權利和自由。香港社會長期將自由視為香港核心價值觀念，以致任何法案涉及對自由的限制時，香港社會的反應都特別激烈，香港國家安全立法即是如此。香港特區政府首次啟動香港國家安全立法時，香港大學民意研究計劃曾做過一個專題項目“基本法第23條公眾意見匯編研究計劃”。根據該項目的統計結果，在3750份反對《香港基本法》第23條立法內容的意見書中，2369提及的理由都包括認為立法將“損害人權自由”，該反對理由占整體反對理由的比率為66.4%。在這樣的情況下，若法案對自由作出限制，必須具有正當理由和證據顯示該限制的必要性，否則只會加大立法的阻力。

（三）國家認同觀念

“中國人”與“香港人”這兩項身份持續穩定地成為香港市民的認同對象，這種身份認同影響香港市民看待國家利益與香港國家安全立法。這兩項身份認同實際并不互相排斥，但是現實中卻存在著香港市民只認為自己是“香港人”的情況。這種身份認同容易發展成政治分離意識，帶著“港獨”傾向。根據民意調查，可以概括出近幾年來香港國家認同觀念的發展趨勢。

多數香港市民認同廣義上的“中國人”。香港市民認為自己是“中國的香港人”和“香港的中國人”，兩者的側重點有所不同，但是本質上對于國家都有一定的認同，因此將這兩類與“中國人”一起定義為廣義上的“中國人”。廣義上的“中國人”認同比率明顯高于“香港人”的認同比率。根據最新的數據，自認為廣義上的“中國人”的比率為59.6%，自認為“香港人”的比率為38.8%，認同廣義上的“中國人”仍占多數。

“香港人”的身份認同比率波動趨于平穩。香港市民的“香港人”身份認同比率在35%到42%之間波動，趨于平穩。“香港人”意識里不全是文化性質的東西，而是包含一定程度的政治性質。民調中只選擇“香港人”的，其本土認同的性質就明顯帶有了政治性。這種政治性不但妨礙了建立身為中國國民的新身份認同，甚至還容易發展成政治分離意識。①林泉忠：《香港人？中國人？“一國”與“兩制”拉鋸中的身份認同》，《明報月刊》2007年8月。具有這種身份認同的香港市民并不會自覺擁護國家利益，也不會支持香港國家安全立法。

香港青年的國家認同感低。在認為自己是“香港人”的香港市民中，青年占絕大多數。調查將18—29歲分為一組，將30歲以上分為另外一組，單獨觀察18—29歲組即青年組的指標，可以發現青年的國家認同感普遍較低。近三年來，在認為自己是“香港人”的香港市民中，青年組占的比率平均在60%以上。由于受到西方教育的影響，香港青年更認同西方資本主義的傳統核心價值。今天的香港青年是伴隨著香港回歸成長起來的“九七一代”，和他們父輩強烈的愛國意識和國家認同感相比，“九七一代”具備更強烈的本土意識。②龍子明：《正確理解香港青年的主流價值和訴求》，《文匯報》2016年6月2日。隨著香港青年逐漸走上政治舞臺，香港青年這種國民意識危機對于香港國家安全立法將是一大阻力。

三、香港國家安全立法的經濟環境分析

整體經濟環境低迷是香港首次啟動香港國家安全立法失敗的重要原因。在香港整體經濟平穩增長的情況下，香港特區政府推動香港國家安全立法，來自社會的壓力會相對減少。

（一）香港經濟的發展現狀

縱觀香港經濟近十年的發展趨勢，以2015年為基期計算的實質GDP，除2009年受到2008年全球金融海嘯的影響而呈負增長之外，均保持著增長的態勢。實質GDP和人均實質GDP增速自2012年逐漸放緩。但是較為普遍的看法是，香港作為一個發達、成熟的經濟體，經濟增長不可能持續保持較高速度，經濟增長放緩是一種必然，是市場規律的體現。香港早已屬于高收入經濟體，無論是否遭受高收入發展瓶頸，香港的經濟增長速度都不會太高。①張玉閣：《十字路口的香港經濟》，北京：中國經濟出版社，2016年，第67頁。香港目前整體經濟保持平穩增長，這為重啟香港國家安全立法提供良好的經濟環境。

具體體現為：第一，勞動市場的失業率保持在較低的水平。近五年來，失業率均在3.2%—3.5%之間小幅波動，呈穩定態勢。第二，大部分香港市民對香港特區政府維持經濟繁榮的表現也感到滿意。根據香港大學民意研究計劃2017年12月的調查結果，香港市民的滿意率為44%，為近五年來最高。同時，香港市民對香港特區政府整體的滿意程度也居于五年來最高位，滿意率為39.6%。相比于2003年，整體經濟環境已有極大的改善，市民對香港特區政府的不滿意進而轉化為對立法的抵制的可能性較小。

（二）香港經濟的發展前景

香港未來有著無限的發展機遇，經濟整體的發展將是穩中有升。諸多的外部機遇不僅使得香港的優勢產業繼續做大做強，還可以推動香港的產業多元化發展，從而改變目前產業結構相對固化的局面。內地對香港經濟的發展影響深遠。滬港通、深港通的開展，粵港澳大灣區以及“一帶一路”的建設不僅給香港經濟帶來新機遇與新動能，還拉近了香港與內地之間的距離，有助于香港市民重新看待香港與內地之間的關系。例如在貿易業上，無論是商品貿易還是服務貿易，香港與內地一直保持著密切的貿易關系；在金融業上，香港作為一個國際金融中心，是通往龐大的亞洲及內地市場的門戶，有利于內地企業走向區內及全球市場的平臺。放眼未來，內地仍將是香港經濟發展的最大、最重要的影響因素。

四、整體環境對香港國家安全立法的影響

香港的政治生態對于香港國家安全立法具有直接的影響，文化價值觀念與經濟整體狀況則是間接地作用于香港國家安全立法。

（一）香港政治生態是香港國家安全立法的關鍵條件

香港政治生態對立法通過與否的決定性影響。建制派政黨在本屆也即是第六屆香港立法會中占據多數席，并且多數建制派已表明落實《香港基本法》第23條立法具有必要性。第六屆香港立法會總共具有70個立法會議席。其中，建制派政黨包括民建聯等取得了33個立法會議席，泛民主派政黨包括民主黨等取得了19個立法會議席，本土派政黨熱血公民取得了1個立法會議席。在立法會未進行補選之前，建制派政黨相比其他黨派政黨在立法會更具有議席優勢。經民聯副主席同時也是立法會議員林健鋒表示，23條在十四年前立法不成，間接造成今日“港獨”蔓延的亂局。如今，23條立法比起當年更有實際需要。②林健鋒：《讓維護國家安全有法可依》，《大公報》2017年11月29日。自由黨與工聯會立法會議員同樣認為立法具有必要性。③《各界促廿三條盡快立法》，《文匯報》2017年6月21日；《促盡快開展工作適時立法廿三條》，《文匯報》2017年11月17日。由此可見，雖然建制派政黨不必然就會支持香港特區政府，但是在香港國家安全立法問題上，目前多數建制派政黨與政府的意見是統一的，這將有助于香港特區政府推動立法工作。

香港政治生態對法案進程所產生的可能障礙。泛民主派政黨認為《香港基本法》第23條目前并不具有立法的迫切性，倘若泛民主派堅決反對立法，可能采取“惡意拉布”的形式延遲或阻撓其反對的法案獲得通過。在民主黨2017—2018年度施政報告及財政預算案建議中，民主黨明確表示，保障言論、表達及新聞自由，維護核心價值。在未落實普選前，反對為《香港基本法》第23條立法。①香港民主黨主頁，《民主黨2017-18年度施政報告及財政預算案建議（重啟政改香港重新出發）》，http://www.dphk.org/index.php route=news/news/detail&id=2041，最后訪問日期：2017年1月22日。公民黨也表示，看不到現時本港有環境及迫切性為23條立法。②《23條未立法李飛：不良影響有目共睹》，《成報》2017年11月17日。可以看出，主要的泛民主派政黨依舊認為香港國家安全立法當前不具有迫切性。而且近年來，泛民主派立法會議員常用拉布策略阻止相關議案的通過。惡意拉布的手段從最初的不停發言，提出大量修正案，到現在演化成濫用《立法會議事規則》規定的立法程序，包括清點法定人數甚至導致流會，提出中止待續議案或者休會待續議案，有逐漸惡化的趨勢。在《立法會議事規則》未針對“惡意拉布”作出規制之前，不排除泛民主派以拉布的形式阻撓法案通過。

本土派政黨基于政黨本身的利益訴求，在香港國家安全立法議題上，本土派政黨不可能與香港特區政府達成共識。本土派政黨可能尋求與泛民主派的合作，通過立法會外的途徑反對立法。雖然泛民主派與本土派的政治主張并不一致，但是在面對香港國家安全立法時，兩者的基本立場是一致的。本土派與泛民主派甚至可能通過立法會外的途徑，煽動市民參與集會游行，擴大社會影響，從而對建制派施壓，意圖使得建制派內部分裂，就像2003年的“七一游行”使得自由黨臨陣轉變立場一樣。

（二）香港文化價值觀念對香港國家安全立法的間接影響

香港社會將法治與自由視為香港核心價值觀念，進而對香港國家安全立法具有抵觸的心理，認為立法將損害香港的法治與自由。但應該注意的是，《香港基本法》第23條授權香港特區的立法機關對相關危害國家安全的行為予以界定和禁制。這保證香港維持原有的法律制度，也保證內地法律不在香港直接實施，《香港基本法》第23條立法并無損害香港的法治。反而，《香港基本法》第23條對危害國家安全行為進行立法，可以維護社會秩序的穩定，進而維護香港的法治。而且自由也不是毫無邊界的，基于特定的目的，通過法律的明確規定，可在必要的范圍內做出限制。由此可見，在推動立法時應更多地從這些方面進行疏導。

（三）香港經濟環境構成香港國家安全立法的間接基礎

香港目前整體經濟平穩增長且未來發展態勢良好，有助于香港特區政府推動香港國家安全立法。在經濟蕭條帶來民生困頓的情況下，香港社會對于經濟的不滿容易轉化成對香港特區政府的不滿，進而演變成反對香港特區政府提出的立法議題。而且在政治斗爭彌漫的氛圍下，不少突出的經濟和民生問題都會迅速被反對派轉化為高度政治化的問題，并上升為特區管治的合法性和香港政治的認受性的質疑。③劉兆佳：《回歸后的香港政治》，香港：商務印書館（香港）有限公司，2013年，第257頁。而就當下的經濟環境而言，香港經濟的現狀及發展態勢良好，與2003年相比已有著極大的改善。在經濟穩定增長的情況下，香港市民對于現時經濟環境的滿意程度較高，對香港特區政府維持經濟繁榮程度的表現也相對肯定。香港特區政府此時重新啟動香港國家安全立法，來自社會的阻力會相對較小，立法會議員因民意的壓力而臨陣改變立場的可能性也較小。

五、香港特區重啟國家安全立法的具體對策

重啟國家安全立法的任務十分艱巨，香港應該采取相應的措施積極應對。

（一）擴大“愛國愛港”陣線

加強與“愛國愛港”政黨的合作。香港特區政府應當繼續加強與“愛國愛港”政黨的合作，擴大合作的廣度和深度。目前建制派政黨在香港第六屆立法會中擁有33個立法會議席。按照立法會目前議席的分布，建制派依舊是占據多數議席，只要建制派政黨內部所持的立場一致，不產生分裂，那么法案在建制派的支持下仍是有望在立法會獲得半數票的通過。鑒于建制派政黨與香港特區政府并非是“政治命運共同體”，香港特區政府應該加強與建制派政黨的合作。目前，部分建制派政黨立法會議員已加入到香港特區行政會議中，擔任行政會議的非官守議員，以協調行政與立法之間的關系。未來，香港可在行政會議之外探索更多的合作方式，形成香港特區政府與“愛國愛港”政黨之間的良好互動。

吸收泛民主派的合理主張。盡可能地爭取泛民主派的支持。泛民主派中仍然有可以爭取的力量，即溫和泛民主派，香港特區政府在爭取溫和泛民主派的支持上應當發揮重要作用。一方面，泛民主派的部分成員的贊成態度將增加法案通過的可能性。另一方面，盡量避免因建制派的臨陣改變立場而帶來的“立法流產”問題。如果草案粗疏模糊，違反人權自由，則拒絕為23條立法，也難以讓立法會議員投出贊成一票。泛民主派本身并不一定是反對香港國家安全立法，而是對香港國家安全立法的推行方式及立法技術較為挑剔。因此，香港特區政府在立法技術及立法的咨詢中應當加強與泛民主派的溝通及對其意見的回應。

（二）尊重香港法治觀念

要求香港重啟香港國家安全立法時，需遵從一套嚴謹和經過認可的立法程序，在立法的過程中充分咨詢公眾的意見。香港社會重視法治精神，香港國家安全立法在推行的過程中應符合香港普通法系下的立法程序。香港特區政府如果繼續以藍紙草案的形式提出立法，在不充分咨詢公眾意見的情況下，制定的法律將使得公眾難以接受，這樣的立法程序存在著瑕疵。重啟立法時，香港特區政府宜采用白紙草案的形式。白紙草案旨在咨詢社會大眾對草案條文的意見，從白紙到藍紙之間，草案內容上的修改是不受限制的。①陳弘毅：《一國兩制下香港的法治探索》，香港：中華書局（香港）有限公司，2010年，第185頁。通過白紙草案，香港特區政府不僅遵從普通法系下的立法程序，還可最大限度回應民意，澄清香港國家安全立法與香港法治之間的關系。

（三）強調公民維護國家安全的義務

香港特區政府在向公眾宣傳解讀香港國家安全立法時，除了闡明自由具有邊界之外，還應重點強調，香港居民具有義務維護國家安全。香港社會尤為重視自由價值，這導致香港國家安全立法時，公眾大多只關注到自由等權利保障，而忽略了維護國家安全的義務。由此香港特區政府在向公眾解讀香港國家安全立法時，首先應清晰化自由是具有邊界的這一概念。自由從來都不是毫無邊界的，自由需要受到一定的限制。其次香港特區政府應表明維護國家安全不僅只是香港特區政府憲制上的義務，也是香港居民的義務。香港居民作為中國公民具有維護國家主權、統一和領土完整的義務，只是具體規定由香港特區政府自行立法。在新時期下，公民同樣具有維護國家安全的義務。

（四）提升國家認同觀念

重視國家語境下的公民參與。在推行香港國家安全立法的過程中，應重視國家語境下的公民參與。《香港基本法》第23條在本質上屬于我國憲法中“國家—公民”這一關系的規范表達，強調國家統一與公民責任。在推行第23條立法時，香港特區政府忽視了公民的主體地位，將之作為被動的受者，不但未能激發香港中國公民對公民身份的認同，而且導致公民與國家間的隔閡。②鄒平學等著：《香港基本法實踐問題研究》，北京：社會科學文獻出版社，2014年，第648頁。在重啟香港國家安全立法時，香港特區政府應該從香港中國公民身份與國家之間的關系以及公民的權利責任兩方面，向公眾宣傳解讀立法，提高公眾對于中國公民身份的認同，使其作為公民進而參與到有關國家安全的立法。如果只是片面強調中央與香港之間的關系，《香港基本法》第23條立法是中央對香港的授權以及香港特區政府的責任，忽略香港中國公民在其中的角色，那么將加劇香港社會與內地的隔離，不利于立法工作的實施。

發揮國民教育的積極作用。穩步推進國民教育，通過國民教育提升社會的國家認同觀念，為立法創造有利的條件。對于一個國家認同感薄弱的人來說，他不會認識到國民教育所承擔的重要角色，更不會認同國民教育所具有的深刻內涵。這種影響在香港近年來的發展中表現得尤其明顯。香港青年的國家認同觀念不強，青年一代對祖國缺少感知甚至是無理由的疏離，一旦發生任何問題就歸因于政治因素和內地與香港的對立。因此，穩步推進國民教育，從國民教育中培養國家對國家的歸屬感，從香港利益延伸至對國家利益的關注，進而明確國家利益與香港利益憂戚相關。

（五）把握新發展機遇

香港目前的經濟保持著平穩增長的趨勢，未來仍有著無限的發展機遇，香港特區政府應把握住這些發展機遇，為香港國家安全立法營造良好的經濟環境。香港目前是以服務業為主的經濟體系。服務業的發展促進了香港經濟的發展，但卻導致了香港經濟整體的產業結構相對較為固化。香港的產業結構固化不等于未來要限制服務業發展轉而發展其他產業，而是提議未來香港在發展服務業的同時應該培育新的經濟增長點，倡導產業結構多元化。香港特區政府應把握發展機遇，在提升國際金融中心、貿易中心以及物流運輸中心的地位的同時，培養新的競爭優勢。