高職院校新校區建設采用PPP模式探討

□武錫穎 李俊杰（河南水利與環境職業學院）

0 引言

PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

過去一段時間，地方政府采用直接投資的方式建設了大量基礎設施，同時積累了大量的地方債，可能超出地方政府的財政償還能力。為了防范化解財政金融風險并完善地方政府舉債融資機制，2017年財政部出臺了50號文《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》。一方面，國家嚴控增加新的債務；另一方面，地方政府又有提供社會公共產品和服務的義務：解決方案是吸引社會資本與政府合作，參與提供公共產品和服務。因此，政府在路、橋、水、電、氣、通信等基礎設施建設和科、教、文、衛等公共服務多領域、全方位地大力提倡PPP建設模式。

1 高職院校新校區建設PPP模式的必要性

按照國家相關要求，高職院校新校區建設可以采用3種模式進行建設：一是省政府直接投資，目前省內建設項目很多，資金相當緊張。2017年財政部出臺了50號文《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》，更加難以實現；二是省政府為新校區建設發行專門的債券進行融資，也基本不現實；三是采用PPP模式，這也是河南省政府各級部門大力提倡的建設模式，也可以說是唯一可行的建設模式。

2 PPP模式下，高職院校面臨的機遇和挑戰

2.1 PPP模式下，高職院校面臨的機遇

PPP模式下，在于將市場機制引進了基礎設施的投融資。政府最關注兩點：一是提供的公共產品和服務和將要投入的資源相比的“性價比”如何，這需要進行物有所值評價；二是投入的資金是不是超出了政府的財政能力，這需要做財政承受能力評價。在此基礎之上，政府還關注怎么實施的問題，這需要做建設實施方案。以上的“兩評一案”需要委托資信較好并能力強的咨詢機構來進行。

社會資本是以追逐利潤為目的，最關注的是風險和回報。風險主要來自于新校區投入使用后，招生是否可以達到預期規模。回報主要是指招生的規模能不能產生預期利潤回報。

政府與社會資本共同合作并為我所用建設新校區，不但改善辦學條件，而且可以擴大辦學規模，可以極大促進高職院校各項事業的發展。同時，引進的新思想、新理念、新技術、新的管理經驗，無論是管理和教學都可以給帶來質的提升。因此，這是一大機遇。

2.2 PPP模式下，高職院校面臨的挑戰

在此過程中，高職院校也面臨一些挑戰，PPP模式建設周期理論上可以達到30 a，但由于銀行貸款周期等因素，一般為10-15 a，教育項目可以做到20 a。這么長的周期，風險因素的影響就十分明顯。項目對社會資本方是否有足夠的吸引力來承擔這部分風險。

項目前期落地需要約6個月到1 a時間。首先，獲得省政府同意采用PPP模式并授權實施機構；然后委托咨詢機構做物有所值評價、財政承受能力評價和項目實施方案。通過后，獲準進入省財政廳PPP項目庫，并上報國家項目平臺。獲準后，通過公開招標方式選擇社會資本方。實施機構代表政府與資本方成立目的項目公司，作為業主承擔融資、建設管理和運營等任務。全部約20個步驟，如何按時完成落地與簽約。

“兩評一案”中，財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，以下簡稱PPP）項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據。簡單說就是財政支出不能超出自身支付能力，但是每年財政預算是有限的，如果前期的PPP項目把政府相應的預算占滿了，后面的項目就不可能通過論證。時不我待，高職院校要抓緊機遇與時間。

3 鄭州市高職院校采用PPP項目的建議

3.1 高職院校的財務能力

在PPP模式實施過程中，是通過建立項目公司來承擔業主的職能，通過注入資本金和銀行融資來解決資金問題。在此過程中，高職院校原有的所有資產不允許抵押，并完全靠項目本身產生的收益來保證投資回報和利潤的實現。社會資本并不是看現有的狀態，而是主要關心規模擴大后的財務能力，需要發展的眼光來看這一問題。例如：在改革開放之前，資源埋在地下一無所有，農村剩余勞動力都是人口負擔，但引入外資和先進技術和管理進行開發，不但解決了高職院校的發展問題，也為外資創造了豐厚利潤。再如：北京天安門的四合院，土地是天價，但只要不開發，生活其中的市民生活水平和住棚戶區無異。大多高職學院也是坐在“金山”上卻在過苦日子，所以要通過開發達到“雙贏”。

高職院校在PPP模式中扮演的角色，與自籌資金當業主相比，已經發生根本轉變。高職院校最主要的任務是吸引社會資本方參與進來，共同挖掘現有資源的潛力和爭取政府政策空間，通過提高管理能力和高職院校運營水平，來創造資源增量進而解決目前和未來的辦學問題。而資本往往是聰明的，在進入一個新項目之前會做充分的調研考察分析，會對高職院校的財務能力做全面評估，高職院校的財務能力恰恰是社會資本方需要考慮的問題，他們往往會發展地看到高職院校自己都沒發現的優勢和潛力。高職院校在此過程中，如同“招商引資”，不能妄自菲薄，要積極努力全面充分地展示優勢所在，只要將社會資本吸引過來投入進去，高職院校就占據了很大的主動權。

3.2 高職院校新校區建設項目的市場吸引力

鄭州市高職院校一般是公辦院校，辦學歷史悠久、影響力大、位置優越、專業設置實用、招生規模可預測性好等特點，都是優勢所在，可減小社會資本對風險的顧慮。目前，真正可靠的投資渠道并不太多，并且市場競爭也很激烈，高職院校新校區建設相對而言也是相當不錯的投資機會，這具體需要做專門的市場測試來判斷。另外，可以考慮將老校區改造優質項目資源和新校區建設一并打包進PPP項目包，然后進行專業策劃包裝，可以吸引實力更雄厚，運營水平更高，市場信譽更好的社會資本參與進行開發，不但可以保證建設投資、進度和質量和運營，極大提高項目成功率，而且可以畢其功于一役，徹底地改善高職院校教學和生活設施的面貌，實現學院跨越式發展。

3.3 社會資本的盈利點

社會資本方的盈利點，一方面來自工程建造，按照國家法規，若社會資本方具備建造能力的，可以不進行招標而自行建造，而建造是有利潤的；另一方面，來自于項目運營，學院的住宿、食堂、澡堂、商店等都有商業利潤；再一方面來自于政府付費，這也是最主要的部分，學生的學費和生均經費都可以用來回收成本和創造利潤；還有一方面，高職院校可以盡量爭取可行性缺口財政補貼。

3.4 采用PPP模式的優勢

一是，原有自籌資金建設模式下，建設資金只能來自學費和貸款，而在PPP模式下，生均經費財政撥款可以拿出來相當大部分進行項目建設，這極大解決了資金的燃眉之急。二是借助社會資本的經驗，充分挖掘現有資源的市場價值，點石成金并將其變現，解決建設和發展問題。三是，教育領域采用PPP建設模式，高職院校搶占了先機，充分挖掘政策空間，可獲得財政部門特別指導和支持，努力列入示范項目，爭取獲得可行性財政補貼。

3.5 保證PPP模式下的質量

主要在于如何防范社會資本的謀利沖動，保持教育的公益性質，保證其提供的基礎設施質量和運營過程中的服務質量。一方面加強建設管理，保證建設質量，另一方面在運營過程中建立考核評價機制，使服務質量和費用掛鉤。

4 結論

總之，鄭州市內高職院校新校區項目采用PPP建設模式，優勢是明顯的，開發前景是非常樂觀的。既滿足政府履行提供公共服務和基礎設施建設的職能，又緩解了高職院校資金來源的窘迫，新校區建設后土地和資產問題，及新校區運營風險問題，實現了政府、高職院校和社會資本方多方共贏。

［1］余文恭.PPP模式與結構化融資［M］.北京：經濟日報出版社，2017.

［2］殷文強.PPP模式核心要素及操作指南［M］.北京：經濟日報出版社，2016.

［3］楊振興.高職院校新校區PPP項目法律分析［J］.山西金融職業學院社科部，2017（03）.