供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與土地管理制度創(chuàng)新的思考

楊佳佳 金華凱寶土地房地產(chǎn)評估測繪規(guī)劃有限公司

前言

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》明確指出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與土地要素優(yōu)化配置間存在的緊密聯(lián)系，習(xí)近平總書記在十九大報告中也強(qiáng)調(diào)了相關(guān)要求，而為了真正通過土地管理制度創(chuàng)新推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推進(jìn)，正是本文圍繞該課題開展具體研究的原因所在。

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)及土地管理制度要求

（一）任務(wù)分析

我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革可細(xì)分為兩個方面，即供給側(cè)與結(jié)構(gòu)優(yōu)化，而結(jié)合近年來的改革探索，可確定供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)主要包括清理無效和低效供給、增加有效供給、增加創(chuàng)新性產(chǎn)品供給、降低企業(yè)成本，這些任務(wù)具備減少資源環(huán)境占用與破壞、提升供給對需求的靈活性和適應(yīng)性、提升供給對需求引領(lǐng)作用、激發(fā)企業(yè)活力等作用，由此可直觀了解供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與我國長期可持續(xù)發(fā)展實現(xiàn)存在的緊密聯(lián)系[1]。

（二）土地管理制度要求

土地供應(yīng)制度、土地用途管制制度、土地收儲制度、土地稅費制度均會對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的開展帶來一定影響，而為了最大化這類影響，土地管理制度必須具備去除無效供給和低效供給、增加有效供給、增加創(chuàng)新性供給的能力，完善土地用途變更制度與稅費制度、發(fā)揮市場對土地資源配置的決定性作用、創(chuàng)新供地方式等則屬于其中關(guān)鍵。

二、基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的土地管理制度創(chuàng)新路徑

考慮到我國現(xiàn)階段土地管理制度存在的不足，本文圍繞土地供應(yīng)制度、土地用途管制制度、土地收儲制度、土地稅費制度的創(chuàng)新提出了相關(guān)路徑建議。

（一）創(chuàng)新土地供應(yīng)制度

土地供應(yīng)制度的創(chuàng)新必須解決土地供應(yīng)和產(chǎn)業(yè)項目引進(jìn)“兩張皮”現(xiàn)象，因此土地供應(yīng)制度的創(chuàng)新需實現(xiàn)基于企業(yè)生命周期的土地出讓年限確定，英國、新加坡等地的經(jīng)驗的具備較高借鑒價值，考慮到大多數(shù)企業(yè)生命周期為10～20年，因此產(chǎn)業(yè)項目用地出讓年限必須控制在20年以內(nèi)，同時建立有償續(xù)期、收回土地使用權(quán)等制度，并開展土地租賃、工業(yè)廠房租賃的探索，即可為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供有力支持。此外，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的土地供應(yīng)方式創(chuàng)新、結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)的土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新、加大對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的用地支持力度也能夠較好服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。例如，我國青島市為經(jīng)認(rèn)定的小企業(yè)產(chǎn)業(yè)園和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地提供用地保障、資金、服務(wù)配套等扶持政策便屬于典型的土地供應(yīng)制度創(chuàng)新，青島市近年來在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革領(lǐng)域不斷取得新的成果也與這種創(chuàng)新存在一定聯(lián)系。

（二）創(chuàng)新土地用途管制制度

土地用途管制制度的創(chuàng)新需首先由增加土地用途變更彈性入手，而考慮到我國不同地區(qū)差異的顯著性，這種變更彈性的提升可圍繞特定區(qū)域范圍展開，產(chǎn)業(yè)園區(qū)、過剩存量商服用地、自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)土地均可用于增加土地用途變更彈性的探索，如其中的產(chǎn)業(yè)園區(qū)可采用增設(shè)綜合用途用地、設(shè)置不同用途比例區(qū)間的措施，而過剩存量商服用地則可以采用允許其改變用地性質(zhì)等創(chuàng)新措施，由此結(jié)合城市更新即可為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供支持。值得注意的是，自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)土地的增加土地用途變更彈性探索可采用負(fù)面清單式的土地用途管制模式，該模式的應(yīng)用核心為改革創(chuàng)新，應(yīng)避免單純挖掘“土地讓利”等優(yōu)惠政策的問題出現(xiàn)。此外，建立土地用途變更的快速審批機(jī)制也能夠為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供支持[2]。

（三）創(chuàng)新土地收儲制度

土地收儲制度的創(chuàng)新應(yīng)關(guān)注政府收儲范圍和規(guī)模的壓縮，結(jié)合我國現(xiàn)行《土地儲備管理辦法》不難發(fā)現(xiàn)，由于“收購的土地”沒有明確邊界，我國當(dāng)下很多城市存在將所有存量土地納入土地收儲范圍的情況，而結(jié)合我國多數(shù)城市存在的土地供應(yīng)存量用地為主現(xiàn)狀，筆者建議將保障房建設(shè)、公益性設(shè)施建設(shè)作為政府收儲的主要目標(biāo)，同時引入市場機(jī)制即可更好為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供支持。此外，實現(xiàn)土地儲備主體和供應(yīng)主體多元化也需要得到關(guān)注，這種多元化的實現(xiàn)需采用賦予土地權(quán)利人自行開發(fā)、賦予國有土地與農(nóng)村集體建設(shè)用地同等權(quán)能的措施。

（四）創(chuàng)新土地稅費制度

土地稅費制度創(chuàng)新能夠?qū)┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供的支持必須得到關(guān)注，這里的創(chuàng)新需首先關(guān)注減少土地轉(zhuǎn)讓成本，這是由于較高的轉(zhuǎn)讓稅費直接影響各界土地轉(zhuǎn)讓積極性。據(jù)有關(guān)部門測算，我國現(xiàn)階段土地轉(zhuǎn)讓需繳納3～5%的土地交易契稅、30～60%的土地增值稅，很多土地因此出現(xiàn)的寧可讓土地閑置、也不轉(zhuǎn)讓行為便來源于此，因此本文建議各地基于減少土地轉(zhuǎn)讓成本開展土地稅費制度的創(chuàng)新，近年來我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)落實的相關(guān)政策便屬于這類創(chuàng)新的典型，由此實現(xiàn)土地資產(chǎn)在流動中的增值增效，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革自然能夠獲得有力支持。值得注意的是，土地稅費制度的創(chuàng)新還應(yīng)關(guān)注低效用地退出的利益補(bǔ)償機(jī)制與差別化稅收征管政策的探索，由此實現(xiàn)的集約用地水平提升、土地保有成本提升即可更好服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)。

三、結(jié)論

綜上所述，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與土地管理制度創(chuàng)新存在較為緊密的聯(lián)系，在此基礎(chǔ)上，本文涉及的產(chǎn)業(yè)項目用地出讓年限必須控制、增加土地用途變更彈性等內(nèi)容，則提供了可行性較高的土地管理制度創(chuàng)新路徑，而為了進(jìn)一步推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，各地政府必須大力開展相關(guān)探索。