水土保持設施自主驗收的行政監管

姜德文

（水利部水土保持監測中心，100055，北京）

隨著轉變政府職能、深化行政審批改革的深入推進，2017年9月國務院取消了一批行政許可事項，其中包括將各級水行政主管部門對生產建設項目水土保持設施的行政驗收，轉變為項目法人進行自主驗收，這是對20多年來傳統做法的重大改革。取消行政驗收后，各級水行政主管部門如何監管，怎樣落實生產建設項目水土流失防治責任，新的工作方式下如何落實生態文明建設的總要求，本文做一探索。

一、行政審批改革精神與現實存在的問題

1.行政審批改革要求

《國務院關于取消一批行政許可事項的決定》（國發〔2017〕46 號）文件，明確要求取消生產建設項目水土保持設施驗收行政審批后，要加強事中事后監管，制定和完善水土保持的有關標準和要求，生產建設單位按標準進行自主驗收；生產建設單位應當加強水土流失監測，在項目投產使用前組織第三方機構編制水土保持設施驗收報告，將自主驗收情況向社會公開并向水土保持方案審批機關報備；水行政主管部門要強化生產建設項目水土保持方案審批，加強對水土保持方案實施情況的跟蹤檢查，依法查處違法違規行為，處罰結果納入國家信用平臺，實行聯合懲戒。

根據國務院文件要求，水利部于2017年11月印發了 《關于加強事中事后監管規范生產建設項目水土保持設施自主驗收的通知》（水保〔2017〕365 號），進一步明確了自主驗收程序、驗收標準和條件，提出了取消生產建設項目行政驗收后強化事中事后監管的任務和要求，同時制定了生產建設項目水土保持設施驗收報告示范文本、生產建設項目水土保持設施驗收鑒定書式樣。

2.自主驗收啟動階段存在的問題

國務院及水利部文件的規定和要求，都是前所未有的改革，20多年的傳統做法發生了重大改變，參與驗收工作的相關各方職責和角色發生了很大變化，對相關各方都提出了嚴峻考驗。①生產建設單位要擔當自主驗收的主體責任，但這些單位大多不太了解水土保持法律法規規范性文件的規定和要求，更不懂國家的水土保持系列標準，以往也沒有主持過水土保持設施驗收，對驗收程序、驗收的關鍵工作、驗收中存在問題的處理、印發驗收鑒定書、公開驗收結果與資料接受社會監督、上報驗收報備材料等都不掌握、不熟悉，客觀上使自主驗收形成了較大的難度。②第三方機構對自己的定位把握不準，多數機構僅從經濟合同的角度認為其職責是讓該項目通過水土保持驗收，難以做到獨立、客觀、公正。他們對驗收報告編制過程中的查閱資料、現場復核、數據核查等工作掌握得不全面、不規范，加之以往沒有編制過自主驗收報告，要達到水利部相關示范文本的要求和深度，還存在較大難度。③水行政主管部門由主動組織驗收變為事后核查，許多單位定位還沒有轉換，如何組織核查，核查的重點有哪些，核查后的問題如何處置，自主驗收后水行政主管部門要承擔的責任等，都不夠清晰。

二、自主驗收的各方職責與法律責任

1.水土保持設施自主驗收的主體責任

驗收體制改革后，生產建設單位（項目法人）是水土保持設施驗收的主體。根據水土保持法律法規及規范性文件的規定，項目法人的工作要求：一是根據水土保持方案及其審批文件等，組織第三方機構編制水土保持設施驗收報告；二是在生產建設項目正式投產使用前組織水土保持設施的自主驗收，形成驗收鑒定書；三是在其官方網站或者公眾平臺向社會公開水土保持設施驗收情況及相關材料；四是向水土保持方案審批機關報備水土保持設施驗收材料，接受水行政主管部門的核查和監管。生產建設項目在驗收時沒有組織水土保持設施驗收或未達到驗收標準和條件就通過了驗收，項目法人均要承擔責任，將受到經濟處罰和責任追究，造成重大水土流失危害事件的還要承擔法律責任。

2.第三方機構的責任

承擔生產建設項目水土保持設施驗收報告編制的第三方機構，是指具有獨立承擔民事責任能力且具有相應水土保持技術條件的企業法人、事業單位法人或其他組織。第三方機構應與所涉及事項的第一方、第二方、第四方等沒有直接關系，特別是項目的水土保持監理機構、水土保持監測機構原則上不能做同一項目的第三方機構。第三方機構應有水土保持及相關專業技術人員，機構和人員具有水土保持相關工作的業績，該機構具有開展工作所必需的查勘、量測、分析計算等設施設備。第三方機構應本著獨立、客觀、公正的原則，開展調查、分析和評價，作出準確、真實的結論。第三方機構在工作中弄虛作假、未堅持驗收標準和條件、作出錯誤結論的，均應承擔責任。

3.水行政主管部門的責任

改變驗收方式后，水行政主管部門的職責是監督檢查，重點核查自主驗收是否履行了水土保持設施驗收規定程序，是否滿足水土保持設施驗收標準和條件，督促生產建設單位落實水土保持設施驗收和管理維護主體責任。水土保持方案審批機關沒有依法進行核查，或核查中未發現實際存在的重大水土流失問題，發現違法違規行為沒有依法作出處罰，應依據相關規定進行處分和追責。由于水行政主管部門及水土保持監督管理機構的職責是核查，因此具有該項目監督管理職責的工作人員也不能以專家身份參加項目法人組織的驗收。

根據國務院《建設工程質量管理條例》及相關文件的規定，項目法人、第三方機構對驗收作出的結論負責，并且是終身負責制。

三、水土保持設施驗收標準和條件

生產建設項目水土保持設施驗收應嚴格遵守法律法規和技術標準的規定。

1.水土保持法律法規的規定

水土保持法對生產建設項目水土流失防治作出了明確規定，主要有：一是生產建設活動所占用土地的地表土應當進行分層剝離、保存和利用；要做到土石方挖填平衡，減少地表擾動范圍；對廢棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等存放地，應當采取攔擋、坡面防護、防洪排導等措施；生產建設活動結束后，取土場、開挖面和存放地的裸露土地應當及時植樹種草、恢復植被，對閉庫的尾礦庫進行復墾。二是生產建設活動中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應當綜合利用；不能綜合利用確需廢棄的，應當堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產生新的危害。三是水土保持設施的所有權人或者使用權人應當加強對水土保持設施的管理與維護，落實管護責任，保障其功能正常發揮。

2.國家技術標準的規定

《開發建設項目水土流失防治標準》（GB 50434—2008）、《開發建設項目水土保持技術規范》（GB 50433—2008）等國家標準對生產建設項目水土流失防治作出了技術規定。首先是宏觀總體目標，即項目建設區的原有水土流失得到基本治理，新增水土流失得到有效控制，生態得到最大限度的保護，環境得到明顯改善，水土保持設施安全有效。其次是具體定量指標，即擾動土地整治率、水土流失總治理度、土壤流失控制比、攔渣率、林草植被恢復率、林草覆蓋率等6項指標達到規定標準。

3.水利部規范性文件規定

水利部關于自主驗收的通知中明確提出生產建設項目水土保持設施驗收中不得通過驗收的9種情形：①未依法依規履行水土保持方案及重大變更的編報審批程序的;②未依法依規開展水土保持監測的;③廢棄土石渣未堆放在經批準的水土保持方案確定的專門存放地的;④水土保持措施體系、等級和標準未按經批準的水土保持方案要求落實的;⑤水土流失防治指標未達到經批準的水土保持方案要求的;⑥水土保持分部工程和單位工程未經驗收或驗收不合格的;⑦水土保持設施驗收報告、水土保持監測總結報告等材料弄虛作假或存在重大技術問題的;⑧未依法依規繳納水土保持補償費的;⑨存在其他不符合相關法律法規規定情形的。驗收報告編制單位、項目法人、水行政主管部門均應遵守該標準，存在上述情形之一通過驗收的，均視為驗收不合格，將責令重新組織驗收。

四、水行政主管部門對自主驗收的核查

1.水行政主管部門核查的重點

根據國務院和水利部要求，各級水行政主管部門要加強事中事后監管，對水土保持方案實施情況強化跟蹤檢查，對自主驗收進行核查，主要是核查項目法人是否履行了水土保持設施驗收程序，是否滿足水土保持設施驗收標準和條件。核查的組織方式，可以是各級水行政主管部門直接核查，也可以探索政府購買服務方式由專業的技術服務機構開展輔助性核查。

（1）針對項目法人的核查重點

重點核查生產建設項目是否依法依規報批了水土保持方案及重大變更手續，是否在水土保持方案確定的棄渣場以外存在傾倒廢棄土石渣的情況，是否依法依規開展了水土保持監測工作，是否依法繳納了水土保持補償費，等等。

（2）針對第三方機構所編制的驗收報告的核查重點

重點核查是否全面收集、查閱了工程設計、水土保持方案、水土保持工程監理、水土保持監測等資料，全面了解了項目設計與建設情況；是否全面查勘了工程現場，掌握了準確、真實的情況；是否全面查驗了相關數據及成果的來源與依據，驗收所需的支撐材料是否可靠；是否全面分析評價了水土保持情況，開展了社會調查，找出了存在的問題；是否全面作出了水土保持設施驗收結論，結論是否準確、客觀，是否達到了驗收標準和條件，等等。針對驗收報備材料的核查，審核材料是否齊全，是否符合文件和示范文本的要求，驗收材料是否向社會公開，接受社會監督。

2.核查結果及其處置

根據有關規定和文件，生產建設單位未按規定取得水土保持方案審批機關報備證明的，視同為生產建設項目水土保持設施未經驗收。對核查中發現的弄虛作假，不滿足水土保持設施驗收標準和條件而通過驗收的，視同為水土保持設施驗收不合格。對棄渣場存在重大水土流失危害隱患或風險的項目，堅決不能同意通過驗收，必須堅決糾正。水行政主管部門和流域管理機構應以書面形式告知生產建設單位，并責令其依法依規履行水土流失防治責任，達到驗收標準和條件后重新組織水土保持設施驗收。對水土保持設施未經驗收或驗收不合格，且生產建設單位將生產建設項目投產使用的，要按照水土保持法第54條的規定進行處罰。

3.建立聯合懲戒機制

根據國務院和水利部文件要求，各級水行政主管部門要加快建立完善生產建設單位和技術服務機構水土保持信用評價制度，將監督檢查發現、查處的水土保持違法違規信息納入全國水利建設市場信用信息平臺，并報送國家統一的信用信息平臺，記入誠信檔案，實行聯合懲戒。可以采取向社會發布通報，對違反規定的項目法人、第三方機構進行通報批評，向社會自律組織提出要求，取消第三方機構資質或星級，讓誠實守信者獲得榮耀和支持，使失信造假者沒有市場，依靠市場機制優勝劣汰。

五、當前存在問題及工作建議

由于自主驗收是一項新的改革做法，大家都沒有經驗，出現了以下問題：第三方機構的選擇不規范，應回避的相關方卻承擔了第三方機構的工作；有的項目法人選擇第三方機構時沒有考慮水利部規定的具有相應水土保持技術條件，承擔單位的技術水平和工作能力低；第三方機構編制的驗收報告不規范，缺乏真實、可靠的驗證材料；項目法人自主驗收中以專家組名義通過驗收，水行政主管部門以專家身份甚至以代表身份參加了驗收；報備材料不完善，重要附件缺失；水行政主管部門的核查尚未全面展開，等等。

針對目前出現的問題，各級水行政主管部門要積極開展工作。一是要深入開展調查研究，積極研究新情況新問題，不斷總結經驗和做法，主動指導項目法人開展自主驗收工作；二是盡快制定相關制度，進一步明確有關事項，避免不規范的自主驗收出現問題甚至留下隱患；三是加快對水行政主管部門、項目法人、第三方機構的培訓，使相關各方準確定位、規范工作、盡職盡責；四是開展工作交流，不斷完善工作體制機制，促進自主驗收工作盡快實現規范化。

[1]牛崇桓.《關于加強事中事后監管規范生產建設項目水土保持設施自主驗收的通知》解讀[J].中國水土保持，2017（12）.

[2]姜德文.水土保持方案的編審重點及對工程建設的約束作用[J].中國水土保持，2017（1）.