淺談世行貸款淮河流域重點平原洼地治理工程建設管理

一、工程基本情況

淮河流域平原洼地面積大，范圍廣，地勢低洼，汛期受淮河和骨干排水河道高水位頂托，自排機率很小，排澇標準明顯偏低，致使洪澇災害頻繁發(fā)生，因洪致澇已成為平原洼地影響最深、影響面最廣的災害。根據(jù)2003年國務院治淮會議精神，為加快淮河低洼地治理、擴大淮河治理建設項目的融資渠道，水利部與國家發(fā)改委、財政部和河南、安徽、江蘇、山東四省商定，利用世界銀行貸款開展淮河流域重點平原洼地治理。

工程治理洼地總面積9576.23km2，其中:河南省2813.43km2，安徽省3361km2，江蘇省1631.9km2，山東省1769.9km2。治理范圍包括:河南省沿淮洼地、小洪河洼地、賈魯河及潁河下游洼地；安徽省八里河、焦崗湖、正南洼、西淝河下游、架河、高塘湖、北淝河下游、高郵湖、澥河、沱河、天河等11片洼地；江蘇省里下河東南片洼地、里運河渠北洼地、廢黃河洼地；山東省南四湖濱湖洼地、沿運洼地、郯蒼洼地。

2010年3月國家發(fā)展改革委以發(fā)改農經(jīng)〔2010〕575號文批復項目可行性研究報告，核定工程總投資407850萬元，其中利用世界銀行貸款2億美元（美元兌換人民幣匯率按6.827）；2010 年 7～12 月，水利部、四省發(fā)改委分別批復淮委、四省項目初設報告，批復初設概算總投資414410萬元，其中:河南省32327萬元，安徽省164012萬元，江蘇省168776萬元，山東省27571萬元，淮委21724萬元。

目前，項目建設內容全面完成，新建及加固堤防444.62km；疏浚河道及擴挖排澇溝共計1023.51km；建筑物工程989座；建設完成淮河流域洪澇災情評估及減災決策支持系統(tǒng)等。

項目建成后，提高了項目區(qū)防洪除澇標準，減輕洪澇災害損失，提高農田生產(chǎn)率。項目的實施，改善了項目區(qū)農民群眾的生產(chǎn)生活條件和生存環(huán)境，改善了農作物灌排條件，改善了交通條件，有利于地方經(jīng)濟發(fā)展，促進了農村貧困地區(qū)貧困人口脫貧步伐。

二、工程建設管理主要經(jīng)驗

本工程利用世行貸款開展淮河流域重點平原洼地治理，涉及淮委和河南、安徽、江蘇、山東四省，建設內容包括工程措施和非工程措施。項目點多面廣，建設管理難度較大。為提高各級項目辦工作人員的管理水平和業(yè)務素質，項目實施期間開展了世行貸款項目財務管理、采購管理、合同管理、管理信息系統(tǒng)（MIS）開發(fā)應用、環(huán)境管理計劃、中期調整報告編制、運行維護計劃、完工報告編制等培訓研討，取得了良好成效。工程建設管理主要經(jīng)驗如下:

1.各級政府重視是項目順利實施的重要保障

本項目為淮委和江蘇、安徽、河南、山東4省水利部門首個利用世行貸款項目，項目實施過程中，水利部、淮委和江蘇、安徽、河南、山東四省發(fā)改委、財政廳、審計廳、水利廳，有關地（市）人民政府、市財政局、水利局、審計局，以及各項目縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、行政村等單位各級領導，對本工程建設給予高度重視。有關部門領導多次親臨項目區(qū)工地檢查指導工程實施情況，就工程實施當中出現(xiàn)的重要問題及時召開專題會議，聽取項目建設單位情況匯報，積極協(xié)調有關單位解決施工過程中所遇到的各種矛盾和問題。有效的協(xié)調機制，為工程建設順利實施提供了重要保障。

2.機構健全和人員穩(wěn)定是項目順利實施的基礎

水利部和淮委、四省及有關地（市）、項目縣（市、區(qū)）都成立了項目協(xié)調領導小組，各有關部門各司其職、密切配合，為項目順利實施提供了強有力的組織保障。各項目協(xié)調領導小組下設項目管理辦公室，具體負責項目實施管理工作。各級項目辦內部建立健全了相關職能部門，配備了業(yè)務精、作風硬、政策強且穩(wěn)定的專職工作人員，確保項目管理能力、經(jīng)驗的有效積累，使得項目管理具有連續(xù)性，從而保證了項目前期準備和后期實施管理工作的持續(xù)與順利進行。

3.完善的管理制度是項目規(guī)范有序實施的條件

為保證項目有序順利推進，淮委和四省項目辦根據(jù)世行項目管理要求和工程具體情況，制定了世行貸款項目管理辦法、紀檢監(jiān)察派駐工作監(jiān)察管理辦法、招標采購管理細則、質量監(jiān)督管理規(guī)定、安全監(jiān)督工作指導意見、項目驗收管理細則、建設管理辦法、檔案管理辦法、征地補償和移民安置工作管理辦法、征地補償和移民安置資金會計核算辦法、財務管理實施細則、建設管理巡查制度、會商制度、廉潔自律制度等一系列管理規(guī)章制度。各有關地（市）項目辦和項目縣（市、區(qū)）根據(jù)省項目辦的總體要求，并結合各自的實際情況，也分別制定了相應的管理辦法和實施細則。這些詳細全面的規(guī)章管理制度，進一步加強了世行貸款項目規(guī)范化建設管理，有效地保證了項目招投標、建設施工、質量安全、報賬支付和各階段檢查、檢測、審查、驗收等工作的順利開展。

4.嚴格執(zhí)行世行招投標管理規(guī)定，實現(xiàn)采購公平性、經(jīng)濟性

利用世行貸款項目必須嚴格執(zhí)行世行項目采購指南的有關規(guī)定，現(xiàn)階段中國建設市場發(fā)展很快，但與國際市場仍有一定差距，市場誠信體系正在逐步建立過程中，不少工程施工企業(yè)對世行貸款項目中標原則及后期建設管理的有關要求理解不透，從而出現(xiàn)了低價中標情況，但在項目實施時又比較困難，導致工程建設工期延誤。為此，安徽省、江蘇省項目辦在學習和理解世行貸款項目招標采購管理相關文件的基礎上，認真分析本省項目特點，重點研究標段劃分、采購方式選擇、招標代理機構采購、投標人能力與資源條件的確定、評標委員會組成、招標文件中明確合同執(zhí)行具體要求等方面，采取切實有效措施，克服世行貸款項目有實質響應的最低評標價中標可能產(chǎn)生的影響，取得良好成效。

5.落實好工程運行和維護計劃

如何保證項目已建工程交付使用后能正常運行和長期發(fā)揮效益，是項目建設之初各級項目辦重點研究的問題。為此，淮委和四省項目辦要求各項目單位協(xié)助工程接管單位在已建工程完工前，認真研究制定并按期提交工程運行和維護計劃，進一步明確管理機構、人員、設備、資金，落實相關責任，制定工程交付后運行維護管理的相關措施。

三、主要問題和對策

受多方面因素影響，本工程前期工作歷時較長，項目區(qū)情況變化較大，需要進行中期調整；另外，項目實施期間匯率變化及配套資金落實不及時，給項目實施造成一定影響。項目建設管理主要問題和對策如下:

1.項目時間跨度較長，給實施帶來難度

本項目從前期調研、立項、設計到正式組織實施，前后歷時七八年之久，再加上項目實施期6年，總計歷時10年多。項目區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，至項目正式啟動實施時，項目區(qū)情況變化較大，特別是征地拆遷移民情況發(fā)生了較大的變化，一些工程需要進行設計變更。建議:在項目遴選時，在滿足世行理念情況下，不要選擇短期內要求實施的項目。

2.缺乏應對匯率不斷變化的措施，給地方帶來壓力

在項目執(zhí)行期間，美元兌人民幣的匯率變化大，在利用世行貸款規(guī)模總額不變的情況下，實際折算為人民幣數(shù)額有所下降，存在資金缺口，加大了國內地方政府配套資金壓力，并且在一定的程度上影響了項目實施進度。建議在世行貸款項目實施之初，考慮匯率變化帶來的風險，落實風險承擔部門。

3.地方配套資金到位緩慢，影響項目建設進度

項目區(qū)大多為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，地方財政相對比較困難。在四省項目辦積極協(xié)調和各有關單位配合下，地方配套資金基本落實到位。少數(shù)項目縣（市）地方配套資金雖然還有少量缺口，但是沒有影響項目的整體目標值實現(xiàn)。在項目實施過程中發(fā)現(xiàn)，對于經(jīng)濟困難的項目市、縣，地方配套資金落實確實相當困難，在一定程度上影響了項目建設進度■