變棄土棄渣為土石資源緩解城市渣土圍城困局的思考

劉 宇 ，稅創新，韓國平

（1.湖北省宜昌市水利技術推廣服務站，443000，宜昌；2.宜昌市黃柏河流域水資源保護綜合執法支隊，443000，宜昌）

2015年12月深圳市恒泰裕工業園渣土收納場滑坡事故造成69人遇難，暴露出城市棄土棄渣這一巨大隱患。隨后，多家媒體對北京、深圳、濟南、南京等多個城市棄土棄渣問題進行了調研報道，以“渣土圍城”這一詞形象地描述出很多城市面臨的困境。在國務院精簡行政許可事項大背景下，水土保持方案許可成為水行政主管部門保留下來的行政許可事項之一。棄土棄渣處理是水土保持方案的重點和難點之一。以湖北省宜昌市為例，就建設項目棄土棄渣處理現狀、存在問題和解決思路進行分析并提出相關建議。

一、城市建設項目棄土棄渣處理方式和存在的主要問題

由于歷史原因，宜昌市缺少統一規劃的棄渣場，大量棄渣都是被建設單位直接交給土石方開挖承包商處理，在利益的驅使下，違法違規棄渣現象多發。從2014年開始，為加強城市生態保護，宜昌市逐步強化了城市建設項目水土保持管理。筆者從事水土保持工作數年，結合宜昌實際和與其他城市交流的經驗，總結城市建設項目棄土棄渣主要處理方式和存在的問題。

1.政府規劃并建設棄渣場，但難以滿足市場要求

很多城市諸如北京、廣州、深圳、武漢、南京等都是由政府規劃并建設棄渣場。但據媒體報道，2008年10月，深圳市當時最大的一處渣土受納場運營，不到4個月，其約2 400萬m3的庫容基本被填滿；2008—2015年，濟南市44處建筑垃圾傾倒場已經陸續填滿閉坑，可用的僅有9處。目前全國很多城市基礎設施建設如火如荼，棄渣場建設難以滿足市場需求，因而即便在政府規劃建設棄渣場的城市，違法棄土棄渣現象依然不斷出現。

2.建設單位自建渣場，監管維護不到位存在安全隱患

一些大型建設項目通常自建并管護渣場，如高速公路、水庫大壩、工業園區建設等。另外，城市里一些高校、公園、大型樓盤建設等因其土地充足，棄土棄渣還可用做堆砌假山，棄土棄渣問題一般都容易解決。但城區大量中小型建設項目土地有限，自建渣場成本過高，棄土棄渣問題難以解決。

建設單位自建渣場存在巨大的安全隱患，從深圳市恒泰裕工業園山體（實為渣土受納場）滑坡事故可見其危害性。事實上，眾多棄渣場就是一顆顆定時炸彈，因而建設單位需要承擔長期的監管維護責任。每年汛期，宜昌市翻壩高速、宜巴高速等遺留下來的數個渣場都是防汛重點監控對象。

3.不同建設項目互相平衡棄土棄渣，有的違背水保方案隨意偷棄

甲單位有棄土棄渣要處理，乙單位需要土石料，互通有無實現土石方平衡，這也是目前宜昌市水土保持方案采用較多的方法。對于自身難以建設渣場的項目，通常是與其他需要土石方的建設項目單位簽訂棄土棄渣合作協議，但由于信息溝通機制不健全，以及建設單位考慮成本、管護責任等因素，這類協議常常不易達成，或者成為一紙空文，一些建設單位在拿到行政許可批文后違法棄土棄渣。監管中我們發現，很多建設單位并不會按照水土保持方案處理棄渣，而是將棄渣交給土石方開挖承包商處理，一些土石方承包商將棄渣偷棄至郊野、山溝、河道、水庫等地。2014年筆者隨單位到深圳市調研，深圳市水務局坦言他們水政執法8成以上工作內容都是處理水土保持違法棄渣案件。

4.棄土棄渣用作土石資源，渣場二次利用中可能造成水土流失

在建設項目面臨棄土棄渣難題的同時，大量城市建設項目卻需要土石資源，為開采土石而新建的取料場和采石場對生態構成巨大破壞，更衍生出一系列環境和社會問題。棄土棄渣和土石資源就是同一種物體，比如隧洞等開挖的石方是重要的碎石原料，而表土是很好的植被恢復土壤。一些棄渣場數年后又會被開挖，但值得注意的是，這些渣場的棄土棄渣二次利用雖然減弱了安全隱患，但很多渣場常常是被破壞性地開挖，造成水土流失的同時還可能造成新的安全隱患。

二、對策建議

1.解決方案

僅靠新建棄渣場滿足不了棄土棄渣要求，而且還會帶來后期管護、安全隱患等諸多問題。很多人也意識到棄土棄渣就是土石資源，但問題是很多城市都缺乏有效的手段來實現這一想法。在此筆者提出解決方案：利用信息化手段，推動“棄”和“需”之間的平衡，從城市全域角度來實現土石方的大平衡，減少最終的棄土棄渣，實現對環境的保護。具體來講，即由政府來推動建立統一的土石資源調配中心，構建信息平臺，幫助各建設單位來實現“棄”和“需”的平衡，并在此過程中強化土石分類化、資源化管理，最大程度地實現土石資源化流轉并減少棄渣數量；同時做好土石資源流轉中的臨時保護工作，并對最終的棄土棄渣做好規范化存儲和管理，確保棄渣場安全。

2.具體措施

初步設想中的土石資源調配中心包含三部分：信息平臺，土石資源流轉倉儲基地，規范化棄渣場。

（1）構建信息平臺，協調各建設項目土石資源，實現土石方大平衡

城區所有建設項目，有棄土棄渣要處理或者需要土石資源的，向土石資源調配中心申報，由調配中心統一調配。土石資源調配方式有兩種，第一種是由調配中心提供信息，各建設單位自行運輸，但此方式可能難以杜絕偷棄等現象，且不同建設單位間依然會存在一些糾紛；第二種是由建設單位提交土石資源調出和調入申請，由調配中心統一運輸，運輸車輛既可以是調配中心自有車輛，也可通過招標、政府采購等方式由具備資質的土石運輸公司提供，如此還可以使城區土石運輸更為規范，實現有效監管。通過信息平臺統一調配，可在城市全域范圍或局部片區實現多個建設項目土石資源供需基本平衡，對于多出或缺失的土石資源，可通過其他方式進一步完善應對措施。

（2）科學規劃城區土石資源流轉倉儲基地

一定時間段內各建設項目棄土棄渣量和土石資源需求量可能不同，另外，土石資源還存在表土、石渣、土石混合體、淤泥、建筑垃圾等不同類別，各建設項目需求也不同。所以需要科學布局幾處土石資源流轉倉儲基地，用于臨時存儲多余的土石資源，并做好分類存儲、水土流失防護等工作。加強土石資源分類存儲利用，表土可以用于城區綠化用途，石渣可用于路基敷設、場地平整、石料加工等，土石混合體可用于場地平整等，淤泥可用于綠化用土肥料來源、建筑磚瓦原料等，建筑垃圾可以用于垃圾填埋場填土、場地平整等。同時，這些流轉倉儲基地既可以是永久的，也可以是臨時的，可以根據相關規劃調整位置，當有需求的時候，短時期內也可轉化為建設用地，實現土地增值。

（3）高標準建設規范化棄渣場

對于確實多出的棄渣，由調配中心建設高標準棄渣場，切實做好渣場的安全、水土保持、生態恢復等工作。對渣場棄渣同樣要做好分類工作，作為儲備土石資源庫，一旦需要即可開采。建設單位自建的渣場基于成本等原因普遍存在安全不達標、生態恢復難等問題，點多面廣的渣場就是一顆顆定時炸彈。而由土石資源調配中心統一規劃建設的渣場必須經過科學選址、嚴格審批、安全設計和嚴格施工質量，因此這些渣場具備數量少、安全可靠、管理到位等優勢，通過土石資源調配中心嚴格管理，有利于水土流失防治和生態恢復等。

三、效益分析

1.社會效益

土石資源化將減少最終棄渣量，使管理更加規范，降低渣場安全隱患。棄土棄渣處理規范到位，可減少偷棄現象，凈化市容市貌，減輕棄土棄渣對河道水庫的侵占和淤積，保護城市水環境，減輕防洪壓力。同時，利于水行政主管部門作出更為合理可行的水土保持方案行政許可，降低行政風險；幫助建設單位更方便地處理棄渣和提供土石資源，更好地體現政府服務理念。

2.生態效益

減少土石資源開采對山體造成的破壞，加強城市山體保護。減輕棄土棄渣對生態環境造成的水土流失、植被破壞、環境污染等不利影響。目前很多城市面臨“渣土圍城”困境，筆者所在的宜昌市正在創建國家生態文明先行示范區，評價體系對水土流失面積、水土流失治理率、礦山生態環境破壞恢復率等均有著嚴苛要求，如果能夠走出一條渣土資源利用的新路，必將為城市生態文明建設添色。

3.經濟效益

棄土棄渣資源化，對社會來講就是巨大的經濟效益。就建設單位而言，無論是自建渣場、棄渣外運抑或購買土石資源，不但手續復雜，還需要付出不小的開支，且相關責任難以厘清。將土石資源交由調配中心統一調配，繳納的費用由政府合理定價，不會增加建設單位負擔。調配中心可通過收取合理費用、資源出售等創造經濟效益，還可利用自身便利條件做好場平等工作，實現土地升值，在創造巨大間接效益的同時還可為政府帶來一定收益。

[1]黨維勤,等.城鎮化進程中水土保持技術防治措施體系及其作用 [J].中國水利，2014（22）.