甘肅省生態文明策略研究
——兼論生態文明的法制建設

牛 妍，張勝聞，席浩林

(1.蘭州職業技術學院 思政教研部，蘭州 730070；2.甘肅農業職業技術學院 黨委宣傳部，蘭州 730020；3.甘肅省社會科學界聯合會 學術部，蘭州 730030)

生態文明思想的形成與我國現代化建設的時代背景及具體實踐緊密相連，從把環境保護確立為我國的一項基本國策開始，到可持續發展戰略的提出，從人與自然的和諧發展，到十六屆六中全會提出建設節約型、環境友好型社會，再到黨的十七大明確提出建設社會主義生態文明的要求，從十八大報告提出社會主義事業“五位一體”的總體布局，到十九大報告將“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的14條基本方略之一，無不體現了社會主義生態文明觀的新境界。西北地區生態環境建設是全國生態文明建設的重要組成部分，而甘肅省作為西北地區典型的欠發達地區，探討其生態文明建設的指導思想、原則，并提出相應的生態治理策略，不僅對于西北地區生態文明建設具有重要意義，而且能夠為全國生態文明建設提供思路與借鑒。

一、甘肅省生態環境的現實基礎

當前，甘肅省的生態環境形勢不容樂觀，主要表現為水資源嚴重短缺、荒漠化形勢加劇，水土流失嚴重、生態環境脆弱等，嚴重影響了區域經濟、社會、環境的協調發展，影響了該地區的工業化和城鎮化進程[1]。

(一)資源性缺水嚴重

甘肅省深處我國內陸，由于地域狹長，地勢高差懸殊，因此地域間氣候差異明顯。除甘南高原和祁連山區外，全省年均降水量302 mm，58%的地區年均降雨量小于300 mm，河西走廊最西端年降雨量不足40 mm；全省多年平均降水總量1 370億m3，單位面積降水量不到全國平均值的一半。由于氣候干旱，植被覆蓋率低，黃土、泥石山地多，沙漠、戈壁面積大，加上降雨季節分配不均，土壤侵蝕面積大，生態環境極為脆弱。

(二)能源與礦產資源較為豐富

甘肅省幅員遼闊，礦產資源種類多、類型全，已探明儲量的66個礦種中，有23個儲量居全國前5位，其中鎳、鉑、銥、鑄型粘土、重晶石等10種礦產儲量居全國之首。金川大型銅鎳礦床規模僅次于加拿大肖特貝里同類礦床，居世界第二。此外省內還蘊藏著豐富的能源礦藏。

(三)水土流失問題凸顯

水土流失問題一直是甘肅省生態治理工作的重點，甘肅省多年年均輸沙總量5.47億噸，其中黃河流域為4.92億噸，長江流域0.42億噸，內陸河流域0.13億噸。水土流失嚴重的黃土高原地區涉及9個市州、58個縣區，總土地面積14.8萬平方公里，水土流失面積達11.1萬平方公里，每年流失泥沙總量占黃河流域總輸沙量的近三分之一。長期的水土流失，加劇了干旱、洪澇、泥石流等自然災害的頻繁發生，水庫淤積嚴重，洪水威脅加劇，河流斷流頻次增多。多年來，各級地方政府積極開展治理工作，雖然取得一定成效，但由于治理投入有限，水土流失嚴重的總體態勢沒有得到根本改觀。

(四)氣象災害頻發

甘肅省大陸性氣候特征明顯，大部分地區光照充足，但干旱少雨、風大沙多，影響范圍廣，發生頻率高，給農業生產和人民生活造成極大影響。全省沙塵暴天氣主要發生在河西走廊地區，頻發的區域性災害性沙塵暴天氣過程，使工農業生產和人們的生產生活遭受巨大損失。近年來，沙塵暴天氣爆發頻率增高，從冬季到春季均有發生，已成為一種嚴重的災害性天氣。

二、甘肅省生態文明建設的系統建構

系統理論是區域經濟理論中的一支重要流派。系統理論把一定環境中由若干相互聯系與作用的要素組成的具有相應特定結構和功能的要素集合看成一個有機整體。從系統論的觀點看，任何一個經濟區域系統都是相互依存和相互聯系、不可分割的有機整體[2]。為了推動甘肅省生態文明建設，必須建立政府引導下的區域內外部互動開發模式，要對自然生態環境、農業生態環境、城市生態環境三個系統進行規劃和協調，使區域內的生態發展形成一個有機整體。其中，自然生態環境的保護是前提，農業生態環境的發展是基礎，城市生態環境的治理是重點，三者之間相互關聯、共融共生。

(一)加強自然生態環境保護

良好的自然生態環境是可持續發展的重要標志，自然生態環境保護和建設是可持續發展的重要內容。截至目前，甘肅省共建立各級各類自然保護區60個，總面積884.39萬公頃，約占全省土地總面積的20.77%。全省共有野生植物5 160種、野生動物957種(含亞種)。目前相關部門已經啟動了尕海-則岔等國家級自然保護區調整工作；祁連山國家級自然保護區生態保護問題整改工作仍在繼續；慶陽市、張掖市、平涼市、敦煌市和兩當縣國家級生態文明建設示范區工作正在有序推進，由國家生態市(縣)向國家生態文明建設示范市(縣)的過渡銜接和提檔升級正在逐步實現。

(二)合理發展生態農業經濟

生態農業，主要是指運用生態學和生態經濟學原理指導農村生產和再生產，利用人、生物與環境之間的能量轉換定律和生物之間的共生、相養規律，促進物質的多次重復和循環利用，充分合理地利用本地的自然資源，同時利用現代科學技術，實行無廢物生產和無污染生產，從而建立起多業并舉、綜合發展、多級轉換、良性循環的立體網狀農村生態經濟系統[3]。近年來，甘肅省結合資源稟賦和區位比較優勢，順應市場發展變化趨勢，積極調整作物結構、品種結構、生產結構、區域布局，扶持特色優勢產業發展，將獨特的氣候、物種、區域等優勢轉化為產業優勢、產品優勢、競爭優勢，在現代農業發展道路上不斷探索，培育形成了草食畜、林果、蔬菜、馬鈴薯、中藥材、玉米制種等六大特色優勢產業，發展形成了一批區域性特色產業和地方性特色產品。繼續積極推進生態循環農業建設，深入推進“一控兩減三基本”面源污染治理，開展草原生態保護工作，全省草原植被綜合蓋度率達到52.3%。在“一帶一路”倡議指引下，全省堅持“走出去”與“請進來”相結合，在新疆霍爾果斯口岸創建了甘肅省農產品出口中亞服務平臺和甘肅省特色農產品展示體驗館，在廣西憑祥口岸創建了甘肅省農產品出口東南亞服務平臺，全省有98種農產品銷往74個國家和地區。

(三)適度開發城市生態資源

在城市生態文明建設的過程中應把握差異性和整體性相統一的原則。甘肅省城市生態建設水平參差不齊，由高到低依次為嘉峪關、蘭州、金昌、酒泉、張掖、天水、白銀、平涼、慶陽、武威、定西、隴南，從區位角度總體呈現出北強南弱的非均衡布局[4]。不同城市的生態建設需要因地制宜、對癥下藥。資源型城市是甘肅省城市體系中特殊而重要的組成部分，如金昌、白銀等，它們與一般城市既有共性，又差異明顯。由于多年開采，這些資源型城市出現了資源枯竭、產業結構單一、環境污染、就業壓力大、經濟增長放緩、社會不穩定因素增多等問題。為了避免礦竭城衰，首先要加強基礎設施建設。基礎設施是社會經濟活動正常運行的物質基礎，是優化城市投資發展環境的必然需求，完善的基礎設施是振興資源型城市的重要條件。同時，要合理開發資源，發展循環經濟，以新興能源產業取代傳統高能耗產業，實現資源型城市的經濟轉型。

三、甘肅省生態文明建設的制度保障

(一)政府主導與民間投資的互動機制

有關生態環境問題的制度設計，首要的是突出政府主導。要對市場、資源、資金、技術、人才供需狀況進行科學分析與研究，多手段、大范圍地引導社會投資，促進產業結構調整，避免宏觀政策導向與微觀經濟活動相脫節。政府要善于運用經濟杠桿和相關利益調節措施，包括運用行政手段直接調控，建立環境稅收制度，矯正生態環境資源配置市場失靈問題等。資金方面，需要政府財政與民間資本相結合。為此，必須加快國有企業改革、金融體制改革，加快勞動力市場建設等。

(二)加強生態環境保護宣傳和立法工作

健全生態環境保護法律法規，是生態文明建設的需要。黨的十八大強調，要著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式。十八屆三中全會更進一步提出，要緊緊圍繞自然環境資產產權制度和用途管制制度，劃定生態保護紅線，實行資源有償使用制度和生態補償制度，改革生態環境保護管理體制。生態文明建設需要加強生態環境問題的立法監督，中國特色社會主義生態文明建設離不開法制建設與保障，對生態問題加強立法監督，是解決環境問題和杜絕生態破壞的重要途徑。必須提高市場準入門檻，使那些低能高耗、依靠增加社會成本盈利的企業退出市場，加強執法與處罰力度，利用完善的法律法規為環境保護保駕護航。

加強環境保護宣傳和立法工作，提高立法質量，是實現甘肅省經濟發展與生態環境保護良性互動的重要前提。首先，要加強環境保護的宣傳力度，不斷提高民眾對環境保護重要性的認識，使保護環境的觀念深入人心。其次，要緊緊圍繞全省環境保護的要求，合理吸收國內外行之有效的立法經驗，制定科學合理的環境保護細則。環境立法要注重完整性與可行性相統一的原則，切實提高實施效果[5]。

(三)完善生態環境保護公眾參與制度

環境保護的參與方式應立足傳統而不局限于傳統，要建立公眾參與機制，擴大環境立法的公眾參與度，增強環境立法過程的公開性和透明度，同時引進聽證會制度、公益訴訟制度、志愿者服務等。目前我國的環境立法及其實施還存在諸多不足，特別是在公眾參與權方面，只有原則性規定而缺乏明確的實施細則。如《環境保護法》規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”這種過于原則性的規定使得在環境保護過程中，極易發生定位模糊和實施受阻的情況，導致公眾的環境權流于形式。公眾的環境參與權要通過憲法和法律途徑來實現，這對于人民群眾環保意識的提高將會大有裨益。在部門法中也應對公眾的環境參與權作出明確規定，這是公眾參與環保的實體性依據[6]。應將環境權納入公民的基本權利，并通過相應的法律加以確認和體現。環保部門應將環境立法草案向全社會公布，以廣泛征求各方意見，并建立針對公眾意見處理情況的說明制度。在有關環境法律法規的實施過程中，要對實施效果進行定期評估，并根據實施情況及時提出改進建議。

四、甘肅省生態文明建設的實施路徑

(一)加強素質教育，提高生態保護意識

馬克思認為，人要多方面享受，就必須有享受的能力，因此，人必須是具有高度文明的人[7]。十九大報告提出，我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。隨著生產力水平的提高和物質產品的豐富，建設社會主義生態文明的目的轉變為使人能夠在發展中獲得生態方面的高層次享受。要提高人們“享受的能力”，首先就要將生態教育納入國民教育體系，廣泛開展環境教育，普及環保知識。甘肅省農業占比大，提高農民的文化素質尤其是培養其環保意識非常必要。生態素質教育需要教育部門、公眾、社會各行業的齊心協力與長期實踐。通過生態教育，提高人們在生態文明建設中的權利意識、監督意識和責任意識。

(二)調整產業布局，合理開發資源

甘肅省是全國“有色金屬之鄉”，不僅探明礦種多、儲量豐富，而且擁有一批在國內外占有重要地位的大型、超大型礦床。但經過長期開采，甘肅省大部分礦產地都走上了一條“發現-興起-后備資源不足-礦產枯竭”的老路，礦產資源儲量日益減少且面臨激烈的國際化競爭。資源的節約和高效利用是解決資源型城市經濟轉型和生態環境問題的首選途徑。面對能源和資源的雙重困擾，甘肅省正在調整發展思路，將延長原有材料工業的產業鏈，建設有色金屬新材料基地作為實現可持續發展的重要舉措，在合理開發和利用自然資源的基礎上，形成了不同類型的產業模式：一是以項目建設為重要載體，千方百計為有色新材料產業的成長創造良好的條件，一批科技含量高、市場前景好的有色新材料陸續登場。二是以農業資源開發為主，大力發展種植業、養殖業和加工業，形成了依托第一產業，大力發展第二、三產業的格局；積極響應“一帶一路”倡議，將甘肅省建設成絲綢之路黃金旅游帶，大力開發特色旅游產品，使其成為甘肅省資源型城市實現經濟轉型的重要推動力。

(三)推進循環經濟，發展低碳產業

黨的十八屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，把綠色發展納入五大發展理念，強調以節約資源、保護環境為導向，推動生產生活方式向綠色化轉型。甘肅省生態環境脆弱、水資源匱乏、水土流失嚴重，推進綠色發展是實現區域經濟健康、可持續發展的重要保障。“十二五”期間，全省共實施循環經濟領域省級科技重大專項42項，循環經濟領域登記科技成果437項，先后成立了“甘肅省鎳鈷及稀貴金屬工業廢棄物資源化再利用重點實驗室”等9個重點實驗室。與此同時，循環經濟示范點建設成效顯著，金昌市國家工業固體廢物綜合利用基地等試點工作有序推進。酒鋼集團通過打造電解鋁-鋁制品深加工等4條產業鏈實現了多元化低碳高效發展。白銀公司將冶煉廢渣中的銅等10多種金屬全部回收利用。金川公司多項經濟技術指標達到或超過國際先進水平。循環經濟的大力發展，使得甘肅省產業集中度達到85%，就業人數占全省工業總人數的60%，對促進以資源型重化工業為主的甘肅省工業綠色轉型發展起到了突出作用。未來，甘肅省將繼續推進循環經濟，發展低碳產業，實現穩步推進，夯實工業綠色轉型的基礎，實現傳統高能耗產業的綠色轉型。

(四)轉變消費結構，開發新型能源

在石油、煤炭等傳統能源逐漸枯竭和地球變暖、污染加重的背景下，積極發展替代性新型能源、發展低碳經濟是大勢所趨。甘肅省擁有豐富的風能、太陽能等能源資源，全省有效風能理論儲量為2.37億千瓦，可裝機容量約8 200萬千瓦，太陽能總輻射量為4 800～6 400兆焦/平方米。“十二五”以來，甘肅省以河西地區風能、太陽能開發建設為重點，同時進行其他資源比較富集地區風能太陽能分散式、分布式等多元化的開發利用，集中力量建設酒泉千萬千瓦級風電基地和7個百萬千瓦級光電基地，新能源和可再生能源迅速發展。但是，在能源開發及利用等方面還存在明顯不足，主要表現為石油、天然氣等能源對經濟的貢獻率較低，加上其產業結構為高能耗、重化工結構，對煤炭和石油等能源依賴嚴重，企業生產力水平整體上較低，對能源的利用效率普遍不高，使甘肅省面臨優化調整產業結構和節約能源的雙重任務[8]。目前，甘肅省亟待解決的問題在于堅持能源產業優先扶持發展、科學規劃、合理布局，大力培育居民以電能為主的生產生活消費方式。因此，甘肅省應進一步轉變能源消費結構，大力開發新型能源，優化調整產業結構，建立能源節約型社會，全面推動“資源節約型和環境友好型社會”建設的步伐。

(五)形成協作合力，實現均衡發展

以河西走廊地區為例，在自然條件相似和區域經濟分割的情況下，河西走廊地區的城市普遍存在產業雷同化和低水平重復建設的問題，各地在主導產業的定位、重點產品的發展方面都趨同，但在地區聯合、產業規模的壯大方面卻缺乏協作，尤其是在加工業、種植業和養殖業等行業較為明顯，造成了區域內競爭加劇、缺乏合力的不利局面。因此，甘肅省要高度重視經濟社會環境的協調發展，把生態環境建設與保護放在重要位置，合理開發利用各種資源，增強經濟的可持續發展能力。壯大龍頭企業、發展優質特色產業，形成一定規模和品牌效應，最終實現農業產業鏈延伸、產業范圍擴展和農民增收等目標；繼續實施農業適度規模經營，農村土地確權頒證，農村集體產權制度改革，返鄉下鄉創業創新，促進農村一、二、三產業融合，促進農產品加工業發展，促進農民持續增收等，搭建起特色產業政策體系，有力推動特色優勢產業發展。

參考文獻：

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[6] 李龍強.生態文明建設的理論與實踐創新研究[M].北京：中國社會科學出版社，2015：152-154.

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[8] 朱智文，張娟娟.甘肅省能源消費、產業結構和經濟增長[J].開發研究，2015(1)：84-88.