資源枯竭型城市“三舊”改造規劃補償機制研究*
——以湖北省黃石市為例

呂慶海 李 軍

1 引言

黃石位于長江中游南岸、湖北省東南部，從商周銅都到漢宋鐵鎮，從近代鐵港到現代鋼城，工業文明貫穿黃石歷史發展的脈絡。黃石境內礦產資源一度非常豐富，是我國中部地區重要的原材料工業基地和長江港口城市。新中國成立以來，累計向國家貢獻近2億噸鐵礦、80萬噸銅精礦、6000萬噸原煤、5.6億噸非金屬礦，直接上繳利稅300億元[1]，素有“百里黃金地，江南聚寶盆”的美譽。然而進入上世紀九十年代，因為開采量逐年遞減，礦冶產業日漸萎縮；另一方面，由于產業結構單一，體制僵化，大量企業“關停并轉”，黃石城市經濟發展全面衰敗，城市建設也停滯不前，舊城范圍內出現了大量舊民居、舊村莊和舊廠房（本文簡稱“三舊”）。

2009年和2013年，黃石先后被國務院和國家發改委確定為資源枯竭型城市和全國老工業基地[2-3]。2017年4月21日，國家發展改革委等五部門聯合印發《關于支持首批老工業城市和資源型城市產業轉型升級示范區建設的通知》，黃石入選全國12個城市（經濟區）建設首批產業轉型升級示范區[4]。國家部委的政策支持為黃石城市產業轉型升級，經濟發展質量和效益提高帶來重要機遇，在此推動下黃石城市建設迎來“三舊”改造的重要契機。

2 “三舊”改造規劃背景分析

2.1 黃石城市空間發展演變

黃石城市空間的演變大致經歷了四個時期，可歸納為萌芽期、起步期、蔓延期和對接期（圖1）。

圖1 黃石城市空間發展演變圖

2.1.1 萌芽期：沿江發展，初現雛形

1946年抗日戰爭勝利，國民政府將原有的黃石港、石灰窯兩個沿江小鎮合鎮為市，取兩鎮首字名為黃石市，并由當時的行政院資源委員會組織編制了《黃石市市政建筑設計綱要》，黃石市城市規劃工作由此拉開序幕。

2.1.2 起步期：沿路發展，分散組團

解放后，黃石市城市規劃各項工作逐步開展，初步確定了城市沿江串聯形成的基本骨架，以及組團式分散發展的城市空間雛形。上世紀五十年代的黃石市城市產業結構單一，工礦資源型的發展模式孕育出的城市空間形態主要沿城市交通干線兩側拓展，形成類似T字型的空間結構。依托水運條件和港口形成了沿江的黃石港、西塞山片區，依托東西向產業運輸通道形成了鐵山、下陸和大冶片區，呈現松散的帶狀發展結構。

2.1.3 蔓延期：環湖發展，中心組團

改革開放后，城市產業由資源單一型向多元化轉變，城區人口也快速增長。為了適應城市新的發展需求，黃石市于1987年對原有城市總體規劃進行了全面系統地修編，市區面積由179平方公里增加到237平方公里，總體確定了一中心、多組團式的空間發展結構。隨著行政中心西移以及省級開發區的建設，城市的空間發展重點聚焦在團城山開發區，并與黃石港、下陸地區形成了環繞磁湖的發展勢態。

2.1.4 對接期：跨山發展，黃大一體

2000年后，黃石與大冶在城市空間發展上實現對接，空間結構、功能布局、道路骨架、市政設施等逐步實現一體化發展。2006年，黃石經濟開發區由大冶市托管，黃石城市總體規劃的實際規劃范圍也由山南鐵路一線向南擴大。這一時期，第三產業的發展改變了黃石單一工業化的城市發展模式，形成了黃金山工業園、大冶新城等新的建設熱點地區，城市工業區建設和房地產開發成為了引領城市空間拓展的主要動力。

黃石城市空間發展經歷了“沿江—沿路—環湖—跨山”的變化過程，形成以礦產資源利用為城市空間發展脈絡，以山水地形為發展基底，以主要交通線路為框架，以廠礦生活區為組團的礦業型山水城市格局。

2.2 黃石城市空間未來發展要求

2014年初《黃石市城市總體規劃（2013修編）》編制完成，總規確定了“長江中游城市群區域性中心城市，湖北省先進制造業基地，生態型礦冶文化名城”的城市發展目標。黃石市中心城區用地發展方向，已經由“沿武九鐵路和106（316）國道軸線向南發展”轉變為“自北向南，從環磁湖周邊地區跨越黃荊山向環大冶湖周邊地區拓展”[5]。

由于黃石市早期的城市發展圍繞礦產資源開采和利用，粗放的城市發展思路造成土地利用效率低下，組團開發不均，土地異質、拼貼現象嚴重。城市建設的外在整合要求，必須在既有的土地利用基礎上，克服建設用地供需矛盾尖銳的難題。通過土地整理與再開發利用，向存量要增量，向效率要效益，從而形成精細的土地開發與利用、優質的城市更新，量與質并重的城市化的局面，以順應國家日趨嚴格的土地控制政策。

隨著城市化進程的推進，黃石市的城市化面臨兩個不同維度的任務：城市擴張的質的提高和城市更新的量的擴容。這種空間的再調整是對經濟、社會進步迫切需求的呼應，也是城市空間演進、優化的自我提高。從局部到整體、從規劃到實施的全方位、多手段改動，以適應新經濟形勢、新社會態勢、新生態觀念及新時代需求。如白德懋提出“舊城改造涉及居民的切身利益和城市的整體效益，既要照顧當前的客觀實際，解決現實問題，又要考慮長遠目標，不致日后被動落后”[6]。“對城市舊區進行的調整城市結構、優化城市用地布局、改善和更新基礎設施、整治城市環境、保護城市歷史風貌等的建設是舊城改造的主要工作內容[7]。緩解當前城市發展的土地供需矛盾，應對既有無計劃的土地經營模式、出讓進行改革與改進，摒棄以土地經營規模來謀求“資源”驅動的經濟發展路線。

3 “三舊”改造規劃的必要性分析

3.1 分析城市發展客觀規律，“三舊”改造是城市化必然階段

隨著城市發展和演變，城市規劃的手段和方法更加注重城市化進程的客觀規律。邁爾克·波特認為，城市發展經歷要素驅動、投資驅動到創新驅動和財富驅動的四個階段[7]。根據目前黃石市產業發展、公共服務發展等特征判斷，黃石還處于要素驅動晚期、投資驅動中期、創新驅動的萌芽期的復合階段[8]。城市內在發展階段特征直接在物質空間上的表現，映射出多元化、多要素、多層次的特有城市空間形態。在這個關鍵階段對城市空間進行甄別、梳理、分析，通過對現狀城市空間要素優化、改造和更新，從而實現城市內涵式、集約式發展。

3.2 面對舊城改造現狀問題，“三舊”改造是緩解頑疾的重要方法

伴隨著城市發展，黃石舊城人地矛盾突出，舊城城市面貌落后、缺乏空間特色，三舊”問題日益嚴重。城市更新中多元主體利益沖突增多，而針對舊城的治理方法未能相應提升，政府、原住民、開發商對于舊改工作熱情日漸降低，舊改工作困難重重。另一方面，城市發展的歷史造成舊城區位優勢良好，交通可達性高，基礎設施完備，土地價值巨大，舊改工作又勢在必行。“三舊”改造作為城市化階段性深化，城市雙修的主要手段，是對既有舊城改造規劃的反思和提升，可謂緩解黃石舊城頑疾的重要方法。

圖2 黃石市中心城區規劃圖

3.3 比較國內外城市發展經驗，“三舊”改造是實現城市發展模式轉變的動力要素

“投資驅動，實業驅動”是現階段黃石市城市發展的基本面，而在中國城市化激增，社會、經濟轉型發展攻堅期，湖北省建設兩型社會國家戰略和長江經濟帶區域格局要求黃石發揮城市示范效應。筆者通過實證觀察，從總量規模和空間結構兩個層面分析城市更新的特征。從橫向的城市發展比較判斷，日本都市圈土地開放強度16.4%，香港土地開發強度21%，深圳、東莞土地開發強度40%，武漢市土地開發強度36%。通過開發強度比較，黃石土地開發強度處于中等偏高的位置，亟需由擴張型主導向城市建成環境改造與更新和城市擴張并行的城市發展模式。

綜上所述，“三舊”改造是城市發展階段的必然要求，是城市升級的必由之路，是高質量深度城市化的直接體現，是科學城市管理的反映。

4 黃石現有“三舊”改造規劃補償機制

政府主體在“三舊”改造過程中，由“與民爭利”到“讓利于民”的思路轉變，以“共有產權、公共租賃、租售并舉”為原則的改造拆遷補償與安置模式，充分調動了市民主體在“三舊”區居民拆遷安置中的積極性，相繼在黃石市工礦棚戶區、城中村、舊城改造中起到階段作用。住建部將黃石市列為全國結合棚戶區改造推進公共租賃住房制度試點城市，為其他城市尤其是資源枯竭型城市的棚戶區改造工作提供了借鑒。

圖3 黃石“三舊改造股份公司”改造規劃補償模式圖

面對量大面廣的改造任務，現有模式仍然存在適應度低、補償靈活性差、缺乏全盤考慮、難以協調政府、開發商、居民多方利益等不足。尤其是區位好的老城區，在疏散舊城的原則指導下容積率受到嚴格控制，居民心理價位高、對補償要求高，該機制在老城改造過程中的有效性降低，出現了政府希望改造而居民拆遷意愿低，改造成本高而預期收益小導致開發商開發風險高等現象，難以促進“三舊”改造工作健康穩步進行。為了持續鼓勵居民的合作參與，保留現有城市肌理，維護并增強居住區的復原力[9],優化規劃補償機制成為城市“三舊”改造規劃重要任務。

5 黃石“三舊改造股份公司”改造規劃補償模式

“三舊”改造是基于公共利益的對城市空間的再開發行為，“三舊”改造應該是政府、開發商、居民等多方利益協調及再平衡的過程。在對黃石市現有改造政策文件和城市改造模式認真分析基礎上，結合其他城市經驗繼續推進模式創新，提出“三舊改造股份公司”模式[10]（圖3），并針對不同區域的“三舊”改造特點，采用情景分析的研究方法對該補償機制進行闡述。

5.1 設立“三舊”改造基金

“三舊”改造過程中補償款項滯后于拆遷工作，隨著時間推移，拆遷區域房價大幅度升高了，居民享有的貨幣補償標準卻沒有提高；或者市內整體房價升高了，居民拿到按既有標準確定的補償款卻沒有辦法搬遷。“三舊”改造基金的設立能有效協調各方矛盾，起到實時支付補償款項、臨時安置拆遷居民、降低開發商投資風險及提升改造效率等作用。

拆遷階段：用于支付居民補償款項。居民采取公開招投標的方式選擇估價機構對居民房屋進行價值評估，按照估價結果得到補償款。基金的介入能促進改造區域在較短時間內完成補償工作，降低拆遷成本。待拆遷款項到位后注入“三舊”改造基金。開發階段：“三舊”改造基金與開發商資金（股份高于50%）聯合成立“三舊”改造股份公司，政府對開發進行引導，有效降低開發商開發風險。項目盈利重新注入“三舊”改造基金中。基金設立階段：由政府財政、開發商投資、被拆遷居民房產投資、銀行投資以及其他基金投資等共同組成，委托基金管理公司進行市場化運作，政府起引導作用。基金增值方面，主要體現在項目開發完成后，獲益方將1/2額外補償面積的十年收益和1/2額外補償面積的7%服務費注入基金之中（圖4）。

5.2 建立拆遷住房庫

在拆遷還建安置上，黃石市采取“就地還建與異地還建相結合，以異地還建為主；集中還建與分散還建相結合，以集中還建為主；堅持多種途徑安置還建，先建后拆，以建促拆”等多種途徑、方式解決棚戶區居民的安置問題。然而，以往“一對一”的異地還建方式限制了居民的選擇權，還建地點常常與居民意向相左，阻礙了拆遷補償工作的進展。本研究認為，拆遷還建安置應統籌全市還建房和公租房資源，建立拆遷住房庫，實行“一對多”的還建方式。

圖4 三舊改造基金組成圖

第一，市房地產管理部門將全市范圍內商品房項目配建的公租房和還建房或新開發的還建小區納入拆遷住房庫內，統一管理和調配。第二，被拆遷的居民基于房產評估的結果以及不同的驅動因素（職業驅動、經濟利益驅動、人居環境驅動），可突破市內分區限制在拆遷住房庫內選擇適合的還建住房。第三，實行差異化的補償方式。鼓勵居民遷出老城，疏解老城區人口。對于愿意遷出老城、異地還建的居民適當提高還建比，反之則享受較低的還建比。

5.3 成立“三舊”改造股份公司

黃石市現有舊城區存在容積率高，拆遷成本大，開發商預期風險高、收益小，居民異地還建意愿低等困境，“三舊”改造難度大，“共有產權公共租賃住房制度”等以往改造模式難以為繼。基于此，筆者提出“三舊”改造股份公司的模式。

政府引導：政府以合伙人的身份通過“三舊”改造基金入股，共負盈虧，所占股份不超過開發商。項目啟動階段，是房地產管理部門可統籌被拆遷居民臨時安置；項目開發過程中，政府為開發商提供政策上的優惠和項目審批中的綠色通道。政府的介入不僅降低了開發商的開發風險、增強了居民權益的保障，也提高了改造項目的開發效率。市場主體：開發商通過競標等方式取得“三舊”改造地塊開發權，并入股“三舊”改造公司，占有最大股份。開發商根據規劃要求進行開發建設，承擔盈虧。公眾參股：對于被拆遷的居民，可以以房產評估的價值入股“三舊”改造公司，項目開發完成后，可享受分紅，或按照市場價格選擇實物置換。實物置換遵照差異化補償的原則可選擇原地開發項目的住房，也可在拆遷住房庫中選擇異地住房。

5.4 情景模式分析

5.4.1 情景一：中心城區的舊城區

假定A片區現有建筑面積為10000m2，現有住戶100戶（圖5）。由于高地價、良好的交通便利度和完善的基礎設施配套條件，居民對拆遷補償的期望值高于黃石市基準補償標準（假定黃石市拆遷比經驗值為1：1.2，即每拆除100m2補償120m2，下同），若居民與政府商定最終補償標準為1∶2，即A片區理論需求還建建筑面積為20000m2。遵照疏散舊城居住人口的原則，中心城區的容積率受到嚴格控制，設為1.6，即原地還建面積為16000m2。綜上所述，我們發現，相比黃石市基準補償標準，居民原地還建獲益面積為4000m2，這部分面積的產權歸居民所有，作為居民對“三舊”改造股份公司住房改造的回饋，1/2該部分獲益面積的10年收益將注入“三舊”改造基金中，另外1/2獲益住房面積則收取7%服務費，注入“三舊”改造基金中；由于無法滿足全體居民原地還建的需求，故另4000m2面積采用原地還建（該機制規定50%以上居民需選擇異地還建），這部分面積的產權也歸居民所有，作為居民對“三舊”改造股份公司住房補償的回饋，1/2該部分獲益面積的10年收益將注入“三舊”改造基金中，另外1/2獲益住房面積則收取7%服務費，注入“三舊”改造基金中。也就是說，一位擁有100m2住房的居民，在舊城區“三舊”改造過程中，可以獲得200m2的房屋產權，包括160m2原地還建面積和40m2異地還建面積。其中120m2原地還建面積為黃山市基準補償范疇，額外的40m2原地還建面積中，20m2住房面積部分（或其租金收益）將注入“三舊”改造基金中（為期十年），20m2住房面積部分收取7%的服務費注入三舊改造基金中。

圖5 中心城區情景模式圖

圖6 郊區情景模式圖

（2）情景二：郊區

假定B片區現有建筑面積為10000m2，現有住戶100戶（圖6）。由于交通不便、基礎設施缺乏、土地價值低，居民對拆遷補償的期望值低于黃石市基準補償標準，若居民與政府商定最終補償標準為1∶1.2，即C片區理論需求還建建筑面積為12000m2。相比于中心城區，郊區環境好、改造建筑面積少，容積率可在現有條件上適當提高，設為2.0，即原地還建面積為20000m2。綜上所述，我們發現，相比黃石市基準補償標準，政府還建獲益面積為8000m2，這部分面積的產權歸政府所有，作為政府對“三舊”改造股份公司住房改造的回饋，1/2該部分獲益面積的10年收益將注入“三舊”改造基金中，另外1/2獲益住房面積則收取7%服務費，注入“三舊”改造基金中。也就是說，一位擁有100m2住房的居民，在舊城區“三舊”改造過程中，可以獲得120m2的房屋產權，而政府獲得80m2的房屋產權。在政府的獲益中，40m2住房面積部分（或其租金收益）將注入“三舊”改造基金中（為期十年），40m2住房面積部分收取7%的服務費注入“三舊”改造基金中。

（3）情景三：郊區與舊城區間的夾層區

假 定C片 區現有建筑面積為10000m2，現有住戶100戶（ 圖7）。 由于高地較價、交通較為便利且基礎設施配套條件較好，居民對拆遷補償的期望值較黃石市基準補償標準略高，若居民與政府商定最終補償標準為1∶6，即 A 片 區 理 論需求還建建筑面積為16000m2。該區改造建筑較郊區多，較中心城區環境好，容積率可在現有條件上適當提高，設為2.0，即還建面積為20000m2。綜上所述，我們發現，相比黃石市基準補償標準，居民原地還建獲益面積為4000m2，這部分面積的產權歸居民所有，作為居民對“三舊”改造股份公司住房改造的回饋，1/2該部分獲益面積的10年收益將注入“三舊”改造基金中，另外1/2獲益住房面積則收取7%服務費，注入“三舊”改造基金中；政府還建獲益面積為4000m2，這部分面積的產權歸政府所有，作為政府對“三舊”改造股份公司住房改造的回饋，1/2該部分獲益面積的10年收益將注入“三舊”改造基金中，另外1/2獲益住房面積則收取7%服務費，注入“三舊”改造基金中。也就是說，一位擁有100m2住房的居民，在舊城區“三舊”改造過程中，可以獲得160m2的房屋產權。其中120m2原地還建面積為黃山市基準補償范疇，額外的40m2原地還建面積中，20m2住房面積部分（或其租金收益）將注入“三舊”改造基金中（為期十年），20m2住房面積部分收取7%的服務費注入“三舊”改造基金中；政府獲益的的40m2還建面積中，20m2住房面積部分（或其租金收益）將注入“三舊”改造基金中（為期十年），20m2住房面積部分則收取7%的服務費注入“三舊”改造基金中。

圖7 夾層區情景模式圖

在對中心城區的舊城區、郊區和夾層區分別進行了情景分析，可以看出，舊城區改造被拆遷居民是最大獲益方，可以獲得原地還建和異地還建房屋的產權（或資金補償），為達到政府、開發商和居民之間的利益平衡，居民需將1/2原地及異地額外補償房屋面積的十年收益及1/2原地及異地額外補償房屋面積的7%服務費注入三舊改造基金；郊區改造被拆遷居民得到相應補償，而政府成為最大受益方，同樣，政府需將1/2額外補償房屋面積的十年收益及1/2額外補償房屋面積的7%服務費注入三舊改造基金；夾層區改造被遷拆居民及政府均為受益方，雙方均需將1/2額外補償房屋面積的十年收益及1/2額外補償房屋面積的7%服務費注入三舊改造基金。在全市統籌的視角下，舊城區改造難的問題得以破解，政府和居民的盈虧杠桿趨于平衡，政府、開發商、居民各自的權益也因三舊改造基金的成立基本得到保障。

6 結論

“三舊”改造是以黃石為代表的老工業城市和資源枯竭型城市，在城市建設轉型、城市內涵式提質、城市風貌提升工作中的重要環節。如果說城市過往的外延擴張和縱向生長是城市建設和發展的第一次騰飛，那么進行“三舊”改造等城市修復和生態修補則是實現城市建設與發展第二次騰飛的重要途徑，是城市升級的必由之路。在“三舊”改造的全面推進過程中，規劃補償機制在保障被拆遷人權益和推進拆遷進度方面起著重要作用，只有行之有效的補償機制，才能從根本上改變了“釘子戶”和“暴力拆遷”的狀況，促進了“三舊”改造質量和效率的提升。

[1]黃石市人民政府.黃石基本概況 [EB/OL]. http://www.huangshi.gov.cn/hsgk/csgk/gknr/201310/t20131010_195980.html.

[2]中華人民共和國中央人民政府.國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見（國發[2007]38號）[EB/OL]. http://www.gov.cn/zwgk/2007-12/24/content_841978.htm.

[3]中華人民共和國國家發展改革委.全國老工業基地調整改造規劃（2013-2022年）[Z].2017.

[4]中華人民共和國國家發展改革委.發展改革委關于支持首批老工業城市和資源型城市產業轉型升級示范區建設的通知（發改振興[2017]671號）[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/2017-04/21/content_5188011.htm.

[5]黃石市城市總體規劃修改工作領導小組辦公室.黃石市城市總體規劃（2001-2020）（2013修編）[Z]. 2017.

[6]清華大學建筑與城市研究所.舊城改造規劃·設計·研究[M].北京：清華大學出版社, 1993.

[7]邁克爾·波特.競爭論[M].高登第,李明軒,譯.北京:中信出版社, 2012.

[8]王璐.三舊改造研究——以黃石市為例[J].中外建筑,2015(01):97-99.

[9]張伊娜,王桂新.舊城改造的社會性思考[J].城市問題,2007,(07):97-101.

[10]武漢大學、黃石市城市規劃設計研究院. 黃石“三舊”改造規劃研究[Z].2015.