香港國家安全立法的路徑選擇

嚴椰銘

2002年9月24日香港特區(qū)政府公布《實施<基本法>第23條咨詢文件》，2003年2月提交了《國家安全(立法條文)條例草案》（以下簡稱條例草案），輿論反應(yīng)激烈，紛紛向立法會提出意見。2003年7月1日，香港爆發(fā)反對《基本法》第23條立法的“七一”大游行。此后，即使香港特區(qū)政府多次對條例草案進行修改，在立法會內(nèi)部仍無法達成一致，致使條例草案止步于“二讀”中止程序，直至2003年9月5日特區(qū)政府宣布撤回草案。此后，香港輿論又有兩次國家安全立法的提議，但未進入立法程序，只是部分媒體的意見表達。香港回歸以來有關(guān)國家安全立法的爭議，立法路徑選擇是立法所面臨的主要問題。對此有兩條現(xiàn)實路徑可選：香港自行立法和中央立法。

一、香港國家安全立法的路徑選擇之爭

香港國家安全立法在香港阻力大、困難多，除各界普遍關(guān)注的“立不立”、“何時立”及“如何啟動立法程序”的問題之外，“選擇普通法模式還是成文法模式完成立法”、“由誰行使立法權(quán)”亦是爭議較大的問題。這些爭議實際指向的是香港國家安全立法的路徑選擇問題。立法的路徑選擇有多重爭議，表現(xiàn)在以下方面：

第一，立法方式的爭議。有反對采用成文法方式完成立法的人提出，香港國家安全立法應(yīng)采用判例法方式，由香港特區(qū)法院自行造法并按 “遵循先例”原則適用于之后的案件。這一觀點還認為，若將普通法罪行成文化抑或修訂現(xiàn)有法例中的罪行規(guī)定，會對普通法的效力產(chǎn)生侵蝕。①底高揚：《香港特區(qū)國家安全立法中的社會關(guān)切之回應(yīng)》，《法學》2017年第11期。

第二，公眾咨詢程序的爭議。2003年就立法咨詢程序選擇問題，輿論曾有 “白紙草案”與“藍紙草案”之爭。兩者區(qū)別如下：（1）適用條件不同。前者通常用于非緊迫性的立法事務(wù)上，政府對此無既定立場，立法與否均可；而后者用于緊迫的立法事務(wù)上，對此政府已有特定立場。（2）目的不同。前者是為試探公眾反應(yīng)，聽取公眾意見、供公眾參與討論；后者是為提交立法會審議的。（3）程序不同。前者可被撤回，也無固定的完成立法期限；后者須在提出時的立法年度之內(nèi)完成草案審議和立法程序，提交立法會后，由某一專門委員會負責逐條審議，再交立法會大會通過，期間公眾可繼續(xù)提意見、建議。①《藍紙白紙草案之異同》，《文匯報》2002年10月9日A02版。

第三，立法主動權(quán)的爭議。香港國家安全立法權(quán)來源于中央授權(quán)，這種權(quán)力不僅是中央管治權(quán)的組成部分，更是香港的憲制責任。香港自行完成國家安全立法的方式有哪些？這幾種方式各有什么利弊？回歸后香港一直不主動行使權(quán)力，中央能否基于這種現(xiàn)實情況，制定法律？中央制定的法律應(yīng)當如何在香港特區(qū)適用，是納入《基本法》附件三抑或直接適用于香港地區(qū)？解答以上的問題，則需要對香港國家安全立法進行路徑選擇的設(shè)計。

二、香港國家安全立法路徑選擇困難的原因分析

（一）香港特區(qū)政府推動立法的動力不足

回歸后，香港各界對國家安全立法的提議有三次：第一次是以2002年9月24日特區(qū)政府公布《實施<基本法>第23條咨詢文件》為標志。該文件公布后，特區(qū)政府收集匯總了各方提交的咨詢意見，于2003年2月向立法會提交了《國家安全(立法條文)條例草案》（以下簡稱條例草案）。立法會法案委員會②法案委員會在本文是指專門成立的，負責審議條例草案的《國家安全（立法條文）條例草案》委員會。就條例草案多次聽取意見，政府又針對議員和大眾普遍關(guān)心的問題對條例草案進行修訂。但立法會仍未達成一致，導致“二讀”程序遲遲不能恢復(fù)。2003年9月5日，時任行政長官董建華宣布撤回草案。至此，第一次國家安全立法進程終止。第二次提議是“旺角暴亂”后，香港輿論和學界曾出現(xiàn)重啟國家安全立法的聲音。如劉兆佳認為，當時雖不是最佳時機，但國家安全立法應(yīng)越快越好。③《劉兆佳：二十三條立法愈快愈好》，《星島日報》2016年2月14日。第三次是 “梁游宣誓事件”、劉小麗等四名議員宣誓辱國事件發(fā)生后，重啟《基本法》第23條立法的提法來自香港輿論，并有逐步升溫的趨勢。④《“辱國議員”被廢大快人心，港媒吁重啟第23條立法》，《環(huán)球時報》2016年11月16日。宋軒：《“23條立法”討論在香港升溫 八成港民認為須盡快立法》，《環(huán)球時報》2017年11月21日。

除以上較為集中的立法提議外，香港社會對《基本法》第23條立法的意見不一，長期爭執(zhí)。反對立法的理由，集中在：第一，立法對居民基本人權(quán)造成侵害；第二，現(xiàn)有條例足以規(guī)制《基本法》第23條所列危害國家安全行為；第三，香港社會對國家安全立法的憂慮嚴重，民意基礎(chǔ)嚴重不足；第四，國家安全立法是在中央授意下啟動的，有損 “高度自治”；第五，“雙普選”未實現(xiàn)，立法缺乏民主的政治制度作為支撐。⑤鄒平學等著：《香港基本法實踐問題研究》，北京：社會科學文獻出版社，2014年，第650-651頁。以上反對意見，歸根結(jié)底，是對《基本法》第23條立法“立不立”以及“何時立”的爭議。

在這樣的輿論環(huán)境下，香港歷屆特區(qū)政府拖延立法，國家安全法至今未立。雖歷屆行政長官中董建華、曾蔭權(quán)、林鄭月娥在任期內(nèi)曾公開表示，《基本法》第23條立法是香港的憲制責任，⑥《行政長官就<基本法>23條立法發(fā)表講話》，《香港特別行政區(qū)政府新聞公報》2003年7月5日?！读粥嵖偨Y(jié)首次述職：有責任創(chuàng)造23條本地立法條件》，《大公報》2017年12月15日。梁振英也曾強調(diào)香港有通過《基本法》第23條本地立法維護國家安全的義務(wù)和責任。⑦凌德、吳亞明、王盼盼：《香港絕不能置身于國家安全范圍之外》，《環(huán)球時報》2015年7月3日。但截至目前，香港歷屆特區(qū)政府，均未完成立法。

（二）共識難達成，立法程序頻受阻

根據(jù)《基本法》第39條，香港居民的權(quán)利和自由并不是絕對和不受限制的。《公民權(quán)利與政治權(quán)利公約》第4條第二款規(guī)定，除了有限的幾項權(quán)利外，對其他權(quán)利可以有所限制。①傅華伶：《“國家安全”與公民權(quán)利和自由之間的平衡》，鄒平學等著：《香港基本法實踐問題研究》，北京：社會科學文獻出版社，2014年，第629頁。《經(jīng)濟、社會與文化權(quán)利的國際公約》第4條也規(guī)定國家在特定情況下可對公約中規(guī)定的權(quán)利施以法律上的限制。換言之，根據(jù)《基本法》第11條，香港國家安全立法條例草案應(yīng)符合該法第三章（包含第39條）。因此，香港國家安全立法在條文和體系的安排上，應(yīng)符合 “社會緊急狀態(tài)威脅到國家的生命時……克減程度以緊急情勢所嚴格需要為限”②《公民權(quán)利與政治權(quán)利公約》第4條第二款。以及“同這些權(quán)利的性質(zhì)不相違背而且只是為了促進民主社會中的總的福利的目的”，③《經(jīng)濟、社會與文化權(quán)利的國際公約》第4條。對香港居民的部分權(quán)利和自由施以有條件的限制。故對“適度的限制”邊界的確定，成為立法中爭論不休和不得不解決的問題。

這種分歧在立法會審議階段尤為突出。2003年，法案委員會進行審議時，曾擔憂政府會就《基本法》第23條和第39條之間的關(guān)系主動提請全國人大常委會解釋。④《<國家安全（立法條文）條例草案>委員會2003年3月27日會議紀要》，立法會CB(2)1781/02-03號文件。還有觀點認為，第23條會凌駕于第39條之上，條例草案會剝奪第39條賦予香港居民的權(quán)利和自由。⑤香港特別行政區(qū)律政司：《<國家安全（立法條文）條例草案>：解釋適用及執(zhí)行》（16號文件），第3-5頁。立法中圍繞維護國家安全與人權(quán)保護的爭議，并不是獨有現(xiàn)象。美國《愛國者法》的頒布，同樣引起過激烈爭論。甚至，美國歷史上任何一次運用公共政策保護國家安全的嘗試，無不伴隨著極大的爭議。⑥Christopher M. Bellas. The USA Patriot Act: Legislative (In) Justice.The Homeland Security Review, (2012) 6, p.194.

條例草案提出時，對“適度的限制”的邊界，并未給出確切的解決方案，而以引入“釋義條文”代之以提出具體標準。條例草案規(guī)定，香港原有的《刑事罪行條例》、《官方機密條例》的部分條文以及《社團條例》全部條文在刑事訴訟中，應(yīng)以符合《基本法》的方式進行解釋、適用和執(zhí)行。⑦《國家安全（立法條文）條例草案》（2003年2月14日），第2部第7條、第3部第9條、第4部第14條。這實質(zhì)上是將評定某條文是否屬于 “適度的限制”和符合比例原則與否，交給特區(qū)法院裁決和定奪。又因不存在有關(guān)先例，無論是議員還是普通民眾，對“限制人權(quán)是否適度”問題的可預(yù)測程度低。導致在立法會內(nèi)部，議員無法就條例草案達成一致；在外部，反對意見激烈，輿論環(huán)境緊張，“二讀”辯論程序遲遲不能恢復(fù)。

“二讀”程序押后，目的是保障公眾在立法過程中的參與權(quán)，力圖使民意得到充分表達，提高法律的接受度，是尋求政府和公眾達成共識協(xié)商程序。⑧陳弘毅、張增平、陳文敏、李雪菁：《香港法概論》，香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，2015年，第49-50頁。一般以內(nèi)務(wù)委員會將法案交由法案委員會進行研究的方式進行，待后者完成研究并得出商議結(jié)果后，向前者作出報告，提出是否恢復(fù)“二讀”辯論的建議。⑨《香港特別行政區(qū)立法會議事規(guī)則》第75條、第76條、第54（4）條。法案委員會對條例草案所作研究和商議結(jié)果，只有參考價值，對議員無約束力。⑩《香港特別行政區(qū)立法會議事規(guī)則》第76（7）、（10）條。雖2003年6月27日內(nèi)務(wù)委員會已向立法會建議恢復(fù)“二讀”辯論，但受制于立法程序與法案委員會自身的性質(zhì)，建議未被議員采納?！岸x”辯論程序未恢復(fù)。

三、香港國家安全立法現(xiàn)實路徑之一：自行立法

基于傳統(tǒng)的四要素說，可將國家界定為，在獨立、有效政府管轄下住居于一定領(lǐng)土的人群所形成的共同體。?? [奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，北京：商務(wù)印書館，2013年，第323頁。維護國家安全是一國與生俱來、毋庸置疑的權(quán)力。國家安全的基本涵義包括：一是國家的生存不受內(nèi)憂外困之擾，人民生活利益不受損害的客觀狀態(tài)；二是為保護已建立的基本制度不受侵害、維持法律秩序的穩(wěn)定，確保國家的領(lǐng)土和主權(quán)不受侵犯，保證政權(quán)不被敵對勢力顛覆、破壞所采取的一系列措施。①鄭善光：《國家安全共同體及其構(gòu)建路徑——以“一帶一路”戰(zhàn)略和<國家安全法>為背景的探討》，《第十一屆中國軟科學學術(shù)年會論文集》（上），北京：中國軟科學雜志社，2015年，第340-341頁。

在“一國兩制”前提下，討論國家安全立法路徑，首先要明確“一國兩制”的涵義，即維護主權(quán)與治權(quán)的統(tǒng)一性，保障中央與地方之間的統(tǒng)轄和授權(quán)關(guān)系；特區(qū)直轄于中央政府，因中央授權(quán)享有高度自治權(quán)與社會實際情況相適應(yīng)的各項制度是特區(qū)行使高度自治權(quán)的基礎(chǔ)。②楊允中、黃來紀、李志強主編：《特別行政區(qū)制度與我國基本政治制度研究》，北京：中國民主法制出版社，2012年，第103頁。

香港國家安全立法權(quán)源于中央。在處理地方與中央關(guān)系問題上，國家將治理范疇內(nèi)部分事務(wù)管理權(quán)授予地方行使，并保留主權(quán)，而形成社會治理的權(quán)力運行模式。這種模式就是“一國兩制”下全面管治權(quán)與高度自治權(quán)相結(jié)合的國家治理方式。該模式下的地方自治權(quán)并不是地方固有權(quán)力，其來源于中央，是中央治權(quán)的一部分。也就是說，地方自治權(quán)、中央保留的治權(quán)以及國家主權(quán)共同構(gòu)成了管治權(quán)。③董立坤：《中央管治權(quán)與香港特區(qū)高度自治權(quán)的關(guān)系》，法律出版社，2014年，第18、20頁。在我國單一制國家結(jié)構(gòu)下，中央直接行使基本法的制定、修改、解釋權(quán)、特區(qū)組織權(quán)、法律審查權(quán)、政制發(fā)展主導權(quán)、主要官員任免權(quán)、國防外交權(quán)、重大事項決定權(quán)等與主權(quán)緊密相關(guān)的權(quán)力。而特區(qū)享有的高度自治權(quán)包括被中央授予的內(nèi)部事務(wù)治權(quán)、原屬于中央治權(quán)的部分事務(wù)的治權(quán)。香港享有的國家安全立法權(quán)，是原屬于中央但交由特區(qū)行使的中央治權(quán)，是特區(qū)高度自治權(quán)的一部分。④董立坤：《中央管治權(quán)與香港特區(qū)高度自治權(quán)的關(guān)系》，法律出版社，2014年，第41-58頁。中央將國家安全立法權(quán)授權(quán)給特區(qū)，是出于高度信任，特區(qū)因此享有一定的國家安全立法的自主權(quán)，但同時意味著特區(qū)負有自行完成國家安全立法的義務(wù)和責任。⑤葉海波：《香港特區(qū)基本法第23條的法理分析》，《時代法學》2012年第4期。

（一）香港主動完成國家安全立法

香港主動完成國家安全立法的推動力來源于香港應(yīng)履行的國家安全立法的憲制責任。前文已述及，香港立法動力不足，立法進程阻礙重重。在當前形勢下，推進國家安全立法須依靠行政長官發(fā)揮主導作用。在行政權(quán)與立法權(quán)的關(guān)系上，一方面，行政長官對立法權(quán)的制約體現(xiàn)在，其享有對立法會提案內(nèi)容限制與對法案的審查簽署的權(quán)利；另一方面，政府提出的法案 通過的表決條件要比議員法案的條件寬松。⑥郭天武等：《香港基本法實施問題研究》，北京：中國社會科學出版社，2013年，第62頁。即行政長官對法案提交立法會審議以及法案簽署生效這兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)有控制權(quán)。

除法案進出立法會的關(guān)鍵節(jié)點外，在審議階段，法案亦可能受到有意阻攔而被迫停滯。特區(qū)政府主動完成國家安全立法的最大阻礙仍是防止立法中對“適度的限制”條款過度爭論再次拖延立法進程。此問題直接關(guān)乎法案在立法會能否通過。

香港回歸前，特區(qū)法院是在普通法法系中建立并運行的，普通法所遵循裁判規(guī)則、權(quán)利救濟方式已內(nèi)化為香港司法傳統(tǒng)。特區(qū)政府應(yīng)引導社會將關(guān)注重點，從立法階段人權(quán)保障價值與維護國家安全價值的平衡問題，轉(zhuǎn)到法律適用和司法救濟層面上來。⑦底高揚：《香港特區(qū)國家安全立法中的社會關(guān)切之回應(yīng)》，《法學》2017年第11期。

對香港回歸后其他普通法判例對特區(qū)法院是否繼續(xù)有效，《基本法》第84條已規(guī)定了只有“參考”作用。但在司法傳統(tǒng)與偵查司法令狀制的雙重影響下，特區(qū)法院對香港居民人權(quán)和自由的保障作用仍不可小覷。一方面，從普通法規(guī)則產(chǎn)生機制來看，“當法院在新的情況下闡明社會現(xiàn)存標準的適用、意思和引申含義時，它們無法同時避免創(chuàng)制以前沒有宣告過的法律”。⑧[美]邁爾文·艾隆·艾森伯格：《普通法的本質(zhì)》，張曙光等譯，北京：法律出版社，2004年，第6頁。不管是否有意為之，充實法律規(guī)則是法院應(yīng)有的職能。法院在判例理由部分宣布的法律規(guī)則，面向一般社會大眾和未來而超出了眼下糾紛解決必要限度。①[美]邁爾文·艾隆·艾森伯格：《普通法的本質(zhì)》，張曙光等譯，北京：法律出版社，2004年，第7-9頁。另一方面，從司法令狀的簽發(fā)程序和功能來看，偵查階段特區(qū)法院亦可發(fā)揮遏制權(quán)力濫用、保障基本人權(quán)的作用。一般而言，司法令狀是偵查人員（或情報人員）向簽署令狀的法院就采取某項搜捕、監(jiān)聽、監(jiān)視等偵查措施提出申請，經(jīng)令狀簽署法官結(jié)合申請條件和案情審查后作的書面決定。以美國為例，在申請條件上，外國情報監(jiān)控令狀與普通監(jiān)聽令狀相似，但前者的必要性審查標準要低于后者。盡管如此，情報人員在提出申請時，仍須提供“合理根據(jù)”證明監(jiān)聽目標是外國情報機構(gòu)或情報人員。審查能抑制情報搜集中過高的監(jiān)聽適用率，防止監(jiān)聽濫用。②《2001年愛國者法》對《1978年外國情報監(jiān)控法》進行了修改，使情報機構(gòu)只須出具“本次行動以獲外國情報為主要目的”的證明書，即獲授權(quán)。因此外國情報監(jiān)控令狀更易獲取，有被刑事偵查人員“搭便車”的風險。John Scott, “Confronting” Foreign Intelligence: Crawford Roadblocks to Domestic Terrorism Trails,(2011) 101 ,The Journal of Criminal Law & Criminology, p.1050,pp.1053-1054.

簡言之不僅要注意條文對權(quán)利和自由的保障力度，且應(yīng)在適用階段充分發(fā)揮特區(qū)法院保障人權(quán)方面應(yīng)有的作用，以此打消公眾顧慮，營造相對寬松的輿論環(huán)境。特區(qū)政府在提出法案同時，須做好輿論疏導，并積極采取措施應(yīng)對可能出現(xiàn)的突發(fā)社會事件。

（二）中央指令香港進行國家安全立法

根據(jù)《基本法》第48條第8款，中央指令權(quán)范圍限于該法規(guī)定的事務(wù)，根源是中央對特區(qū)自治權(quán)的行使督權(quán)，③董立坤：《中央管治權(quán)與香港特區(qū)高度自治權(quán)的關(guān)系》，北京：法律出版社，2014年，第60頁。這種監(jiān)督權(quán)植根于《基本法》所確立的，特區(qū)行使由中央授予的高度自治權(quán)而與中央形成的法律關(guān)系。④王振民：《“一國兩制”與基本法——二十年回顧與展望》，蘇州：江蘇人民出版社，2017年，第137頁。既然國家安全立法是特區(qū)政府的憲制責任，卻遲遲未立、久拖不決，那么對高度自治權(quán)行使享有監(jiān)督權(quán)的中央，理應(yīng)在這一關(guān)乎“一國兩制”持續(xù)性和穩(wěn)定性的關(guān)鍵問題上，發(fā)揮作用，向行政長官發(fā)出完成國家安全立法的指令。

該路徑立法重啟的關(guān)鍵是中央對行政長官發(fā)出指令，要求其發(fā)揮主導作用，全面履行國家安全法立法義務(wù)。如此可促成立法盡早完成，以免國家安全法長期缺位引發(fā)政治局勢動蕩與社會不穩(wěn)定。⑤鄒平學等著：《香港基本法實踐問題研究》，北京：社會科學文獻出版社，2014年，第639-640頁。然而，選擇這一路徑，仍有諸多現(xiàn)實問題亟待解決。

一是指令權(quán)如何行使，沒有先例可循，如何才能達到預(yù)期效果。由誰、通過何程序、何時作出，《基本法》并未規(guī)定。不僅如此，指令作出后，如何保障切實且勤勉地執(zhí)行，由誰監(jiān)督和評估執(zhí)行效果，都是需在實踐中細化的問題。

二是指令作出后至立法完成前，指令對輿論的沖擊，增加了再次發(fā)生街頭示威和暴力事件的風險。在對風險充分預(yù)估后，應(yīng)采取措施，嚴防外部勢力在立法過程中再次興風作浪，阻礙立法。

四、香港國家安全立法現(xiàn)實路徑之二：中央立法

既然香港自行完成立法會面臨反對派阻撓陷入僵局的困難，為早日完成立法，可考慮由中央制定暫行法，待香港自行立法后，宣布暫行法失效。該路徑基于中央與特區(qū)關(guān)系的授權(quán)論。前文已述，香港國家安全立法權(quán)的來源和性質(zhì)。當香港怠于行使時，中央有權(quán)行使立法權(quán)。但中央制定暫行法后，如何引導香港主動完成立法，是否應(yīng)在暫行法中規(guī)定自行立法地限期，仍待明確。若中央掌握主動權(quán)，還需考慮以下問題：

首先，不得減損《基本法》列舉七種危害國家安全的行為，應(yīng)全部納入法例中。⑥葉海波：《香港特區(qū)基本法第23條的法理分析》，《時代法學》2012年第4期。同時，現(xiàn)今香港的社會環(huán)境及外部局勢與《基本法》制定之時已截然不同，應(yīng)考慮擴展危害國家安全的行為范疇。在香港本土復(fù)雜的政治環(huán)境與嚴峻的反情報工作、反恐局勢下，應(yīng)在國家安全與人權(quán)保護之間的平衡狀態(tài)不變的前提下，加大懲治力度?！翱傮w安全觀”的提出說明，國家安全新興領(lǐng)域中的問題引起充分的重視，在穩(wěn)固傳統(tǒng)國家安全領(lǐng)域工作的基礎(chǔ)上，應(yīng)為未來的立法預(yù)留適度空間，以更好遏制極端本土主義，排除外部勢力干涉，維持香港穩(wěn)定。

其次，增設(shè)國家安全常設(shè)機構(gòu)，并納入到香港國家安全法體系中。域外國家安全立法體系包括國家安全立法之憲法依據(jù)，國家安全綜合法（基本概念、基本原則、國家安全機構(gòu)的組織架構(gòu)、工作機制等），國家安全專門法（情報工作、國防軍事、反恐、核安全等），其他有關(guān)立法。以上立法可劃分為國家安全刑事法、行政法和經(jīng)濟法。①周葉中、龐遠福：《論國家安全法：模式、體系與原則》，《社會科學文摘》2016年第7期。如2003年條例草案，屬于國家安全刑事法。《基本法》規(guī)定的立法內(nèi)容只涉及對危害國家安全行為的規(guī)制，未涉及機構(gòu)設(shè)置及其工作機制。綜觀特區(qū)現(xiàn)有的行政和司法機構(gòu)，并無機構(gòu)承擔保障國家安全職責。國家安全機構(gòu)職能的合理劃分決定了其組織架構(gòu)與人員配置的科學性，②李文良：《中國國家安全體制研究》，《國際安全研究》2014年第5期。因此，需要先就職能劃分提出一個合理的方案。

國家安全職責可分為對機構(gòu)、人員的管理職責、國家安全工作咨詢、協(xié)調(diào)與決策職責、國家安全行政管理及刑事偵查職責等。③李文良：《中國國家安全體制研究》，《國際安全研究》2014年第5期；鐘開斌：《國家安全委員會運作的國際經(jīng)驗、職能定位與中國策略》，《改革》2014年第3期。承擔以上職責機構(gòu)可分為國家安全常設(shè)機構(gòu)與國家安全委員會。前者是承擔日常的機構(gòu)人員管理職責以及行政管理、刑事偵查等職責；后者則是以會議形式運行的跨部門、跨地區(qū)機構(gòu)，其領(lǐng)導團隊由國家元首、行政首腦以及國防、軍事、外交等部門首長組成，負責政策制定、機構(gòu)和資源的統(tǒng)籌、重大問題的解決。④鐘開斌：《國家安全委員會運作的國際經(jīng)驗、職能定位與中國策略》，《改革》2014年第3期。香港國家安全立法應(yīng)將關(guān)注重點適當向組織法偏移。不妨在建立專門機構(gòu)同時，創(chuàng)設(shè)由行政長官主導的“特區(qū)國家安全委員會”，發(fā)揮統(tǒng)籌作用。

中央徑直立法有利有弊：一方面，暫行條例的頒布和實施可早日結(jié)束香港無國家安全法的現(xiàn)狀；另一方面，暫行立法只是權(quán)宜之計，立法后中央與香港之間的信任關(guān)系無可避免地會被削弱。立法后如何保證香港早日完成自行立法，仍然是擺在中央與特區(qū)面前亟待解決的問題。

香港國家安全立法的不同路徑中，中央指令特區(qū)立法是較為妥當?shù)倪x擇。該路徑可在保證特區(qū)高度自治權(quán)的同時，利用中央管治權(quán)威推動立法。如果一味放任特區(qū)拖延立法“等待立法條件成熟”，社會政治環(huán)境與輿論氛圍只會更加復(fù)雜，立法則更難以完成。而中央制定暫行法則是最后的選擇。中央制定暫行法雖然可以盡早填補香港國家安全法的空白，但會減弱中央與香港之間的高度信任關(guān)系，并且在法律實施階段仍有諸多復(fù)雜的問題需要解決。