監察官與行政官的“相愛相殺”

歐 陽修稱，士人的理想是“不得為宰相，必為諫官。諫官雖卑，與宰相等”。但諫官天生就是要監督宰相的，而作為最高行政長官的宰相，一般都不喜歡被人監督。監察官和行政官這一統治階級內部矛盾成了千年難解，他們彼此又“相愛相殺”，最終成為了你中有我、我中有你的共同體，在沖突中不斷磨合，客觀上有利于權力的制約。

唐太宗時期的7名御史大夫，最終5人都升任了宰相。這是一種有為才有位的風向標，激勵御史更好對行政官員進行監察。但他們當上宰相后，不見得就愿意接受御史監督了。

監察官屢變行政官

古代監察史上，有一個怪圈，中央派出的監察官只要常駐地方，假以時日總會變成行政官。漢朝的刺史變身州牧就是最典型的例子。

其實，秦朝就有了這種變化的1.0版本——在地方設置的監郡御史由于過于強勢，就奪取了郡官之權。所以漢武帝在設計刺史制度時，特別作了解釋：刺史只監察郡守施政及用人不公、以權謀私等行為，至于日常行政工作，刺史不能涉獵，即便有失誤，也只能事后干預。且刺史沒有固定辦公場所，幾乎是打一槍換個地方，促使對各郡的監察力度相當，還能避免對郡政涉入過深。

很明顯，劃清監察官和行政官的權限，是刺史制度出臺的初衷。誰能想到，刺史制度在幾百年后，又成為了有過之而無不及的2.0版本。

最明顯的就是治所的確定，刺史也是需要一套人馬才能辦公的。隨著人員的膨脹，刺史下面往往都設立相關處室——從事，每人對應一個郡的廉政工作。如果是大的州，刺史每次巡行都帶著百十號人明顯不現實，于是他們就想方設法打報告，建一個自己的衙門。

隨著刺史制度的演進，對郡守考評的大權也日益膨脹，到東漢，已不限于監察，還有了對郡守的人事任免權。比如劉表當上荊州牧后，直接提拔韓玄為長沙太守，但此時的州牧或刺史都已變成了行政官。

就這樣，刺史的大權一直延續到隋朝，才被腰斬，明確規定刺史堅守主責主業，嚴禁干涉行政?？上宄?，這一想法旋即被丟入歷史堆。唐朝干脆不常設地方監察官，用采訪史這樣的行政官兼著監察業務。

令人咂舌的是，楊國忠、安祿山都當過監察官——前者是京兆尹兼京畿關內采訪使，后者則以范陽節度使身份兼任過河北道采訪使。這樣的人，別說“采訪”，很可能連“出巡”都做不到。于是，唐朝真要進行地方監察，由朝廷派出工作組，一次一授權，但也導致唐朝的監察有佳句無佳章，體系一直沒能建立起來。

宋人對這一變化認識得較為清醒，監司對地方進行監察，必須要保持自己中央代理人的身份，最重要的是讓監察區和行政區不能出現重合。即使如此，后來設置的察訪使和廉訪使依然以監察官名義，取得了許多地方行政權力，甚至參與分肥。

到宋徽宗時，廉訪使已經凌駕于監司之上，還蠶食州縣行政權力，成為重怨所歸。到南宋，只得取消了這個職務的監察功能。所以元朝以后，不再以常駐地方的派出機構作為監察主力軍，而是依靠中央機構的人員，目的也就是為了防止前朝故事重演。

以卑臨尊，服不服？

關于監察，歷代統治者有個以低治高、以卑治尊的慣用手段。這似乎是一種很聰明的辦法，級別比較低的年輕人，具有一股銳氣，敢于揭發檢舉地方大員的貪瀆行為。

漢朝的刺史俸祿為六百石，郡守是二千石，六百對二千，看似有不少制度上的優越性。但隨著時局變遷，能出任州刺史、州牧的往往都是九卿這樣的高官了，州牧自然也水漲船高為二千石的俸祿，對大部分郡守形成絕對碾壓。

像東漢荊州刺史李固查辦郡太守貪腐時，大將軍梁冀一再遞條子，李固就是不給面子。最終郡太守是落馬了，李固也遭老梁誣告殺害。這在東漢末年是不可想象的，州刺史在變成行政大員后，可以隨時拿下或任免一個郡太守。

同樣，在宋朝，監司“卑”而知州“尊”也是普遍現象。經常有一二品的官員被下放做知州，級別自然非一般的轉運使可比。

明朝的六科給事中就更厲害了，本是派駐到六部的監察專員，權力有時卻蓋過了六部尚書，因為有封駁權啊。但他們的級別很低，只有七品，這就是皇帝為了防止掌重權者居高位的手段。

唐朝安史之亂前，沒被監察官彈劾過的宰相，都不好意思說自己經過大風大浪，褚遂良、李義府、蘇味道……隨手就能數出一籮筐。

這種以卑臨尊，表面上是很有效的，但真要是得罪了宰相，后果往往都很嚴重。褚遂良被御史韋思謙彈劾，是因為賤買他人土地，被貶。但老褚官復原職后，馬上就把小韋趕出京城，貶為清水縣令；李義府因逼迫大理丞畢正義自盡，被御史王義方彈劾，結果卻是小王被皇帝貶至萊州，終身不得重用……

因為反過來，宰相對御史臺也有糾彈權。御史大夫溫彥博曾彈劾魏征，說他包庇親戚。魏征是個火炮簍子，直接懟了回去，居然讓唐太宗大加贊賞。

等李林甫大權在握時，御史臺對宰相的監督大大減弱。李氏曾召集諫官放言：今圣明天子在上，群臣順從圣意都來不及，還需要什么諫論？從此，唐代的御史臺幾乎再無彈劾宰相的記錄。

說穿了，甭管是以卑臨尊還是權位相當，集中點都在于監察官和行政官的斗爭上。一方想履行監督之責，另一方則不愿受到全方位監督，自然都會動員所有資源斡旋。誰勝誰負，爭斗的結果還在于皇帝支持誰。

雙重領導和垂管之爭

一部古代監察史，其實也是一部監察機構的抗爭史。歷代大多有中央和地方兩套監察機構，中央（御史臺或都察院）的權威關乎權力延伸彈性，能不能直管下屬的人財物，很重要。

最初，為了保證御史不受牽制地行使監察權，很長一段時間都是由御史臺長官選任御史。到了隋唐，六部開始運轉，監察官選任也開始納入吏部的工作范圍。吏部只對四品以下的官員有拍板權，真正高級監察官員的選拔還是宰相說話好使。

偶爾，宰相也會遭到御史臺的抵制。唐代宗朝的獨孤朗當御史中丞時，崔冕、鄭居中拿著宰相的命令到御史臺報到，獨孤朗壓根不接收。沒辦法，崔冕只得改任太常博士。當然，宰相也經常對御史臺的官員進行打壓，顏真卿在擔任御史大夫時因秉筆直言，為宰相所妒，尋了個理由將其貶為外官。

御史臺最不情愿看到的，是宰相把觸角伸到了基層監察系統，提出錄事參軍由中書門下進行選拔。表面上看這些基層監察官員一躍成為中央管理的干部，但很大程度上是為了把控這類人的考核升遷。這個群體本來屬于州刺史的下屬，現在變為了雙重管理，并且垂管那頭連著的還不是御史臺，錄事參軍們對御史臺的服從可想而知。

到監察體系相對完備的宋代，中央一級監察官多由“帝王親擢”，而地方監察官則由御史臺直接任命，監察權總算初步擺脫了相權的控制。

元朝更是個對監察癡迷的朝代，御史臺的人數達到了八十人，處于歷史高位，此時的凝聚力也被提至空前地位。監察官受到中書省打擊時，御史臺都會出面保護。

明朝的都察院可沒這么威風。一開始，對在京御史的任免還是以上級提名為主，到成化年間，逐漸改為了考選，會同吏部執行，最終由皇帝審定。巡按御史的行政隸屬關系雖然歸都察院，但在履行職能時并不受掌控，而是直接對皇帝負責，這下業務指導都沒了。有的朝代，御史彈奏不需御史臺或都察院長官批準，可以直接上報。甚至在立案后，御史臺長官連看案卷的權力都沒有，幾乎是個空架子。

反過來說，由于明代巡按御史的權力來自皇帝，所以對巡撫們依然有很強的監督實力，客觀上也避免了巡撫成為唐代節度使和晚清總督那樣尾大不掉的勢力。明朝后期政治腐敗，皇帝連續幾十年不上朝的情況下，官僚隊伍還能維持，國家綱紀還能保持，地方上不敢為非作歹，巡按還是有很大作用的。endprint