思維·行為·氛圍：領導干部法治能力現代化的生成路徑

孫昭

〔摘要〕領導干部法治能力現代化水平是指在全面依法治國的背景下黨政領導干部在法治思維培塑、法治行為養成和法治氛圍的形成等方面達到的程度，是領導干部領導水平和執政水平的重要內容，是治理能力現代化的重要組成部分。在領導干部法治能力現代化的生成路徑中，法治思維屬于認識論問題，法治方式屬于方法論范疇，法治氛圍則屬于環境因素。所以在領導干部法治能力現代化的過程中，需要領導干部現代法治思維的生成、領導干部法治行為方式的養成和多方發力促進法治氛圍的形成。

〔關鍵詞〕領導干部；法治能力現代化；現代國家治理；全面依法治國；法治文化

〔中圖分類號〕D251 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2018）01-0040-06

法治是政治文明的標志。法治在現代國家治理中具有不可替代的功能和作用，已成為當今世界大多數國家所推崇的治國理政的基本方式。在全面深化改革的今天，實行法治是順應社會發展的必然之選。作為依法執政、科學執政與民主執政“三個執政”之一，依法執政是加強執政黨建設的重中之重。作為加快建設法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府“四型政府”之一，法治政府是全面建成小康社會的重要目標。作為四個全面戰略布局之一，全面依法治國是促進國家治理體系和治理能力現代化的重要前提。這些任務和目標的完成水平和實現程度往往取決于領導干部法治能力現代化的水平。如何把任務真正地落到實處，怎樣讓目標盡快地得以實現，領導干部群體或個體如何生成現代法治能力就是題中應有之義，不可或缺之項。

領導干部法治能力是指領導干部在管理社會事務中，堅持通過法律手段來解決社會矛盾，協調利益關系，獲得人民擁護，促進經濟社會整體進步等諸方面所表現出來的能力。領導干部法治能力現代化水平是指在全面依法治國的背景下黨政領導干部在法治思維培塑、法治行為養成和法治氛圍的形成等方面達到的程度，是領導干部領導水平和執政水平的重要內容，是治理能力現代化的重要組成部分。在領導干部法治能力現代化的生成路徑中，法治思維屬于認識論問題，法治方式屬于方法論范疇，法治氛圍則屬于環境因素。三者的關系是，法治思維方式影響法治行為方式，法治氛圍與法治思維和法治方式互相促進。領導干部法治能力現代化就要求領導干部需要由內而外地自覺培育，也需要法治氛圍由外而內地持續培育。

一、領導干部現代法治思維的生成

法治思維是指遵循法律邏輯和崇尚法律價值，以遵守法律為出發點，以公平正義為目標來思考問題的思維模式。法治思維在領導干部以符合法治的方式管理社會事務的過程中，發揮著導向作用。法治思維不僅為領導干部提供思維方式的宏觀指導，也是處理具體事務的具體準則。法治思維的生成不是一聲令下自然而然就能達到的，思維領域的嬗變和行為方式的演進以至整體法治面貌的煥然新生需要一個漫長的過程。在這個過程中形成現代法治思維就需要領導干部在思想意識上實現轉向。

（一）從傳統觀念到法治理念

傳統社會的倫理精神，對現代社會的法理精神無疑是抵制和排斥的。幾千年的封建傳統民主與法治精神先天不足，期盼明君清官來治理國家，以達到良好的治理效果，而不依賴完備的法律制度。尤其在中國，現代法治觀念比較落后，主要表現為歷史上的中國，沒有法律至上觀念的傳統；法律虛無主義思潮在新中國成立后曾一度盛行，法律至上幾乎沒有任何可能；法律工具主義的意識使得法律至上觀念的確立步履維艱。〔1〕有的領導干部依然認為中國就是人治的社會，沒有法治的基因，中國幾千年來積累了豐富的管理理念和治理智慧，法治思維不適應中國國情。也有領導干部認為，與人治具有決策高效、執行力強等特征相比，法治帶來的限制因素多、決策周期長、治理成本高就不可避免，還是老經驗土辦法管用，依靠各種游離于法律邊緣的有效方法和措施，一味幻想擺平就是水平，搞定就是穩定。更多的傳統思維還體現在慣性行政思維、濫用政治思維、偏好道德思維以及簡單的機械思維等。這些思維會帶來嚴重的后果，一旦漠視了法治的存在，領導干部就可能出現抱殘守缺、一葉障目、公私不明、行為失據等問題，從而走向社會良性治理的反面?？梢哉f在我國依法治國的大背景下，法治思維還沒有真正確立，法治思維還沒有完全成為各級領導干部思考、決策、處理各種問題的基本思維方式，需要在思想意識里實現從傳統慣性思維到現代法治思維的轉變。

在法治國家中，每個人的地位和權威都在法律之下，但由于國家的一切權力屬于人民，人民始終是國家的主人，人民才具有最高地位和最大權威，人民有權制定、修改、廢止法律，是法律服務的對象。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國必須堅持的“五個原則”中堅持法律面前人人平等，解決的是價值追求的問題。公平正義是社會主義的本質屬性，平等是社會主義法律的基本屬性，這就要求法律對所有社會成員一視同仁，任何組織和個人都必須尊重憲法法律權威，都必須在憲法法律范圍內活動，依照憲法法律行使權力和權利，履行職責和義務。法治是社會發展到一定階段的產物，具有社會基礎和時代特色。在法治國家中，法律之下人人平等，法律面前人人平等。當然法治不是對人治的否定，法律是由人來制定和執行的，任何社會都是人的統治。人治的不確定性和不穩定性，需要通過法律這一工具的確定性和穩定性予以修正平衡。法治思維可以幫助領導干部從法治的角度對事物進行界定、分析和思考，進而準確定性，獲得全面認識。法律的確定性和穩定性，是基于規則的確定性和穩定性。法治社會就是規則社會，法治國家就是規則國家。規則是法治的載體，法治思維形式上是規則思維，即要將實踐證明正確的規則及時上升為法律，并嚴格遵循現行規則，權力不能突破法律。各級領導干部要從思想上真正認識到依法治國、依法行政對于我國經濟社會發展的重要性，通過崇尚法治價值在解決重大社會問題中的作用，逐漸削減各種“非法治價值”在治國理政中的作用，通過“依法辦事”“唯法是從”“黨在憲法和法律的范圍內活動”“任何組織和個人都不得享有超越憲法和法律的特權”等具體政策和規范指引，全面貫徹落實依法治國基本方略的各項要求。endprint

（二） 從權力意識到權利意識

在傳統官僚政治體制中，對應中央高度集權的政治架構，一直存在權力追捧和權力崇拜的思想觀念。建國后歷經了幾十年的法治實踐與法制宣傳，各級領導干部法律知識水平有了一定增長，但總體來看領導干部的法治觀念以及法治精神還沒有完全養成，“權利本位”“權大于法”仍然突出，雖然在全社會范圍基本形成了“權利本位”的共識，并不等于對權利的真正理解和切實踐行。相當一部分領導干部只知道自己職位對應的權力，卻并不明晰可能涉及公民的哪些權利。要想實現領導干部法治思維的生成就要在理念上培養尊重權利的思維，就要實現從“權力本位”轉變為“權利本位”。

首先，領導干部應樹立法治權力觀，法治的前提是公權力受到約束，即權力的有限性和程序性。其次，領導干部應強化權義相聯、權責對等意識，一是認真對待權力、切實履行義務；二是以權利義務為視角調整社會關系、維護市場秩序、處理社會矛盾；三是有權必有責，不能出現有責無權或者有權無責的現象；四是權責對等，有多大權力就要承擔多大責任，責任包括政治責任和法律責任，法律責任又包括刑事責任、行政責任和民事責任。再次，領導干部不僅需要尊重權利的思維，也需要護權利的思維。權利和平等是抽象的理念，也是具體的利益。領導干部在履職盡責依法辦事的過程中要考慮如何維護公民的政治、經濟、文化、社會等具體權利。正如諺語所講：正義不僅應當實現，而且應當以人們看得見的方式實現。法治是解決普遍性問題的有效方式，但法律適用是具體到每個人每件事。只有領導干部把維護公民權利的思維落實到具體權利上，才能說是真正踐行了法治思維。

（三）從目的指向到多維指向

不少領導干部認為只要自己立黨為公執政為民的大方向沒有錯，工作的目的就是為了老百姓謀福祉，至于采用什么方法、運用什么手段似乎都能被理解被接納。這種以結果為導向，目的說明手段合法的做法顯然與依法辦事的精神相去甚遠甚至是格格不入的。以結果導向的行政方式，潛臺詞就是認為只要目的正確就有無限的裁量權。在現代法治理念中僅僅是目的合法是不夠的。讓政府官員切實遵循和運用“法治思維”需要做到五個方面合法，即“目的合法”“權限合法”“內容合法”“手段合法”“程序合法”?！?〕也就是說領導干部在履職盡責真正做到依法辦事，要做到五個合法：目的合法是前提，權限合法是依據，程序合法是路徑，內容合法是基礎，手段合法是要求。這就要求領導干部要信仰法律、敬畏法律，樹立法律至上的理念，自覺地把法律作為處理各種問題的基本準則。凡是做出決策、處理問題都要嚴格按照法律規定辦，要根據法律規定的權限，依據相應的法定程序行使權力、處理問題；要始終把權力運行置于法律的監督約束之下，任何時候都不能讓權力游離于法律之外。

二、領導干部法治行為方式的養成

政治路線確定以后，干部就是決定的因素。黨的十九大報告中明確提出全黨要增強8項執政本領，其中便有依法執政本領。領導干部法治行為方式是新時期加強法治思維能力建設、提高干部隊伍依法執政本領的一個重要方面。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”習近平總書記指出：各級領導干部要對法律懷有敬畏之心，帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。如果在抓法治建設上喊口號、練虛功、擺花架，只是葉公好龍，并不真抓實干，短時間內可能看不出什么大的危害，一旦問題到了積重難返的地步，后果就是災難性的。法治方式通過規范各方面主體的權利（權力）、義務、責任實現對社會關系的調整。領導干部要通過加強依法執政能力建設，運用法治方式領導推動工作，把依法辦事的理念植根于頭腦中，自覺用法律厘清權力邊界，用法律約束權力行使，防止粗暴用權、任性用權，需要做到依法決策、依法行政、依法服務。

（一）依法決策是養成法治行為方式的重要前提

領導干部決策的正確與否，決定著國家的興衰成敗?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確……完善黨委依法決策機制，發揮政策和法律的各自優勢，促進黨的政策和國家法律互聯互動。依法決策就是按照憲法和法律的規定，運用法治的手段，將黨、人大和政府的決策納入法治化的軌道，以法律規范和制約決策的全過程。決策是行政行為的開端，規范行政行為是規范行政權力的重點，也是法治政府建設的前端。領導干部要深刻認識到法治中國不能存在“法治洼地”，不能以犧牲法治換取發展。堅持科學決策民主決策和依法決策，健全決策機制和程序。嚴格遵循依法決策機制的程序，一是公眾參與要做到“有限事項、多種方式、有據采納、積極推進”，把法律法規要求的規定動作做到位，同時暢通公眾參與方式；二是專家論證方面要選好專家、用好專家、待好專家，解決專家隊伍“聘而不用”“顧而不問”的問題，當下亟需做的是加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度?！?〕三是風險評估上對重大決策事項排查風險源，將社會穩定風險、生態環境風險、經濟金融風險囊括其中，既要做可行性評估，也要做不可行性評估，既要有系統內部評估，也要由外部獨立評估，既要有防范性性措施，也要有處置預案。四是合法性審查是依法決策的重要保障。審查機構要堅持“不唯上、只唯法”，在決策之前需要審查決策是否于法有據、決策程序是否依法履行、決策內容是否依法合規。此外，建立和實施重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制是依法決策的追責條款，這將促使領導干部變草率決策為審慎決策。

（二）依法行政是養成法治方式的實施載體

法律制定出來的目的不是躺在書本里，而要活在現實中。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。建設法治政府，要求領導干部履行職責都要運用法治方式，從行為到程序、從內容到形式、從決策到執行都必須符合法律規定，讓行政權力在法律和制度的框架內運行。endprint

首先，依法全面履行職能。一要完善行政組織和行政程序法律制度，實現機構、職能、權限、程序、責任的法定化，讓領導干部忠于職守、敢于負責，克服懶政怠政，消除權責交叉、多頭管理及缺位越位現象，實現法定職責必須為、法無授權不可為。二要推行政府權力清單制度，明確各級政府權力行使的職責范圍，重點是用法律法規調整政府、市場、社會的關系，使政府依法管理經濟和社會事務，推進政府工作制度化、規范化和程序化，消除權力設租尋租空間。其次，強化對行政權力的制約和監督。一要加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督和輿論監督，克服有法不依、執法不嚴等現象，形成科學有效的權力運行制約和監督體系。二要加強政府內部對于領導干部的監督制約，實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用，徹底解決同法不公、問責不嚴、監督執行難，實際效果差，威懾力弱等諸多問題?！?〕三要完善糾錯問責機制和審計制度。再次，全面推行政務公開，讓權力在陽光下運行。一要完善政務公開。領導干部應當堅持以公開為常態，不公開為例外的原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。同時，政務公開要創新方式和手段，貼近時代脈搏，暢通網絡政務平臺和便民服務平臺的互動渠道，努力做到及時在場、天天在線，與時代同步、與社會同行?！?〕二要依據權力清單，推進行政權力的公開化透明化，加強對行政權力行使的過程監督。三要推進政務公開信息化。

（三）依法治理是養成法治方式的當務之急

依法治理，就是運用法治方式進行社會治理。我國當代社會呈現社會層次立體化、社會主體多元化、社會利益差別化、社會矛盾復雜化的新型格局。法治成為加強社會管理、實現社會善治的必然選擇。深入推進多層次多領域依法治理，用法律上的事實判斷是非、用權利義務關系衡量對錯，不同層次不同領域社會關系得到規范協調，社會主體能夠依法理性表達訴求，社會矛盾才能夠依法公正解決。多層次多領域依法治理需要，一是深化基層組織依法治理，強化基層群眾自我管理、自我服務，增強法治觀念。二是培育社會組織形成社會治理主體，建立健全政府購買服務機制，把適應社會組織提供的公共服務交由社會組織承擔。三是堅持打防結合、預防為主、專群結合、依靠群眾的工作方針，推進社會綜合治理。簡言之，提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。這就要求廣大黨員干部善于運用法治思維和法治方式推動改革發展，破解社會管理難題，提高社會管理創新水平。

三、多方發力促進法治氛圍的形成

全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法制體系，建設社會主義法治國家。堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理現代化。在這個過程中，要抓住領導干部法治能力現代化這個核心內容，實現隊伍法治建設與整體法治氛圍形成的良性促進。多方發力促進法治氛圍的形成，加大法治宣傳教育是基礎，領導干部引領帶動是關鍵，選人用人注重知法用法是導向，進而營造良好的法治氛圍。

（一）學習形式要注重學習效果

法治能力現代化要經過認識法律、尊重法律、信仰法律這三個過程。其中，認識法律是第一步，也是最重要的一步，只有先認識法律，才能了解法律的內在優越性，也才能繼而尊重法律、信仰法律。

當前，首要解決的問題是讓領導干部成為學法的表率。一是發揚領導干部帶頭學的老傳統。法治教育是促進領導干部生成法治思維和法治方式的有效手段。只有領導干部通過不斷的學習，才能豐富領導干部法律知識強化法治觀念。為此，要在學習態度上提高認識，對于法治能力的提高要有時不我待緊迫感和使命擔當的責任感；學習目的上要結合工作學、帶著問題學；學習方式上要自學與組織學習相結合；學習內容上，專題講授和系統學習相結合；效果保障上要制定學習計劃與進行學習考核相結合。只有通過深入地學習，才能促進領導干部養成法治思維，自覺運用法治方式，提高領導干部的法律素養，關鍵是要真正樹立法律至上的思想，形成法治思維，樹立法治權威。二是創設領導干部容易學的新平臺。開發能夠為領導干部掌握的學習軟件和APP，聘請專業人士和技術維護人員，充分利用新媒體，運用新方式開展學習交流，釋疑解惑，使領導干部提高學習熱情，保證學習效果。三是創新領導干部愿意學的新形式。通過對社會上具有標桿意義的法治事件深入解讀，對工作中正、反法治人物典型案例深入剖析，對影視劇中的法治情節進行延伸遷移，讓領導干部愿意深入其中，進而達到理想學習效果。

（二）關鍵少數要發揮關鍵作用

在建設社會主義法治國家的進程中，作為關鍵少數的領導干部擔負著重要的責任，對其他社會群體起著形象塑造和榜樣引領的作用。領導干部作為公權力的行使者應當成為維護國家法制統一及保證行政行為合法有效的表率，讓法律走出紙面，尤其是一把手要切實履行推進法治建設第一責任人的職責，帶頭按制度辦事、按規矩辦事、按程序辦事，這是新形勢新任務下的現實要求。只有牢固樹立法治理念、踐行法治精神，自覺在憲法和法律范圍內活動，以上率下，黨風帶政風，政風帶民風，如風行草上，形成良好的法治風尚，影響和帶動全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環境。事實證明，領導干部對法治建設既可以起到關鍵推動作用，也可以起到致命破壞作用。領導干部抓法治建設不能只喊在嘴上、貼在墻上，更應該抓在手上。

（三）用人風向要突出法治導向

用一賢人則群賢畢至，見賢思齊則蔚然成風。領導干部法治思維的形成和運用狀況與對領導干部的考評激勵機制密切相關。目前的考核側重于經濟社會各項具體發展指標，對領導干部法治能力具備及實際運用效果重視不夠，沒有建立相關衡量和評價標準，這在很大程度上影響了領導干部運用法治思維和法治方式的積極性和主動性。所以應當將領導干部運用法治思維解決問題的工作實績，納入干部績效考核體系以及選拔任用的重要條件，從而激發領導干部養成和運用法治思維的動力，真正實現把善于運用法治思維和法治方式推動工作的人選拔到領導崗位上來。進一步拓寬選人用人視野，積極推動干部跨部門、跨條塊交流，尤其把那些政治上強、法治素養好、領導經驗豐富的人走上更重要的崗位。相反，習近平總書記指出：對各級領導干部，不管什么人，不管涉及誰，只要違反法律就要依法追究責任，絕不允許出現執法和司法的“空擋”。要把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要依據。endprint

（四）法治文化要引領法治建設

文化力量通過人腦轉化形成理性自覺。這種自覺既存在于人們的意識之中，又表現于人們的外部行為。馬克斯·韋伯說：“觀念創造出‘世界圖像，經常像扳道夫一樣決定著由利益驅動的行為的發展方向。”〔6〕這說明人們的思想觀念對人們行為的極大導引功能。然而，這種導向功能的形成是間接的和持續的，同時也是曲折的，不可能一蹴而就。法治文化就是要實現思維的轉變，突出觀念的引領，這就要求我們有意識地、自覺地去營造法治文化。通過法治文化與政府機關文化、企業文化、鄉村文化和校園文化有機融合，弘揚社會主義法治精神，樹立全社會的法治信仰，特別要注重培育和踐行社會主義市場經濟的法治、誠信、效率、公平成為主流價值，真正消除當前社會信權不信法、信錢不信法、信訪不信法的現象，讓廣大人民群眾充分相信法律、自覺運用法律。只有保障人民依法享有廣泛的權利和自由，法治才能更加深入人心。

伊·亞·伊林說：“任何一個地方，只要有法律意識的存在，就有這些生活方式的存在，而且法律意識越成熟，這些生活方式就越自覺和穩定，作為動機也越有力和純潔。人的精神境界越高，就越忠實于自己的精神法則；所以，這些無所不及的法則或生活方式同時也就是人類精神的基本形式，當他們具有純粹而完整的形態時，就是人類精神的規范?！薄?〕所以，要把建設社會主義法治文化作為法治建設的重要內容，努力在強化組織保障、突出示范引領、營造社會氛圍、拓展發展空間、推進法治實踐上下功夫。提高法治宣傳的針對性和實效性，廣泛帶動群眾性法治文化活動，積極開展法治文化產品與服務的創造和推廣，增強法治文化的感染力、增強普法宣教的滲透力，真正達到“風成于上，俗化于下，推動全社會樹立法治意識，形成崇尚法治的社會氛圍。當法律規范已經深深地印刻在人們心中，依法辦事、遇事找法、解決問題靠法、化解矛盾用法就成為一種習慣和自然。

〔參考文獻〕

〔1〕夏錦文，蔡道通.論中國法治化的觀念基礎〔J〕.中國法學，1997，（5）.

〔2〕姜明安.政府官員應具備法律思維〔N〕.人民日報，2012-03-12.

〔3〕〔4〕〔5〕本書編寫組.《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本〔M〕，北京：人民出版社，2014.150-152，125，186-187.

〔6〕蘇國勛.理性化及其限制———韋伯思想引論〔M〕.上海：上海人民出版社，1998.84.

〔7〕伊·亞·伊林.法律意識的實質〔M〕.北京：清華大學出版社，2005.143.

【責任編輯：石本惠】endprint