監(jiān)察官與行政官的“相愛相殺”

歐 陽修稱，士人的理想是“不得為宰相，必為諫官。諫官雖卑，與宰相等”。但諫官天生就是要監(jiān)督宰相的，而作為最高行政長官的宰相，一般都不喜歡被人監(jiān)督。監(jiān)察官和行政官這一統(tǒng)治階級內(nèi)部矛盾成了千年難解，他們彼此又“相愛相殺”，最終成為了你中有我、我中有你的共同體，在沖突中不斷磨合，客觀上有利于權(quán)力的制約。

唐太宗時(shí)期的7名御史大夫，最終5人都升任了宰相。這是一種有為才有位的風(fēng)向標(biāo)，激勵(lì)御史更好對行政官員進(jìn)行監(jiān)察。但他們當(dāng)上宰相后，不見得就愿意接受御史監(jiān)督了。

監(jiān)察官屢變行政官

古代監(jiān)察史上，有一個(gè)怪圈，中央派出的監(jiān)察官只要常駐地方，假以時(shí)日總會(huì)變成行政官。漢朝的刺史變身州牧就是最典型的例子。

其實(shí)，秦朝就有了這種變化的1.0版本——在地方設(shè)置的監(jiān)郡御史由于過于強(qiáng)勢，就奪取了郡官之權(quán)。所以漢武帝在設(shè)計(jì)刺史制度時(shí)，特別作了解釋：刺史只監(jiān)察郡守施政及用人不公、以權(quán)謀私等行為，至于日常行政工作，刺史不能涉獵，即便有失誤，也只能事后干預(yù)。且刺史沒有固定辦公場所，幾乎是打一槍換個(gè)地方，促使對各郡的監(jiān)察力度相當(dāng)，還能避免對郡政涉入過深。

很明顯，劃清監(jiān)察官和行政官的權(quán)限，是刺史制度出臺(tái)的初衷。誰能想到，刺史制度在幾百年后，又成為了有過之而無不及的2.0版本。

最明顯的就是治所的確定，刺史也是需要一套人馬才能辦公的。隨著人員的膨脹，刺史下面往往都設(shè)立相關(guān)處室——從事，每人對應(yīng)一個(gè)郡的廉政工作。如果是大的州，刺史每次巡行都帶著百十號人明顯不現(xiàn)實(shí)，于是他們就想方設(shè)法打報(bào)告，建一個(gè)自己的衙門。

隨著刺史制度的演進(jìn)，對郡守考評的大權(quán)也日益膨脹，到東漢，已不限于監(jiān)察，還有了對郡守的人事任免權(quán)。比如劉表當(dāng)上荊州牧后，直接提拔韓玄為長沙太守，但此時(shí)的州牧或刺史都已變成了行政官。

就這樣，刺史的大權(quán)一直延續(xù)到隋朝，才被腰斬，明確規(guī)定刺史堅(jiān)守主責(zé)主業(yè)，嚴(yán)禁干涉行政。可惜隋朝太短，這一想法旋即被丟入歷史堆。唐朝干脆不常設(shè)地方監(jiān)察官，用采訪史這樣的行政官兼著監(jiān)察業(yè)務(wù)。

令人咂舌的是，楊國忠、安祿山都當(dāng)過監(jiān)察官——前者是京兆尹兼京畿關(guān)內(nèi)采訪使，后者則以范陽節(jié)度使身份兼任過河北道采訪使。這樣的人，別說“采訪”，很可能連“出巡”都做不到。于是，唐朝真要進(jìn)行地方監(jiān)察，由朝廷派出工作組，一次一授權(quán)，但也導(dǎo)致唐朝的監(jiān)察有佳句無佳章，體系一直沒能建立起來。

宋人對這一變化認(rèn)識(shí)得較為清醒，監(jiān)司對地方進(jìn)行監(jiān)察，必須要保持自己中央代理人的身份，最重要的是讓監(jiān)察區(qū)和行政區(qū)不能出現(xiàn)重合。即使如此，后來設(shè)置的察訪使和廉訪使依然以監(jiān)察官名義，取得了許多地方行政權(quán)力，甚至參與分肥。

到宋徽宗時(shí)，廉訪使已經(jīng)凌駕于監(jiān)司之上，還蠶食州縣行政權(quán)力，成為重怨所歸。到南宋，只得取消了這個(gè)職務(wù)的監(jiān)察功能。所以元朝以后，不再以常駐地方的派出機(jī)構(gòu)作為監(jiān)察主力軍，而是依靠中央機(jī)構(gòu)的人員，目的也就是為了防止前朝故事重演。

以卑臨尊，服不服？

關(guān)于監(jiān)察，歷代統(tǒng)治者有個(gè)以低治高、以卑治尊的慣用手段。這似乎是一種很聰明的辦法，級別比較低的年輕人，具有一股銳氣，敢于揭發(fā)檢舉地方大員的貪瀆行為。

漢朝的刺史俸祿為六百石，郡守是二千石，六百對二千，看似有不少制度上的優(yōu)越性。但隨著時(shí)局變遷，能出任州刺史、州牧的往往都是九卿這樣的高官了，州牧自然也水漲船高為二千石的俸祿，對大部分郡守形成絕對碾壓。

像東漢荊州刺史李固查辦郡太守貪腐時(shí)，大將軍梁冀一再遞條子，李固就是不給面子。最終郡太守是落馬了，李固也遭老梁誣告殺害。這在東漢末年是不可想象的，州刺史在變成行政大員后，可以隨時(shí)拿下或任免一個(gè)郡太守。

同樣，在宋朝，監(jiān)司“卑”而知州“尊”也是普遍現(xiàn)象。經(jīng)常有一二品的官員被下放做知州，級別自然非一般的轉(zhuǎn)運(yùn)使可比。

明朝的六科給事中就更厲害了，本是派駐到六部的監(jiān)察專員，權(quán)力有時(shí)卻蓋過了六部尚書，因?yàn)橛蟹怦g權(quán)啊。但他們的級別很低，只有七品，這就是皇帝為了防止掌重權(quán)者居高位的手段。

唐朝安史之亂前，沒被監(jiān)察官彈劾過的宰相，都不好意思說自己經(jīng)過大風(fēng)大浪，褚遂良、李義府、蘇味道……隨手就能數(shù)出一籮筐。

這種以卑臨尊，表面上是很有效的，但真要是得罪了宰相，后果往往都很嚴(yán)重。褚遂良被御史韋思謙彈劾，是因?yàn)橘v買他人土地，被貶。但老褚官復(fù)原職后，馬上就把小韋趕出京城，貶為清水縣令；李義府因逼迫大理丞畢正義自盡，被御史王義方彈劾，結(jié)果卻是小王被皇帝貶至萊州，終身不得重用……

因?yàn)榉催^來，宰相對御史臺(tái)也有糾彈權(quán)。御史大夫溫彥博曾彈劾魏征，說他包庇親戚。魏征是個(gè)火炮簍子，直接懟了回去，居然讓唐太宗大加贊賞。

等李林甫大權(quán)在握時(shí)，御史臺(tái)對宰相的監(jiān)督大大減弱。李氏曾召集諫官放言：今圣明天子在上，群臣順從圣意都來不及，還需要什么諫論？從此，唐代的御史臺(tái)幾乎再無彈劾宰相的記錄。

說穿了，甭管是以卑臨尊還是權(quán)位相當(dāng)，集中點(diǎn)都在于監(jiān)察官和行政官的斗爭上。一方想履行監(jiān)督之責(zé)，另一方則不愿受到全方位監(jiān)督，自然都會(huì)動(dòng)員所有資源斡旋。誰勝誰負(fù)，爭斗的結(jié)果還在于皇帝支持誰。

雙重領(lǐng)導(dǎo)和垂管之爭

一部古代監(jiān)察史，其實(shí)也是一部監(jiān)察機(jī)構(gòu)的抗?fàn)幨贰v代大多有中央和地方兩套監(jiān)察機(jī)構(gòu)，中央（御史臺(tái)或都察院）的權(quán)威關(guān)乎權(quán)力延伸彈性，能不能直管下屬的人財(cái)物，很重要。

最初，為了保證御史不受牽制地行使監(jiān)察權(quán)，很長一段時(shí)間都是由御史臺(tái)長官選任御史。到了隋唐，六部開始運(yùn)轉(zhuǎn)，監(jiān)察官選任也開始納入吏部的工作范圍。吏部只對四品以下的官員有拍板權(quán)，真正高級監(jiān)察官員的選拔還是宰相說話好使。

偶爾，宰相也會(huì)遭到御史臺(tái)的抵制。唐代宗朝的獨(dú)孤朗當(dāng)御史中丞時(shí)，崔冕、鄭居中拿著宰相的命令到御史臺(tái)報(bào)到，獨(dú)孤朗壓根不接收。沒辦法，崔冕只得改任太常博士。當(dāng)然，宰相也經(jīng)常對御史臺(tái)的官員進(jìn)行打壓，顏真卿在擔(dān)任御史大夫時(shí)因秉筆直言，為宰相所妒，尋了個(gè)理由將其貶為外官。

御史臺(tái)最不情愿看到的，是宰相把觸角伸到了基層監(jiān)察系統(tǒng)，提出錄事參軍由中書門下進(jìn)行選拔。表面上看這些基層監(jiān)察官員一躍成為中央管理的干部，但很大程度上是為了把控這類人的考核升遷。這個(gè)群體本來屬于州刺史的下屬，現(xiàn)在變?yōu)榱穗p重管理，并且垂管那頭連著的還不是御史臺(tái)，錄事參軍們對御史臺(tái)的服從可想而知。

到監(jiān)察體系相對完備的宋代，中央一級監(jiān)察官多由“帝王親擢”，而地方監(jiān)察官則由御史臺(tái)直接任命，監(jiān)察權(quán)總算初步擺脫了相權(quán)的控制。

元朝更是個(gè)對監(jiān)察癡迷的朝代，御史臺(tái)的人數(shù)達(dá)到了八十人，處于歷史高位，此時(shí)的凝聚力也被提至空前地位。監(jiān)察官受到中書省打擊時(shí)，御史臺(tái)都會(huì)出面保護(hù)。

明朝的都察院可沒這么威風(fēng)。一開始，對在京御史的任免還是以上級提名為主，到成化年間，逐漸改為了考選，會(huì)同吏部執(zhí)行，最終由皇帝審定。巡按御史的行政隸屬關(guān)系雖然歸都察院，但在履行職能時(shí)并不受掌控，而是直接對皇帝負(fù)責(zé)，這下業(yè)務(wù)指導(dǎo)都沒了。有的朝代，御史彈奏不需御史臺(tái)或都察院長官批準(zhǔn)，可以直接上報(bào)。甚至在立案后，御史臺(tái)長官連看案卷的權(quán)力都沒有，幾乎是個(gè)空架子。

反過來說，由于明代巡按御史的權(quán)力來自皇帝，所以對巡撫們依然有很強(qiáng)的監(jiān)督實(shí)力，客觀上也避免了巡撫成為唐代節(jié)度使和晚清總督那樣尾大不掉的勢力。明朝后期政治腐敗，皇帝連續(xù)幾十年不上朝的情況下，官僚隊(duì)伍還能維持，國家綱紀(jì)還能保持，地方上不敢為非作歹，巡按還是有很大作用的。endprint