市政工程質量監督機制之“困”及解決對策

武競雄 范天奎

一、引言

當前，我國以城市軌道交通工程、城市高架（快速）路、跨海跨江大跨徑橋梁、長距離隧道等為代表的市政工程建設規模空前，建設難度也不斷加大。由于市政工程的質量關系到公共利益和公眾安全，因此政府和群眾對市政工程質量的要求和期盼越來越高，市政工程的質量顯得非常重要。

當前市政工程質量的總體狀況盡管較為良好、穩中有升，但質量問題仍然存在，保障市政工程質量的監督機制也存在一些現實困擾。為促進市政工程建設的健康運轉，維護社會的穩定發展，政府應不斷改進監督職能，優化監督機制。

二、市政工程質量監督機制之“困”

市政工程質量監督機制從建立之初至今有效保障了市政工程的質量，但是隨著社會經濟的發展，當前的監督機制陷入了一些與實際情況不相適應的困擾，阻礙了監督作用的進一步發揮。具體表現在以下幾個方面：

1.性質不清、定位不明之“困”

市場經濟的本質是法治經濟，相關經濟活動不可逾越法律法規的邊界，市政工程質量監督工作亦需要在法律法規框架內開展。市政工程質量監督機構的權利和責任來源于相關法律法規的“授權”及“委托”，按照規定，建設行政主管部門以自己的名義行使職權并承擔相應的法律責任，而質量監督機構只能以建設行政主管部門的名義行使職權，并由建設行政主管部門承擔相應的法律責任。而實際情況卻是，質量監督機構均以自己的名義行使監督職能并承擔相應的法律責任。從法律層面講，這種情況說明部分行政職權和法律責任已經發生了轉移，而這種轉移違反了有關法律規定，不符合依法管理的要求。因此，質量監督機構存在權與責模糊錯位的問題，存在越位監管、錯位監管的風險，面臨性質不清、定位不明之“困”。

2.基本建設程序違反相關法律法規之“困”

現行的法律法規要求建設活動的開展必須嚴格遵循基本建設程序，而對于市政工程建設而言，嚴格執行卻有一定的困難。如“工程項目”與“建設用地”的關系，涉及市政工程生產要素中“土地”要素的處置，是全國市政工程建設與管理中共同面臨的、長期存在的一個瓶頸問題，是導致我國市政工程出現大量違法違規行為的癥結所在。由于社會經濟發展和社會公益事業需要，往往“市政工程項目”不得不邊開工建設邊解決“建設用地”問題，導致產生違法建設行為，有的項目甚至在投入使用多年后仍然無法解決“建設用地”等問題，諸如此類，使得市政工程建設陷入基本建設程序違反相關法律法規之“困”。

3.權威性、威懾力不足之“困”

由于市政工程牽扯到地方政府有關職能部門的利益，相關職能部門難免基于自身利益出發進行考慮，導致了出現質量問題的時候整改的多、處罰的少，且處罰執行起來也有一定的難度。 為了避免影響施工進度，行政執法一般僅限于提出口頭整改要求、下達限期整改通知單等，下達責令局部暫停施工單有一定的難度，這是當前普遍存在的共性問題。 此外，大部分的口頭整改要求或監督意見書等僅僅停留在了項目部層級，并沒有到達施工單位的公司分管領導及以上層級， 導致部分項目部對整改要求或監督意見書重視度不高。 有的項目部雖然口頭答應整改，卻沒有整改到位；有的項目的整改也是浮于表面，甚至拒絕整改，使市政工程質量監督機構陷入權威性、威懾力不足之“困”。

4.檢測抽測行為不規范之“困”

由于各地區的市政工程質量檢測工作并未實現均衡發展，一些檢測機構為了在激烈的市場競爭中爭取到份額，也對來樣睜一只眼閉一只眼，甚至僅對來樣負責，個別地區、個別機構的見證取樣和送檢工作仍存在不嚴格、不規范的情況。個別項目仍未嚴格執行見證取樣及見證送檢制度，無法確保檢測試件的真實性和檢測結果的公正性。有的取樣員在取樣過程中弄虛作假，將不合格的試件試塊用合格的替換，有的將其集中養護或留置在商品混凝土攪拌站標養室進行養護。檢測機構出具的檢測報告是認定工程質量的重要參考資料，如果從源頭上控制不到位，檢測報告沒有反映真實的質量狀況，這將會蒙蔽質量監督機構的“眼睛”，使得質量監督機制陷入檢測抽測行為不規范之“困”。

三、市政工程質量監督機制之“困”的解決對策

當前市政工程質量監督機制之“困”，成了監督效能進一步發揮的“絆腳石”。為繼續有效履行政府監督職能，科學優化、系統解決市政工程質量監督機制之“困”已成為當務之急。

1.厘清性質、明確定位

在市政工程質量監督管理政策和措施方面，按照中共中央和國務院關于改革創新工作的有關精神，深入分析體制機制等方面的障礙問題，按照中央“四個全面”戰略布局要求，市政工程質量監督機構應找準定位、厘清性質、劃定責任邊界，實現權責利的對等。同時，以事業單位分類改革工作為契機， 深入分析“質量監督”到底是行政監督性質還是公益服務性質、到底是歸入“行政職能”類別還是“公益服務”類別，以確保市政工程質量監督機制合法、有效、科學、規范運行。

2.完善相關法律法規

我國先后出臺多部法規文件保障市政工程質量，但是目前我國關于市政工程質量的法律法規仍沒有完整的體系，很多規定分散在各個文件中，沒有一部統一的法律，這使得現行的市政工程建設違反基本建設程序等相關法律法規成了一個普遍現象。應充分認識現行法律法規和基本建設程序對市政工程建設與管理的客觀影響，研究制定解決當前面臨的突出問題的辦法與措施。這就需要在法規制度方面，對其進行調整，以便統一管理。同時完善新型投融資模式下的市政工程質量政府監督方面的法律法規，使其能有法可依。

3.創新監督手段、加大執法力度

基于“互聯網+”構建工程質量監督管理信息平臺大數據，創新市政工程質量監督手段。通過運用“互聯網+”信息平臺大數據，進一步落實建筑市場主體信用管理評價， 完善不良行為記錄和誠信管理體系，細化、量化日常監督和專項檢查中發現的問題，基于信息化平臺在系統上發布監督意見書、監督整改通知單及不良行為記錄，并逐步建立起企業信譽檔案。通過網上公示、短信通報參建單位公司領導等方式，加大政府質量監督機構的監督執法力度，增強對工程質量的監控力和影響力。 在此基礎上，基于“互聯網+”信息平臺大數據，及時形成質量情況分析報告，科學預測市政工程質量發展趨勢，有針對性地制定相應的預防措施，提高對質量問題的防范能力，從而提高政府對市政工程質量情況的掌控力。

4.規范檢測抽測行為

檢測抽測是進行市政工程質量監督的重要手段之一，只有檢測抽測報告真實地反應工程實體質量，才能更加準確地進行工程質量監督。將原來由施工單位負責的委托檢測，改為由建設單位進行委托，由施工單位自設試驗室或其委托的檢測機構出具的檢測報告只能作為施工企業內部控制所用，不得作為工程竣工驗收資料，更不得作為工程質量監督的依據。市政工程質量監督機構對出現不合格檢測報告的工程應及時跟蹤，責令整改并進行閉合處理，定期對出現的不合格檢測報告進行匯總統計分析，找出帶有傾向性和共性的問題，必要時質量監督機構應進行第三方的監督抽測，并將監督抽測結果與建設單位委托檢測機構出具的檢測結果進行比對。

四、結語

作為受托履行政府監督職能的市政工程質量監督機構，有責任、有義務，也有信心、有能力履行好法定監督責任。對于解決市政工程質量監督機制之“困”，本著以找準自身職能定位為基礎，在性質定位、法律法規、監督手段、檢測抽測等諸多方面加以改進。隨著社會經濟的發展和時代的變化，主動掌握新情況、適應新形勢、破解新問題、找到新途徑，不斷改進、創新市政工程質量監督機制，為保障市政工程質量做出新的更大的貢獻。