賢能民主：賢能政治與民主政治的融合

黃明英

近年有關賢能政治的研究比較多,甚至形成了賢能政治與民主政治的爭論。可是,賢能政治與民主政治是真的不相容的嗎?中國現實政治只有賢能而沒有民主,還是賢能與民主相融合發展?這些問題值得探索。在中國,賢能與民主是相融合而發展的,既體現于用干部之中,更體現于做決策之中。賢能民主,究其本義,無非 “選出優質的人并通過優質的人做出優質的決策”,不只是體現于 “用干部”一面,“出主意”這一面更顯重要。賢能民主,就是賢能政治融合著民主政治,有機結合著公意民主與眾意民主,進而有效融合公共利益與具體利益。

一、問題的提出

早在1986年就有學者提出 “賢能政治”的概念①楊桂生：《論春秋戰國時期的賢能政治》,《東北林業大學學報》1986年第12期。。中華人民共和國成立60周年前夕,學界興起有關中國模式的爭論,就有學者提到了與 “賢能政治”相近的學術概念,比如 “績優選拔”、“賢人政治”、“好領導”、 “好政策”和 “好制度”,這些因素被認為是 “中國模式”的構成條件之一。②燕繼榮：《“中國模式”的學術辨析》,《探索與爭鳴》2010年第12期。“中國模式”討論熱之后,貝淡寧教授力倡 “賢能政治”,并指出這是中國改革以來取得成功的重要因素。可以說,他是目前有關賢能政治討論中最有名的學者之一。但是也應看到,在他之前一兩年也有不少學者對 “賢能政治”進行了探索。貝淡寧教授2012年發表 《賢能政治是個好東西》①貝淡寧：《賢能政治是個好東西》,《當代世界》2012年第8期。,大力提倡賢能政治,而在兩年之前呂有云先生已經發表 《賢能政治之哲學考察》②呂有云：《賢能政治之哲學考察》,《求索》2010年第7期。。2013年貝淡寧教授發表《從 “亞洲價值觀”到 “賢能政治”》③⑩ 貝淡寧：《從 “亞洲價值觀”到 “賢能政治” 》,《文史哲》2013年第3期。,比較系統地論述了其賢能政治的主張,而在此之前楊國榮教授就已經發表 《賢能政治：意義與限度》④楊 國榮：《賢能政治：意義與限度》,《天津社會科學》2013年第2期。。之后,學界基本上以 “賢能政治”而不再以之前的“賢人政治”或 “績優選拔”為概念進行論述。多數學者從立場上是擁護賢能政治的。

在反對賢能政治的文章中,劉京希教授于2015年發表的 《構建現代政治生態必須祛魅賢能政治》可為標志之一,其文提到賢能政治的本色是人治,賢能政治有著難以保證選賢過程和程度公開透明等六大 “無法解決的困境”。⑤劉 京希：《構建現代政治生態必須祛魅賢能政治》,《探索與爭鳴》2015年第5期。繼劉京希教授之后,唐皇鳳教授2016年發表 《新賢能政治：我國干部選拔制度的民主化與現代化》,發展了貝淡寧教授的 “賢能政治”的概念,在我國干部 “選拔加選舉”這種模式的基礎上提出了 “新賢能政治”的概念;⑥唐皇鳳：《新賢能政治：我國干部選拔制度的民主化與現代化》,《復旦學報》2016年第4期。之后不久,他又發表 《為新賢能政治正名與辯護》,進一步完善其 “新賢能政治”的觀點,認為目前中國的干部選拔制度有著程度性和規范性日臻完善等顯著特征,以回應劉京希教授所提出的 “必須祛魅賢能政治”的主張。⑦唐皇風,趙吉：《為新賢能政治正名與辯護》,《探索與爭鳴》2016年第8期。同時,在2016年,貝淡寧教授有關賢能政治的學術觀點系統地體現于在中國國內出版的 《賢能政治：為什么尚賢制比選舉民主制更適合中國》一書之中。此后,張文波先生于2017年刊文 《賢能政治的誘惑及其不可欲》,認為雖然唐皇鳳教授提出 “新賢能政治”的概念,“但究其本質仍然沒有脫離 ‘賢能政治’的基本主張”,認為賢能政治有著六大道德和政治風險,如容易演變為忽視法治的強人政治,重視 “實質正義”而忽視民主程度的重要價值,等等。⑧張文波：《賢能政治的誘惑及其不可欲》,《探索與爭鳴》2017年第2期。

自貝淡寧教授大力提倡 “賢能政治”之后,學界無論擁護與反對,基本上都是從貝淡寧教授的概念基礎出發論之。當然,唐皇鳳教授是目前學界持 “新賢能政治”概念的唯一論者,但也如張文波先生所言確實是 “沒有脫離 ‘賢能政治’的基本主張”。即使之后尹伊文先生主張用 “優主主義”的叫法具體指稱新加坡政治,但是其文還是直接用 “賢能政治與中國改革”指稱中國政治現實。⑨尹 伊文：《賢能政治與中國改革：基于西方精英主義理論的思考》,《文化縱橫》2016年第6期。到底什么是賢能政治呢?貝淡寧教授認為,“‘賢能政治’的基本理念是,每個人都應當在受教育和參與政治方面機會均等,但每一個受教育的人并不具備同樣的能力來進行符合道義的政治決策。因此,政治的任務便是挖掘出那些能力超常的人并讓他們為政治團體服務。如果領導者表現良好,人們多半也會配合。”⑩

細讀以上學界的論述,基本上是圍繞著 “賢能政治”進行爭論,而且爭論雙方基本上是把 “賢能政治”與 “民主政治”對立起來,所謂的 “民主政治”更多地也是指 “選舉民主”即西方式的自由選舉民主。如貝淡寧教授 《賢能政治：為什么尚賢制比選舉民主制更適合中國》一書在提到中國的 “政治改革的現實”時,認為中國模式的三個分支分別是 “基層民主”、“地方政府和中央政府之間的實驗”以及 “高層尚賢”?貝淡寧：《賢能政治：為什么尚賢制比選舉民主制更適合中國》,中信出版集團,2016年,第164－176頁。,言外之意,也把中國有 “民主政治”的現實只局限于基層,而高層和中層是沒有民主的,高層是“賢能政治”;在此書其它地方,貝淡寧教授也這樣涇渭分明地把 “賢能”與 “民主”一分為二,如其提出 “中國的政治體制若與憲政民主相比,就會表現出清晰的優勢”,①貝淡寧：《賢能政治：為什么尚賢制比選舉民主制更適合中國》,中信出版集團,2016年,第118頁,第136頁。這給人一種感覺,中國政治體制是有優勢的,但是卻不是民主的。

主張賢能政治論者的主要觀點莫非就是通過選賢任能,能夠產生好的領導好的干部,并且這些好的領導好的干部能夠做出好的決策,這些好的決策能夠導致好的政治效果。而反賢能政治論者的主要觀點則是賢能政治不一定能夠選到真賢任到真能,即使一時能夠真的選賢任能了,也因為其是由于自上而下選拔而不是自下而上選舉從而缺乏合法性,而且一時選拔出來的真賢能者不一定能夠保持長久的賢與能,也不一定能夠做出好的決策特別是持續做出好的決策并產生好的政治效果。值得注意的是,關于 “賢者政治”爭論雙方在 “選拔出好的干部”與 “好的干部能夠做出好的決策”兩者的側重點上更側重于前者,對于后者多少有所忽略。

強世功教授曾提到,“說到底,離開中國共產黨,中國模式就解釋不清。換句話說,共和國這六十年就是中國共產黨執政的六十年。但是,我們的經濟學、社會學,包括法學,都在有意無意地把這個問題回避掉,仿佛中國的成就是不需要政治領導和政治決策就能夠實現的。也就是說,我們眼前放著一個巨大的掌握著我們國家政治、文化、經濟資源,天天在運作的執政集團,可我們的社會科學界卻對此視而不見,恰恰要把這個問題回避掉。我覺得,這反映了改革開放三十年來,整個中國學術界存在的問題。”②潘維,瑪雅：《人民共和國六十年與中國模式》,生活·讀書·新知三聯書店,2010年,第128頁。他的言論一定程度上反映了事實。研究中國政治,無法繞過研究中國共產黨政治。回歸到中國共產黨政治實踐可以發現,30多年來,中國政治更應該稱之為 “賢能民主”,而不應該只稱之為 “賢能政治”。民主政治,是中國政治發展的目標,賢能政治,本身就是一種民主政治。

二、賢能民主：賢能政治與民主政治的融合

關于 “賢能民主”這一概念,學界目前極少有人提及。據考究,目前只有李劍宏先生在2014年提出 “賢能民主”的主張,他認為這樣的民主即是 “任人唯賢的民主”,這是符合中國國情的民主。但是,李劍宏先生并沒有加以詳細的論述,而且他只是提到 “用干部”這方面的 “任人唯賢”,卻沒有提及 “出主意”這方面的 “優質的人做出優質的決策”。③李劍宏：《從 “法家統治”到 “賢能民主”》,《社會科學報》2014年4月10日。貝淡寧教授提到 “民主尚賢制”這樣的概念,他認為目前中國現實政治是 “政治尚賢制”,也即是 “賢能政治”,但是 “政治尚賢制將發現很難或者根本不可能在沒有給予民眾政治參與權的情況下解決合法性問題”。所以,他提出的完善方向是 “民主尚賢制”,從理論上說這種 “民主尚賢制”有三種模式,分別是在選民層面上將民主與尚賢結合起來、在中央政府層面上將民主與尚賢結合起來以及中央層面上尚賢與地方層面上民主結合起來,并認為第三種模式最好④貝淡寧：《賢能政治：為什么尚賢制比選舉民主制更適合中國》,中信出版集團,2016年,第118頁,第136頁。。貝淡寧教授雖然提出了 “民主尚賢制”,但是更多地不是把它作為中國政治現實而是作為理想狀態來描述。

“賢能民主”是中國政治現實的寫照,從基層到中央都存在著民主與賢能這兩種政治。賢能政治與民主政治的融合發展,就是賢能民主。下面將從賢能民主結合著公意民主與眾意民主的理論假設出發進行論述;并從毛澤東同志提出 “領導者的責任,歸結起來,主要地是出主意、用干部兩件事”⑤《毛澤東選集》(第2卷),人民出版社,1991年,第527頁。這樣的觀點出發,再從 “用干部”和 “出主意”這兩個方面論述。貝淡寧教授等學者主要是從政府公務員系統以及干部選拔等角度論述賢能政治,我們主要從具有決策權的各級領導干部是如何選拔或選舉產生以及他們如何做決策的這兩個角度討論中國的賢能民主。

(一)賢能民主：公意民主+眾意民主;根本利益+具體利益

中國共產黨建黨之始,就把民主政治作為奮斗目標,1997年中共十五大報告更明確強調民主是中國共產黨 “始終不渝的奮斗目標”。當然,在探索民主政治建設過程中經歷了曲折的過程。這也正是中共十一屆六中全會通過的 《建國以來黨的若干歷史問題的決議》中所指出的 “逐步建設高度民主的社會主義政治制度,是社會主義革命的根本任務之一。建國以來沒有重視這一任務,成了 ‘文化大革命’得以發生的一個重要條件,這是一個沉重教訓”。所以,改革開放以來中國共產黨各代領導集體都堅持和完善中國特色社會主義民主政治。1980年12月,鄧小平明確提到 “我們各種政治制度和經濟制度的改革,要堅定地、有步驟地繼續進行。這些改革的總方向,都是為了發揚和保證黨內民主,發揚和保證人民民主。”①《鄧小平文選》(第2卷),人民出版社,1993年,第372－373頁。當然,在中國發展民主必須堅持四項基本原則。1986年12月,鄧小平明確提到 “我們講民主,不能搬用資產階級的民主,不能搞三權鼎立那一套”,“中國沒有共產黨的領導、不搞社會主義是沒有前途的。這個道理已經得到證明,將來還會得到證明”,“民主只能逐步地發展,不能搬用西方的那一套,要搬那一套,非亂不可”。②《鄧小平文選》(第3卷),人民出版社,1993年,第195－196頁。鄧小平有關民主政治發展的這些論述,為改革開放以來的政治發展實踐定了基調。

中國特色社會主義民主政治這樣的中國現實政治是一種賢能民主,這種賢能民主體現著公意民主和眾意民主的有機融合。關于公意與眾意,在此主要是借鑒但不完全借用盧梭的相關理論。公意,是盧梭在 《社會契約論》中的核心概念。但是,學術界對其的理解卻是相對模糊的,“盧梭從未明確定義過 ‘公意’,而且,由于他沒有為他所指的個人意志提供一個清楚的解釋,這就使得對公意的理解更加困難”③阿瑟·利普斯坦：《盧梭的公意》,《政治思想史》2012年第1期。,“也是引起爭議最多的一個概念”④袁賀,談火生：《百年盧梭：盧梭在中國》,吉林出版集團有限責任公司,2009年,第13頁。。不過,即使如此,盧梭在其書中還是大致地表明了公意及眾意到底是什么。盧梭認為,“公意只著眼于公共的利益,而眾意則著眼于私人的利益,眾意只是個別意志的總和。但是,除掉這些個別意志間正負相抵消的部分而外,則剩下的總和仍然是公意。”⑤盧梭：《社會契約論》,何兆武譯,商務印書館,2003年,第35頁,第36頁,第134頁,第136頁,第137頁。那么,現實中如何讓個別意志正負相抵消呢,就要經過公民之間能夠充分了解情況并進行討論,進而進行投票以及進行選舉,為此盧梭在此書的第四卷中專辟兩章論投票與選舉。可以說,在盧梭的言語中,投票和選舉是化眾意為公意的切實有效的途徑。雖然盧梭認為 “為了很好地表達公意,最重要的就是國家之內不能有派系存在”⑥盧梭：《社會契約論》,何兆武譯,商務印書館,2003年,第35頁,第36頁,第134頁,第136頁,第137頁。,以及 “在大會里人們越是能和衷共濟,也就是說人們的意見越是趨于全體一致,則公意也就越占統治地位;反之,冗長的爭論、意見分歧和吵鬧不休,也就宣告個別利益之占了上風和國家的衰微”⑦盧梭：《社會契約論》,何兆武譯,商務印書館,2003年,第35頁,第36頁,第134頁,第136頁,第137頁。,但是這也只是理想狀態,現實中不可能沒有個別利益以及派系的存在。于是就需要投票與選舉,經過投票與選舉,“每個人在投票時都說出了自己對這個問題的意見,于是從票數的計算里就可以得出公意的宣告”⑧盧梭：《社會契約論》,何兆武譯,商務印書館,2003年,第35頁,第36頁,第134頁,第136頁,第137頁。,所以,他最后不得不這樣假定 “公意的一切特征仍然存在于多數之中”⑨盧梭：《社會契約論》,何兆武譯,商務印書館,2003年,第35頁,第36頁,第134頁,第136頁,第137頁。。

具體到中國的國情,公意更多地代表著根本利益或公共利益,也即代表最廣大人民的根本利益或長遠利益,而眾意承認人民群眾之間局部利益或當前利益的相互沖突,代表的是各個具體利益匯總而成的相對多數的利益。體現公意的民主,就是公意民主;體現眾意的民主,就是眾意民主。中國共產黨作為 “中國人民和中華民族的先鋒隊”以及 “代表中國最廣大人民的根本利益”,通過黨的各級組織和黨的干部,代表著公意;這方面的民主,就是公意民主。同時,中國共產黨堅持 “建立健全民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的制度和程序”,“黨必須實行民主的科學的決策”,從而使得黨在決定重大問題時充分考慮到各種具體利益,進而使得黨的決策有效地照顧到相對多數人民群眾具體的局部利益和當前利益,這就代表著眾意;這方面的民主,相應地就是眾意民主。

中國共產黨堅持 “維護黨的團結和統一”以及 “堅決反對一切派別組織和小集團活動”,這些《黨章》的相關規定與盧梭言及的 “最重要的就是國家之內不能有派系存在”以及 “在大會里人們越是能和衷共濟”這樣對公意的理想狀態的要求是如出一轍的。同時,在現實政治決策中,中國共產黨堅持民主決策,《黨章》中明確規定 “黨組織討論決定問題,必須執行少數服從多數的原則。決定重要問題,要進行表決”,這也在一定程度上與盧梭提及的 “從票數的計算里”得出公意也就是所謂的正負相抵消了的眾意是大同小異的。也有學者專門論述了這一黨內公意產生的途徑,“黨的集中,主要是指共同意志的集中,是經過民主程序達到集中,產生共同意志。黨內集中的含義是充分民主以后的黨內多數人的同意,形成黨內多數人同意的整體意志。”①鄒慶國：《中國共產黨地方黨委制的組織形態與運作機制研究》,人民出版社,2012年,第208頁。而且中國共產黨以及中國政府中,其實并不只存在著 “黨組織討論決定問題”以及 “決定重要問題”時的少數服從多數以及表決也即是盧梭所提及的 “投票”這一渠道,還存在著盧梭所提及的另一個渠道即是 “選舉”。選舉有黨內選舉與黨外選舉,特別是 “黨內選舉是中國共產黨獲得執政認同的直接法理基礎”②李芳云：《中國共產黨黨內選舉科學化研究》,山東人民出版社,2014年,第36頁,第38頁。,黨內也存在著共同利益與具體利益之分,也即盧梭所提到的公意與眾意之分,“沒有共同的利益,也就不會有統一的目的,更談不上統一的行動了”③《馬克思恩格斯選集》(第1卷),人民出版社,1995年,第490頁。。中國共產黨也是由各個下級或基層黨組織與眾多黨員所組成,“每一個基層黨組織和黨員都會在具體的實踐中形成各種具體的利益”,甚至中國共產黨之外的中國各個層級的地方政府以及社會各界人士中也存在著不同的具體利益。這些具體利益如何轉化為共同利益呢?“黨內利益整合的途徑就是黨內選舉。在黨內選舉中,中國共產黨通過各個階層的先進黨員代表把民眾的利益訴求集中起來進行整合,一方面,使得民心、順民意的黨內領導干部通過選舉脫穎而出;另一方面,為黨制定體現民眾利益的決策提供依據。”④李芳云：《中國共產黨黨內選舉科學化研究》,山東人民出版社,2014年,第36頁,第38頁。

經典民主理論一般從民有、民治、民享三個角度論述民主。對于中國共產黨領導下的多黨合作和政治協商這一制度,也可以從這三個方面來論述其如何體現著公意民主與眾意民主的有效融合。

第一,從民有方面論之。 《憲法》第2條明確規定了 “中華人民共和國的一切權力屬于人民”,人民行使權力的機關是各級人民代表大會,現實中涉及國家和政府的政治運作,黨的意志必須要通過人民代表大會這一程序上升為國家意志;同時 《黨章》明確規定 “黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益,沒有自己特殊的利益”,并明確要 “權為民所用”。從公意與眾意之分而論之,“共產黨領導之下”以及 “最廣大人民群眾的利益”這樣的表述更多地體現著公意民主;而 “合作”以及 “協商”這樣的現實則在一定程度上體現著眾意民主,承認社會上存在著不同的具體利益,從而需要協商。需要特別說明的是,有些理論認為 “民有”就應該是由選民投票選舉出各級行政首長或政治領袖,而堅持中國共產黨的領導地位無法從理論上說是 “民有”的。這樣的觀點是不正確不準確的。中國共產黨領導之下的民主政治可以稱之為 “黨治民主”,其內涵包括 “確認民主、咨詢民主、維權民主和問責民主”四種具體形式。其中,“確認民主”已經解決了西方民主理論所自認擁有道德制高點的 “合法性”或 “正當性”在中國現當代所遇到的困境。在中國,人民革命的勝利以及中國共產黨帶領人民過上更美好生活的承諾以及兌現,使得 “正當性”無須再用投票機制來確認,而是 “通過人民的默認這種心理機制來解決”。⑤儲建國：《廣義民主、人民民主、黨治民主：當代中國本土民主的由來》,《江漢論壇》2011年第11期。這也跟林尚立教授所提及的 “中國的實踐”是 “在有效性中累積合法性”是一樣的道理。這里的 “有效性”體現于三個方面,即政治體系結構與功能的自我完善、有效地推進經濟和社會發展以及預防危機和駕馭風險。⑥林尚立：《在有效性中累積合法性：中國政治發展的路徑選擇》,《復旦學報》2009年第2期。

第二,從民治方面論之。一方面,中國共產黨是中國的唯一執政黨,在實際政治中起著總攬全局、協調各方的核心作用,代表最廣大人民的根本利益,從而實際上發揮化私意眾意為公意的橋梁作用,最大可能地達至公意。這就是公意民主的體現。另一方面,中國共產黨各級黨組織在決策過程中并不是獨斷專行的,而是力求做出民主的科學的決策：一是在決策過程中堅持群眾路線的決策民主,最大限度地達致 “深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智”的理想狀態,二是黨組織與黨外各種組織充分協商、有效溝通達成最大共識,從而在決策過程中把各個具體利益匯總起來反映最大多數人或大多數人的利益,形成最大的眾意。這就是眾意民主的體現。

第三,從民享方面論之。改革開放以來,中國共產黨就堅持著先富帶動后富最后實現共富的共享發展路徑,《黨章》里也明確地規定著 “發展成果由人民共享”以及 “使發展成果更多更公平惠及全體人民”的發展理念,并努力實踐著這一發展理念。當然也要承認,應然與實然之間還有一定的距離存在著。“共富”、“共享”,這是應然狀態,更多體現著公意民主的民享。而現實之中總會存在著少數的弱勢群體沒有及時享受到社會發展的成果或者比較少地享受到,這是任何一個社會都存在的現實。同時要承認的是,這些沒有享受到或比較少享受到繁榮成果的人數畢竟是少數,大多數人還是不同程度地享受到社會發展的成果。從這方面而言,體現著眾意民主的民享。

中國特色社會主義理論體系所堅持的中國特色民主是人民民主,是堅持把黨的領導、人民當家作主和依法治國結合起來的民主。毛澤東在 《新民主主義論》提出 “人民民主”的概念,明確提到政府的組成要體現 “非少數人所得而私有”的精神,以及毛澤東在跟黃炎培談話所提到的 “讓人民起來監督政府”、“人人起來負責”的做法,“一個是 ‘所有’意義上的民主,一個是 ‘治理’意義上的民主。只有這兩個意思合起來,再加上 ‘享用’的意思,才構成完整的 ‘人民民主’的概念”。①儲建國：《廣義民主、人民民主、黨治民主：當代中國本土民主的由來》,《江漢論壇》2011年第11期。而有關 “享用”方面的意思,其實就一直體現于中國共產黨及黨所領導之下的各級人民政府的執政施政活動之中,中國共產黨始終堅持 “代表最廣大人民群眾的根本利益”以及 “黨沒有自己的特殊利益”,堅持 “立黨為公,執政為民”以及 “權為民所用、情為民所系、利為民所謀”這樣的全心全意為人民服務的宗旨,特別是近年來更是提出了 “發展成果人人共享”的共享理念與執政實踐要求,這些都是 “享用”方面的體現。所以完全可以說,中國的人民民主完整地體現著人民的 “所有”、“治理”和 “享用”,也就是民有、民治和民享的民主。這也正是賢能民主在 “民主”這一方面的體現。

(二)“用干部”方面的賢能民主：政績突出+群眾信任;選拔+選舉+罷免

第一,考究中國各級黨政干部的選拔或選舉產生形式,無法否定確實存在著賢能政治。這主要體現于 “政績突出”、“先鋒隊”、“先鋒戰士”、“德才兼備、以德為先”以及 “選拔”等這些黨章黨規的相關規定之中。

雖然并沒有明確的文字表述,但是中共黨章里有多處提及實行賢能政治。這體現在以下幾個方面：(1)中國共產黨對黨是 “先進分子”、“先鋒隊”、“領導核心”等相關表述本身就意味著黨比其它組織更優秀也即更賢能。中共黨章是直到1945年中共七大修改通過才首次有了總綱。中共七大黨章在總綱里即明確了 “中國共產黨,是中國工人階級的先進的有組織的部隊”。之后,歷次黨章修改,基本上有相類似的表述。1956年中共八大黨章提法為 “中國共產黨是中國工人階級的先進部隊”,1969年中共九大黨章則首次提到為 “先鋒隊”,之后歷次黨章都把黨作為 “先鋒隊”。1982年中共十二大黨章首次提到中國共產黨除了是工人階級的先鋒隊之外,專門增加了 “是中國各族人民利益的忠實代表,是中國社會主義事業的領導核心”;其后,這一叫法一直保持到1997年中共十五大黨章,直到2002年中共十六大黨章修改成為 “中國人民和中華民族的先鋒隊”。(2)中共黨章對黨員本身的要求也是 “先進分子”和 “先鋒戰士”,這本身也是賢能的追求。《黨章》第1條明確了工人、農民、軍人、知識分子和其他社會階層的 “先進分子”可以申請加入中國共產黨;言下之意,如果不是先進分子,就無法加入中國共產黨。所以,入黨要經過預備期的考察。一旦通過考察成為正式黨員了,就如 《黨章》第2條所提及的一樣,成為 “先鋒戰士”。難道先鋒戰士不是賢能者嗎?(3)關于黨的干部方面的規定,也體現著賢能政治。現行 《黨章》專列一章為 “黨的干部”。一方面,明確了黨的干部是黨的事業的骨干。另一方面,明確了黨的干部的選擇原則或標準堅持賢能原則,即 “黨按照德才兼備、以德為先的原則選拔干部,堅持五湖四海、任人唯賢,反對任人唯親”。此外,在 “黨的干部”這一章里也明確了黨對非黨干部的管理,即黨管干部原則,體現為 “黨的各級組織要善于發現和推薦有真才實學的黨外干部擔任領導工作”,即使對于黨外干部,也要堅持 “真才實學”這一賢能原則。(4)關于各級領導班子的選擇也明確了 “政績突出”這一賢能原則。現行《黨章》總綱里明確提到了 “加強各級領導班子建設,選拔使用在改革開放和社會主義現代化建設中政績突出、群眾信任的干部,培養和造就千百萬社會主義事業接班人”。從1992年中共十四大黨章開始出現要選擇使用 “政績突出、群眾信任的干部”及培養造就接班人的表述之后,黨章對這一表述一直堅持著。而 “政績突出”這一詞匯就非常明確地體現了賢能政治。

通過考究可以發現,除 《黨章》之外的黨內法規也有多處規定體現著賢能政治,有以下這些方面：(1)《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》明確提出 “好干部”的標準以及 “能者上”的選用人原則。《準則》里明確提到了好干部的標準是 “信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”以及用人導向是 “能者上、庸者下、劣者汰”。(2)《中國共產黨地方組織選舉工作條例》明確規定省一級的黨代會的代表中 “各類專業技術人員和各條戰線的先進模范人物占代表總數的比例一般不少于百分之二十五”。其題中之義即為賢能人士,如果說 “專業技術人員”更多地體現著 “能”方面的要求而不一定體現著 “賢”方面的要求的話,那作為具有中共黨員身份的省一級黨代會代表的專業技術人員,理所當然地也體現 “賢”的要求。根據 《黨章》中的相關規定,各級黨的代表大會是各級黨組織的最高權力機構。當省一級黨代會這個省級黨組織的最高權力機構的組成人員中有四分之一是賢能人士時,賢能政治是切實存在著并難以消除的。(3)《黨政領導干部選拔任用工作條例》原則明確提到 “任人唯賢”、“德才兼備、以德為先”和 “注重實績”的原則。(4)《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》明確提到了選拔干部違反任人唯賢的相關規定要受到問責和追究。如 “違反干部選拔任用工作有關規定,導致用人失察、失誤,造成惡劣影響的”就是 “對黨政領導干部實行問責”的情形之一。(5)《推進領導干部能上能下若干規定》提到任職之后德才不符而應該受到問責和追究。第8條規定 “干部具有下列情形之一,經組織提醒、教育或者函詢、誡勉沒有改正”就會被認定為 “不適宜擔任現職”的情形中就有一種情形為 “品行不端,違背社會公德、職業道德、家庭倫理道德,造成不良影響的”,這就是 “不賢”而必須 “下”的體現;而另一種情形則為 “不能有效履行職責、按要求完成工作任務,單位工作或者分管工作處于落后狀態,或者出現較大失誤的”,這就是 “不能”而必須 “下”的體現。

《黨章》和黨內有關干部選拔任命的規定,都明確堅持著 “政績突出”、“任人唯賢”、“德才兼備”這樣的原則。此外,即使不是中共黨員身份的干部,由于 “黨管干部”以及 “黨推薦干部”的原則,其實也深刻地受到 “政績突出”、“德才兼備”等原則性規定的影響。這一切說明在中國政治中,只要中國共產黨還在起著領導核心的作用,“賢能政治”是無法祛魅的。即使是在歐美的民主政治,其本身也在一定程度上是賢能政治,也是由政黨在黨內部培養選拔并向國家政權推薦 “政績突出、群眾信任”的干部擔任各個重要部門官員。燕繼榮教授曾提出,“民主作為一種政治追求,其本意是要追求一個 ‘好政府’,反對 ‘壞政府’。”①燕繼榮：《民主的有效性與有限性：從西方學者關于民主的含義說起》,《北京日報》2016年7月25日。如盧梭在其 《社會契約論》中,專門用一個章節來“論一個好政府的標志”,他認為政治結合的目的是為了成員的生存和繁榮。為此,如果一個政府治下的公民人數增加了,就是好政府,反之則是壞政府。①盧梭：《社會契約論》,何兆武譯,商務印書館,2003年,第107頁。這是他那個時代的標準。不過,這也是其時的政府與政府官員的 “政績突出”的要求。楊國榮教授則更直接指出,“就實質的層面而言,無論是賢能政治,抑或民主政治,都既涉及 ‘賢’、也關乎 ‘能’。……從理想的層面看,民主政治中選舉出來的領導人物,也不僅需要 ‘能’,而且應當 ‘賢’。”②楊國榮：《賢能政治：意義和限度》,《天津社會科學》2013年第2期。帕特南對于中國的民主進程曾這樣提到,“中國的民主進程將取決于許多因素,例如,經濟發展的速度和穩定性、國際環境、哲學觀、中國領導人的道德素質、技術的變化、政治制度和政府體制的精心設計、富有創造精神的改革者從中國傳統中汲取支持性力量的能力等。”③帕特南：《使民主運轉起來：現代意大利的公民傳統》,王列等譯,江西人民出版社,2001年,第1頁。從他所列舉的這幾個因素中,第一個因素即為經濟的發展,而這正是 “政績突出”的最重要的要求,第三個因素即所謂 “中國領導人的道德素質”,難道不正是 “任人唯賢”、“德才兼備”的另外一種語言表述么?

第二,考究中國各級黨政干部的選拔或選舉產生及問責或罷免形式,也會發現存在著很多的民主因素。這主要體現于 “群眾信任”、“群眾公認”、“庸者下、劣者汰”、“民主推薦”、“民意測評”、“民主評議”、“無記名表決”以及 “選舉”、“差額選舉”等這些黨章黨規的相關規定之中。

從 《黨章》這個黨內根本大法而言,關于領導干部或干部的產生形式,就有很多有關民主的規定。(1)領導干部必須是 “群眾信任”的。《黨章》提到 “加強各級領導班子建設,選拔使用在改革開放和社會主義現代化建設中政績突出、群眾信任的干部”規定。如果說 “政績突出”更注意“賢能”方面的要求,那么 “群眾信任”就更多的是注意來自普通人民群眾或普通黨員的評價,這就是更注意 “民主”方面的要求了。(2)明確規定了主要領導干部是由 “選舉”產生的。黨的主要領導干部,是各級黨委全委會委員、常委會委員以及書記。根據 《黨章》的相關要求,他們都是由各級黨的代表大會選舉而產生的;而組成各級黨的代表大會的黨代表本身也是由選舉產生的。在選舉過程中,嚴格地 “按照得票多少”而進行。這樣的規定,難道不正是民主的要求嗎?(3)明確了 “黨的各級領導干部”必須要有民主作風。這體現于 《黨章》第34條規定的 “黨的各級領導干部”必須具備的基本條件之一,即是 “堅持和維護黨的民主集中制,有民主作風”。 (4)關于 “黨的干部”的選拔原則,明確規定了 “堅持五湖四海”。這就是在資格方面堅持著平等的原則。而平等,正是民主的本義要求之一。(5)明確了干部的任期任屆。一方面,明確規定了各級黨委的委員會每屆任期年限為五年或三年;另一方面,《黨章》第36條明確規定黨的領導干部 “他們的職務都不是終身的,都可以變動或解除”。

除了 《黨章》之外,黨內多種法規在 “用干部”方面體現著民主因素。這些民主制約因素可以說存在于動議準備提拔干部、提拔干部過程、干部得到提拔進入履職過程等各個環節之中。這方面的規定比較多,難以一一羅列。這些黨規相互作用,在實際政治中起著重要的作用。這樣的黨內法規很多,限于篇幅,只能擇其要者簡述：

其一,下級黨政首長擬任人選或推薦人選是由上級黨委全委會選舉或表決產生的。中國黨和政府各級決策者,對人民群眾影響最大的莫過于各級行政區域的黨政首長,而各級黨委書記及政府首長的產生就嚴格地制約于 《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》。細究這一 《辦法》,其中就有不少的民主因素。如 《辦法》里規定市縣委書記、市縣長是由 “上一級黨委常委會提名并提交全委會無記名投票表決”,“全委會表決時,必須有三分之二以上的委員到會”,“表決以應到會委員超過半數同意為通過”。這樣的相關規定,能夠有效地防止上一級黨委書記或政府首長一個人或幾個少數人指定下一級黨委政府正職的情況出現。而且是由全委會表決而不是由常委會表決,即更多的委員有權作出表決。

其二,黨委常委會或黨組討論決定干部任免情況的要求比討論決定其它事項要求更嚴格。《地方委員會工作條例》第23條提到 “常委會會議應當有半數以上常委會委員到會方可召開。討論和決定干部任免事項必須有三分之二以上常委會委員到會”,而且表決是否有效則要 “贊成票超過應到會常委會委員半數為通過。未到會常委會委員的意見不得計入票數”。《黨組工作條例》第26條也對此作出同樣的規定。而且 《地方委員會工作條例》第10條提及常委會的職權時,在任免干部方面專門提到了 “必要時對重要干部的任免可以征求黨委委員意見”這樣的表述。

其三,地方各級黨委常委會成員 (除書記及副書記實行等額選舉之外)以及全委會成員都實行差額選舉。《地方組織選舉工作條例》對此作出了比較詳細的規定,第4條明確提到 “黨的地方各級代表大會代表,委員會委員、候補委員、常務委員會委員,紀律檢查委員會委員、常務委員會委員實行差額選舉”。《條例》專門提到可以直接進行正式選舉,還可以先進行預選。《條例》明確規定了差額選舉時的差額比例,即黨代表的差額比例不少于20%,黨委委員則不少于10%,而常委會委員則是候選人數應多于應選人數1～2人。1987年中共十三大對黨章修改時首次明確提出差額選舉的原則,之后在1990年代通過黨內多部有關組織選舉工作的條例或暫行條例,“有章可循的差額選舉規定覆蓋了黨的各級組織并得到普遍推廣”,“盡管目前在地方各級黨組織中,黨委和紀委正、副書記由差額選出的黨委會委員等額選舉產生,但隨著黨內選舉科學化的逐步推進,……正、副書記差額選舉產生只是時間的早晚問題”。①李芳云：《中國共產黨黨內選舉科學化研究》,山東人民出版社,2014年,第115頁。

其四,各級領導干部選拔過程中都要重視民主推薦、民意調查、民主測評、干部考察等必要環節;而如果不重視甚至故意違反這些有關規定,則必須要受到責任追究。這在多部黨內法規中有所體現,主要有：(1)《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》里明確提到要健全黨代表 “參加重要干部推薦和民主評議”這樣的制度。(2) 《中國共產黨黨內監督條例》提到 “黨內監督的主要內容”之一就是 “堅持黨的干部標準,樹立正確選人用人導向,執行干部選拔任用工作規定情況”。(3)《中國共產黨問責條例》里提到 “應當予以問責”黨組織或黨的領導干部的情形之一就是 “干部選拔任用工作中問題突出”。(4)《黨政領導干部選拔任用工作條例》里多個條文規定了 “民主推薦”、“民意調查”或 “民主測評”。第14條明確規定了 “選拔任用黨政領導干部,必須經過民主推薦”,而且民主推薦還是起到關鍵作用的,因為第24條明確規定了 “群眾公認度不高的”的人員是“不得列為考察對象”的。所謂群眾公認度不高,一個主要的衡量標志就是民主推薦時得到的票數達不到最低比例。在進入考察環節時,第28條規定還必須要經過 “民主測評”和 “民意調查”,其中“民主測評”是必經的程序,“民意調查”是根據需要而決定是否增加的環節。(5) 《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法》里多個條文專門列舉了在干部選拔任用工作不規范運用民主推薦、民主測評時必須要受到責任追究。第5條規定如果組織人事部門主要領導干部和有關人員 “不如實向黨委 (黨組)報告民主推薦、民主測評、考察等情況的”要受到追究,第6條規定如果干部考察組負責人和有關人員 “更改、偽造民主推薦、民主測評結果的”要受到追究,第8條規定如果有關領導干部和人員 “在民主推薦、民主測評、組織考察或者選舉中搞拉票賄選等非組織活動的”、“泄露民主推薦、民主測評、考察、醞釀、討論決定等有關情況的”要受到追究。(6)《關于防止干部 “帶病提拔”的意見》對民意調查、民主推薦、考察等環節的重視。在 “強化任前把關”部分,《意見》明確提到要 “適當拉開考察與會議討論的時間間隔,采取民意調查、專項調查、延伸考察、實地走訪、家訪等辦法,廣泛深入地了解干部”,從而能夠有更多的時間選拔出 “群眾信任”的干部。在“嚴格責任追究”部分,《意見》明確提到了逐一檢查主要工作和重要情況的其中兩個重要環節就是“民主推薦”和 “考察”。(7)《黨委 (黨組)討論決定干部任免事項守則》里明確規定 “三個不上會”,其中之一就是沒有按規定進行醞釀動議、民主推薦、組織考察。對于多部黨內法規所支撐起來的黨內民主選舉等規則,胡宗仁先生把黨內的這種差額選舉或選拔稱為 “競爭性選拔民主”,認為是由人民民主、選舉民主和協商民主構成的三位一體的民主,突破了傳統的 “以少數人選人”的缺陷,“彰顯干部選拔的實質民主和程序民主”。①胡宗仁：《三位一體的競爭性選拔民主》,《江蘇行政學院學報》2013年第5期。

(三)“出主意”方面的民主：民主化+科學化;表決+協商+論證+民意

賢能政治,關注的就是選出優質的人,然后由優質的人做出優質的決策。前面部分有關 “用干部”方面的論述,探討了通過黨內關于選拔或選舉干部的各種規定,是能夠有效地選出 “好干部”的。那么,選出來的 “好干部”能否做出 “好決策”呢?

通過決策民主化和科學化,通過議事規則的不斷完善,是很有可能做出良好的決策的。1986年7月,時任國務院副總理萬里發表有關推進決策民主化科學化的講話時提到,“在一切失誤中,決策的失誤是最大的失誤。一著不慎,全盤皆輸”,為此,推進決策民主化科學化 “不僅是一個理論問題,而首先是一個緊迫的實踐問題”。萬里的講話得到了鄧小平等中央領導的高度重視,緊接著在1987年中共十三大上提出了 “決策的民主化和科學化”②沈傳亮：《決策中國：改革開放以來中共決策體制的歷史演進》,人民出版社,2014年,第77－81頁。。中共十四大報告沿用了 “決策民主化科學化”的說法,但到了1997年中共十五大報告時卻起了微妙變化,提出 “推進決策科學化、民主化”,把“科學化”置于 “民主化”之前。之后,黨和政府的相關文件或報告基本上沿用 “決策科學化、民主化”這樣的說法,把 “科學化”放到 “民主化”之前。但是自1992年中共十四大始,《黨章》一直堅持 “黨必須實行民主的科學的決策,制定和執行正確的路線、方針、政策”這樣的表述,把 “民主”放于 “科學”之前。鑒于 《黨章》在黨內處于根本大法的地位,本文用 “決策民主化科學化”這樣的稱謂。決策民主化與決策科學化在實際政治運行中有機結合,“決策民主化”更多體現著 “賢能民主”之 “民主”的方面,“決策科學化”則更多體現著 “賢能民主”之 “賢能”的方面。

第一,“民主的決策”,要求在議事決策時實現少數服從多數,個人不能決定重大事情,決策時必須進行表決。

這些關于決策方面的 “民主化”的要求,廣泛體現于 《黨章》以及黨內其它法規特別是 《地方委員會工作條例》《農村基層組織工作條例》以及 《黨組工作條例》這三個工作條例之中。(1)決策要進行表決,表決要過半數才有效。自1987年中共十三大對黨章修改時,在 “黨組織討論決定問題,必須執行少數服從多數的原則”這一句之后增加了 “決定重要問題,要進行表決”的相關表述,在此之后這一有關表決的規定一直存在于黨章里面。討論決定問題時進行表決,這本身就是民主決策的重要之義,這能夠有效阻止個人專斷。《地方委員會工作條例》規定,就重大事項進行表決時,全委會方面的要求是 “全會應當有三分之二以上黨委委員到會方可召開”,常委會方面的要求是 “常委會會議應當有半數以上常委會委員到會方可召開”,不管是全委會還是常委會表決事項時 “贊成票超過應到會常委會委員半數為通過”。《黨組工作條例》也對議事規則作出了與地方黨委相類似的規定。(2)“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”這個 “十六字原則”一直在各級黨委或黨組決策中堅持著。江澤民任中央領導人時提出 “領導班子要堅持集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的集體決策思路,并于2002年中共十六大時寫入黨章并一直堅持著。1982年中共十二大修改通過的黨章規定 “凡屬重大問題都要由黨的委員會民主討論,作出決定”。到1992年中共十四大修改黨章時,在此處做了微妙的修改,把 “民主討論”修改成為 “集體討論”,形成 “凡屬重大問題都要由黨的委員會集體討論,作出決定”。但是并不能就此說不要民主的決策了,而是對民主的要求更高了。1997年中共十五大黨章堅持中共十四大的這一表述。2002年中共十六大黨章修改為 “凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則,由黨的委員會集體討論,作出決定”,之后一直堅持如此要求,而且此處文字表述用的是 “黨的委員會”,從而從理論上講即不只限于常務委員會。(3)嚴格規定個人或少數人不能決定重大事項。“任何黨員不論職務高低,都不能個人決定重大問題”的規定,自1982年中共十二大之后歷次黨章修改都保留著。地方黨委、黨組和基層組織這三個工作條例對這一阻止個人獨斷專行的黨內規定都進行了堅持與完善。《地方委員會工作條例》第18條專門針對 “黨委書記”做出了 “自覺接受常委會其他委員監督,不得凌駕于組織之上、班子之上,不得搞獨斷專行”的嚴格要求。《農村基層組織工作條例》在第21條明確提到 “凡屬重要問題,必須經過集體討論決定,不允許個人或者少數人說了算”以及書記 “要有民主作風”。《黨組工作條例》在第21條提到黨組實行集體領導,按照少數服從多數原則由黨組成員集體討論決定事項,特別提到黨組書記 “不得凌駕于組織之上,不得獨斷專行”。在 《黨組工作條例》有一處規定與 《地方委員會工作條例》不同的是 “表決實行主持人末位表態制”,而實際工作中,主持人一般是黨組書記。(4)明確規定了 “會議決定”的時間頻率,從而有效阻止了某些重要問題久拖不決。《地方委員會工作條例》明確規定 “常委會會議一般每月召開2次,遇有重要情況可以隨時召開”,同時也規定遇到緊急情況無法及時召開常委會時書記或副書記甚至其他常委會成員可以臨機處置,事后也必須及時向常委會報告。《黨組工作條例》規定黨組會議一般每月召開1次,但是遇有重要情況可以隨時召開。(5)雖然黨內法規規定主要是常委會做重要決策,但是有些地方黨委有效探索實行了全委會對重大問題的表決。“在實踐中,一些地方還把全委會票決制的適用范圍擴大到同級黨政職能部門的正職,運用到重大決策、重大項目安排和大額度資金等事項,進一步提高了全委會的地位。”①鄒慶國：《中國共產黨地方黨委制的組織形態與運作機制研究》,人民出版社,2012年,第124頁,第220頁。這樣,能夠對重大問題作出表決的人數,從常委會擴大到全委會,擴大了好幾倍,從而讓更多的人有權力作出決策,民主的質量也更大。

即使跳出中國共產黨黨內決策的范疇考察,中國政治在決策方面也體現著濃厚的民主色彩。石之瑜教授提到,“我們確實有一個中國模式,這個中國模式就是凡事大家共同來參與。在這樣一個對中國模式的理解之下,我們就可以來解釋,什么是我們中國人所理解的民主。……所謂民主,就是不搞專斷獨行。就是說,因為什么事都是大家共同參與,所以對我們而言,民主就是不搞專斷獨行。”②潘維,瑪雅：《人民共和國六十年與中國模式》,生活·讀書·新知三聯書店,2010年,第364－365頁。王磊先生和胡鞍鋼教授考察了中國30多年來決策模式的變化,也得出結論說中國改革開放30多年來,決策結構從個人專斷發展到了多元參與,決策能力從經驗決策發展到了科學決策,決策機制則從非制度化發展到了制度化,從而 “開創中國式的民主路徑”。③王磊,胡鞍鋼：《結構、能力與機制：中國決策模式變化的實證分析》,《探索與爭鳴》2010年第6期。鄒慶國先生在研究新的歷史條件下中國共產黨地方黨委的組織形態和運行機制時,也指出各級地方常委有著集權性、等級性、封閉性和隨意性減弱,同時民主性、平等性、開放性和制度調節性增強的趨向。④鄒慶國：《中國共產黨地方黨委制的組織形態與運作機制研究》,人民出版社,2012年,第124頁,第220頁。

第二,“科學的決策”,要求在議事決策時認真考慮少數人的意見,充分調查研究,充分協商,征求下級民眾專家意見,充分評估風險。

這些關于決策的 “科學化”的要求,也在 《黨章》及黨內法規特別是 《地方委員會工作條例》《農村基層組織工作條例》以及 《黨組工作條例》這三個工作條例中有著廣泛體現。(1)對少數人的意見必須認真對待,表決人數接近時一般情況下暫緩執行。《黨章》第16條明確規定 “對于少數人的不同意見,應當認真考慮。如對重要問題發生爭論,雙方人數接近,除了在緊急情況下必須按多數意見執行外,應當暫緩作出決定,進一步調查研究,交換意見,下次再表決”。特別是具體到地方黨委或黨組里,一般情況下省級黨委常委會成員為11～13人,市和縣的則為9～11人,黨組的成員為3～7人,省部級以上單位的黨組不超過9人,而且還要考慮到召開常委會或黨組會議時請假或其它原因無法到會的人員。這樣,在會議討論時就某一重要事項 “雙方人數接近”是比較容易出現的,出現少數人的意見也是非常正常的。所以從理論上而言,地方黨委的全委會或常委會在就某些重大事項進行表決時,如果出現了過半數但是贊成與反對票 “雙方人數接近”時,也是可以認為 “應當暫緩作出決定”的。(2)決策之前和決策過程中應充分調查、充分協商。除前面提到的 《黨章》第16條規定,就重要問題發生爭論而人數接近時應該進一步調查和交換意見之外,黨章黨規在很多地方也提到要在決策過程中加強調查研究和黨內外協商。《地方委員會工作條例》第13條明確提到重大決策一般要 “在調查研究的基礎上提出方案”,并且要 “充分地聽取各方面的意見”;第25條也提到了地方黨委要與人大、政府、政協之間建立健全 “溝通協商機制”,甚至通過民主黨派、人民團體等渠道“廣泛協商、廣集民智、增進共識、增強合力”。《黨組工作條例》也有相對應的規定,特別在第23條提到 “黨組議事決策”時,專門性地提及 “重大決策應當充分協商”。2015年,中共中央專門發布了 《關于加強社會主義協商民主建設的意見》,明確提到了 “推進協商民主廣泛多層制度化發展”,明確提到了 “堅持協商于決策之前和決策實施之中,增強決策的科學性和實效性”,這必然會大大地推進各級黨委和黨組在決策時的黨內與黨外的協商。特別值得注意的是,這一意見是從 “增強決策的科學性”這一角度談協商的。(3)征求下級、專家和公眾的意見。一方面,上級決策涉及下級的重大利益時原則上會征求下級的意見。《黨章》第14條明確規定 “黨的各級領導機關,對同下級組織有關的重要問題作出決定時,在通常情況下,要征求下級組織的意見”。 《地方委員會工作條例》第16條也明確提到 “黨的地方委員會作出同下級黨組織有關的重要決定,一般應當事前征求下級黨組織意見”。另一方面,有關重大決策一般都經過專家論證并在一定范圍征求公眾意見。這在多年來的政治實際運作中已經形成了一定的政治慣例。2014年的 《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提到了把 “公眾參與、專家論證”確定為重大行政決策的 “法定程序”。《地方委員會工作條例》在第21條明確提到 “黨的地方委員會及其常委會應當健全決策咨詢機制”以及第25條提到 “廣泛協商、廣集民智”,其實已經在一定程度上為完善專家論證和征求公眾意見做出了黨內法規的權威規定,特別是此處的 “咨詢機制”的表述在現實中主要是指專家論證這方面的內容。沈傳亮先生認為,目前中國現行決策體制的總特點是 “中共主導的有限協商決策”,可分解為 “上下結合、協商溝通、多方參與、科學論證、民本導向、集體決定”6個方面,其中,“科學論證、民本導向”一定程度上就可以認為是專家論證和公眾意見。①沈傳亮：《決策中國：改革開放以來中共決策體制的歷史演進》,人民出版社,2014年,第241－243頁。(4)決策形成過程中進行風險評估。《地方委員會工作條例》和 《黨組工作條例》都明確提到在進行重大決策時必須要 “進行風險評估”。2014年的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也明確提到了把 “風險評估”確定為重大行政決策的“法定程序”。決策過程風險評估不足從而形成錯誤的決策并引發嚴重后果的,也就是 《黨政領導干部辭職暫行規定》第15條所提到的 “決策嚴重失誤,造成巨大經濟損失或者惡劣影響,負主要領導責任的”,相關領導干部也即是黨委常委或黨組成員必須要 “引咎辭職”。《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也提到了 “建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。

前述,從 “民主的科學的決策”這方面論述了各級黨政干部是如何 “出主意”,從而能夠 “表現良好”的。“民主的決策”更多地是從表決以及多數決這些角度體現決策的 “民主”方面的特征,“科學的決策”則更多地是從理性、科學、協商、共識這些角度體現著決策的 “賢能”方面的特征。“科學的決策”,使得各級黨委、黨組甚至中央做出的決策不只局限于當前利益、局部利益,從而可能出現貝淡寧教授提倡賢能政治時所提及的更理性、更科學、更有可能考慮到子孫后代的利益以及外國或其它地區這些局外人的利益,這也就是代表公共利益或根本利益的 “公意”。“民主的決策”,要求各級黨委、黨組甚至中央在做決策時,必須充分調查研究,廣泛協商,廣集民智,在決策之中“想群眾之所想、急群眾之所急”,切實解決好人民群眾密切關注的切身利益;而且黨委常委會、黨組會議甚至人民政府常務會議全體會議或單位部門領導班子會議等在決策過程中必須進行表決;表決過程實行 “少數服從多數”,并且這 “多數”并不是簡單多數,而是過半數的 “絕對多數”。這就有效地考慮到了具體利益、當前利益、局部利益,使得各個地區各個部門甚至各個民眾的 “私意”經過民主集中和多數決形成了具體的切實的 “眾意”。

三、余 論

中國政治應該稱之為 “賢能民主”,而不應只稱之為 “賢能政治”,主要基于中國現實政治,基于中國共產黨在 “用干部”和 “出主意”兩方面都堅持著 “賢能”與 “民主”的有機結合以及 “公意”和 “眾意”的融會貫通。以往賢能政治論者,多關注 “用干部”這一面,而忽視 “出主意”這一面;我們對兩個方面都給予關注。中國政治中的 “用干部”、“出主意”這兩個方面實際運行都體現了賢能民主,都有機融合了這些對應概念范疇：眾意與公意、根本利益與具體利益、選拔與選舉、表決與協商、多數與少數、民主與科學。

或許有人會提出這樣的疑問：賢能民主,是否就是精英民主呢?兩者其實是有區別的。精英民主論,是當代西方民主理論中的一種理論,是二戰之后韋伯、拉斯韋爾、熊彼特、米爾斯、戴伊等著名民主理論家在早期精英主義理論基礎上發展而成的 “競爭性精英民主”這樣的理論,其典型的觀點就是 “現實中真正掌握政治權力的人永遠只可能是社會中的極少數,人民主權永遠只是存在于人類追求的理想政治狀態”①孫永芬：《西方民主理論史綱》,人民出版社,2008年,第181頁。。中國正在實踐著的賢能民主與這樣的精英民主是有著根本區別的。西方精英民主論認為,統治精英主要是從一個社會上層中產生并且自成一個社會階層,其執政目標也多是為了這個階層的利益而進行。如精英民主論大師熊彼特就認為不可能存在 “共同福利”或 “人民意志”這些目標。而中國目前所實行的賢能民主所指及的 “干部”,在中國現實中并不主要從某一社會階層中產生,而是堅持 “五湖四海”原則;也不形成一個脫離了廣大人民群眾的社會階層,而是嚴格執行 “從群眾中來,到群眾中去”的群眾路線,執政的目的也是為了最廣大人民群眾的根本利益。

學界雖然幾乎無人用過 “賢能民主”這樣的稱謂指稱中國現實政治,但并不能否認有學者曾從不同角度描述了這樣的中國現實政治,如楊國榮教授曾指出,“一方面,賢能政治同時涉及規則、程序,另一方面,民主政治無法與個人品格分離,在現實的政治實踐中,二者的區分具有相對性”②楊國榮：《賢能政治：意義和限度》,《天津社會科學》2013年第2期。。潘維教授提到中國模式時提及其中之政治為 “民本政治”,他認為 “民本政治”由四個支柱構成,分別是現代民本主義的民主理念、強調功過考評的官員遴選機制、先進無私團結的執政集團和有效的政府分工制衡糾錯機制③潘維,瑪雅：《人民共和國六十年與中國模式》,生活·讀書·新知三聯書店,2010年,序第11頁。。這四個支柱中,中間兩個支柱更多地體現 “賢能”,而另兩個支柱則更多地體現 “民主”,“賢能”與 “民主”有機地融合在了一起。賢能民主,就是中國現實政治和未來政治的真正寫照。一方面,執政黨中國共產黨和中國政府在現實中積極實踐著 《黨章》所明確提及的“加強各級領導班子建設,選拔使用在改革開放和社會主義現代化建設中政績突出、群眾信任的干部,培養和造就千百萬社會主義事業接班人”的規定,這就是 “賢能”之一面;另一方面,則在于執政黨中國共產黨和中國政府自改革開放以來大力發展民主政治,特別是通過決策科學化民主化建設推進經濟社會建設,并取得了良好的實效。改革開放以來走的路子,正是這樣的;今后的政治發展,也是這樣的。