內部審計在水利行政事業單位內部控制中的作用

逯毅瑾

（水利部審計室，100053，北京）

近年，國家不斷加大對水利事業投入，2013—2017年，全國水利建設投資累計完成2.64萬億元；截至2017年年底，172項節水供水重大水利工程已開工建設122項，在建投資規模超過9 000億元。在水利資金投入大幅度增加的背景下，作為水利資金的管理部門，大力加強對各級水利行政事業單位（以下簡稱水利部門）內部控制管理，防范風險，充分發揮在管好用好水利資金方面的作用。

行政事業單位內部控制，是對單位經濟活動進行防范和管控的重要工具。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要強化內部流程控制，防止權力濫用。財政部也分別于2012年、2015年印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，進一步明確了內部控制建設具體措施。上述政策的頒布與實施，是包括水利部門在內，所有行政事業單位經濟發展和業務活動管理、內部權力運行監督的一項重大改革，能夠促進內部控制在單位管理中更好地發揮作用。而單位內部審計部門具有對經濟活動獨立監督和評價的職能，能夠更加客觀地對內部控制的建立、制度體系的執行、具體效果的發揮等內部控制全過程的有效性、完備性進行評價，在內部控制體系中發揮著其他部門不可替代的作用。

一、內部審計的特征

審計署于2018年1月頒布第11號令《審計署關于內部審計工作的規定》，其中第三條指出：內部審計是對本單位及所屬單位財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理實施獨立、客觀的監督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現目標的活動。國際注冊內部審計師協會于2017年修訂生效的《國際內部審計專業實務框架》（IPPF），提出內部審計的使命為以風險為基礎，提供客觀的確認、建議和洞見，增加和保護組織價值，并將內部審計定義為一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，旨在增加價值和改善組織的運營。其通過應用系統的、規范的方法，評價并改善風險管理、控制和治理過程的效果，幫助組織實現目標。

從審計署頒布的第11號令和國際注冊內部審計師協會提出的內部審計使命和定義來看，內部審計可以總結出3個方面的主要特征：一是職能獨立，即內部審計機構是組織內部設立的、相對獨立的行使職責的職能部門，以保證其結論的客觀、有效；二是監督評價，這是內部審計工作的實質內容，通過對本單位經濟活動等進行監督，發現問題，揭露問題，提出意見建議，幫助解決問題；三是服務管理，監督評價的根本目的是為了服務于單位發展、促進內部管理的提升、實現單位設定的發展規劃和預定目標。

二、內部控制和內部審計之間的聯系

內部控制和內部審計都在水利部門加強和提升內部管理水平方面發揮著重要作用。兩者相互作用、相互融合、互為補充。

1.內部審計是內部控制的重要組成部分

按照全面風險管理的設計流程，風險控制的三道防線分別是相關職能和業務部門、風險管理部門、內部審計部門,可見內部審計是風險控制管理的重要組成部分。美國的COSO委員會提出的內部控制整體框架的五要素（內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督）中，也包括了內部審計監督；而內部審計的根本目的是服務于單位發展，與內部控制殊途同歸。內部審計的監督職責，也是單位內部自我約束、自我控制的一種特殊手段，屬于內部控制方式之一。

2.內部審計獨立于內部控制而自成體系

從1983年各部門和單位按照國務院指示精神，逐步開始組建內部審計部門、開展內部審計工作起，經過30多年的發展，各行政事業單位內部審計工作已經從最初的揭露錯誤、舞弊行為等單純的財務經費管理監督，逐漸發展為對管理程序運行、政策法規制定等內部管理的全過程監督。通過實踐形成了內部審計特有的獨立運行架構，具備了審計機構、審計人員、審計方法、審計程序、審計結果等一整套完整的工作框架，獨立于內部控制而自成體系。

3.內部審計與內部控制互為補充

從工作關系上，健全完善的內部控制體系是保障水利部門更好地開展內部審計工作的重要基礎；如果內部控制體系出現偏差或漏洞，內部審計工作的開展也不能取得最優效果。同時，內部審計是對水利部門內部控制體系建設和實施情況的監督檢查，通過內部審計監督，評價內部控制實施的有效性，分析內部控制體系建設存在的缺陷和風險，進而促進水利部門內部控制體系的進一步健全；反之，內部審計監督失效，缺少了監督機制，內部控制的風險也會隨之增大。

三、制約內部審計發揮作用的主要問題

1.內部審計部門在單位內部控制建設和實施中參與程度不夠

按照財政部文件要求，水利部門的內部控制應分為單位層面的內部控制和經濟活動業務層面的內部控制。從具體內容看，單位層面的內部控制包括內部控制組織形式，重大經濟事項的決策機制，關鍵崗位和人員設置、技術手段等內容；經濟活動業務層面的內部控制包括預算、收入、政府采購、資產、建設項目、合同等經濟業務主要環節。從上述要求看，主要內容更偏重于財務管理。在具體實踐中，水利部門更多將內部控制建設的牽頭部門確定為財務部門，少數為辦公室等綜合部門，內部審計部門一般僅作為參與部門，甚至未參與內部控制建設工作。

2.內部審計在風險評估中未發揮應有作用

水利部門內部控制建立的基礎是梳理、分析各類經濟活動業務流程，對存在的風險進行評估，確定風險點等。經過多年的理論研究和審計實踐，水利部門內部審計工作已經具備了相對成熟的內部控制測試模式和方法，而這些內容與內部控制對風險評估的要求有較多交叉，可以作為借鑒和補充。但在實踐中，內部控制風險評估更多的是單獨開展，未借鑒內部審計控制測試方法的相關內容。

3.內部審計結果應用還需進一步加強

每年，各級水利部門的內部審計部門都會組織開展多種形式的審計工作，如經濟責任審計、竣工決算審計、預算執行審計、專項審計調查等，涉及不同類型單位、項目和資金。通過審計發現、揭露的問題，尤其是較為普遍發生的、“屢審屢犯”的、具有典型性和傾向性的問題，往往是單位管理的薄弱環節和高風險點，這也表明內部控制需要有針對性地制定制度措施，以進一步規范和完善重要內容。但在實踐中，對內部審計發現的問題分析、研究程度還不高，成果利用還不夠充分。

四、加強內部審計工作在內部控制中發揮作用的措施

1.加強理論和實證研究

審計監督是黨和國家監督體系的重要組成部分，黨的十九大報告提出堅定不移全面從嚴治黨，健全黨和國家監督體系，增強監督合力。在新形勢下，審計監督成為規范黨內政治生活、加強黨內監督、推進全面從嚴治黨的有效助力。而內部審計作為水利部門內部獨立的監督部門，在促進加強單位內部控制，監督單位內部經濟管理、履職盡責、風險防控等方面，具有其他部門不可替代的優勢地位。如何提升內部審計部門在水利部門內部管理中的作用，如何將內部審計監督從單純的財務、資金監管，延伸為單位發展、領導決策的重要參謀助手，為建立健全單位內部控制服務，這些都需要從多方面進行充分研究，從而進一步得到領導重視，增強獨立性，積極發揮作用。

2.提升內部審計部門的地位和作用

水利部門內部審計應積極參與到單位內部控制建設中，充分利用自身技術方法等方面的優勢，結合日常審計工作，推進單位內部控制建設，成為內部控制體系建設的參與者、主導者。同時，內部審計也具有對內部控制的再控制功能。財政部明確要求，內部審計部門對管理制度和機制的建立、執行和內部控制關鍵崗位及人員的設置等情況，應當進行檢查，發現問題并提出建議；2018年1月修訂印發的審計署第11號令與2003年審計署第4號令的一個重要變化是增加了對單位內部控制的監督評價內容，要求開展內部控制審計。這些內容都是對內部審計再控制功能的充分體現，從規章制度層面強化了內部審計工作在內部控制體系建設和實施中的地位和作用。因此，水利部門內部審計在單位內部控制建設中要積極作為，建立內部審計與內部控制的良好互動機制，從多角度、多渠道發揮內部審計的建設性作用，促進內部控制體系建設的建立和完善。

3.加強內部審計成果運用

內部審計所特有的獨立性，在很大程度上保證了內部審計結果的客觀公正，反映的問題更加準確，提出的建議更加具有針對性。通過對內部審計發現的問題、意見、建議等審計成果進行整體梳理、系統歸納、充分研究，可以提煉出共性問題、普遍性問題，發現傾向性苗頭問題，進而提出加強內部控制管理的意見和建議，作為完善內部控制建設的有力支撐，并從單位制度頂層設計層面做出應對，內部審計與內部控制協同發力，共同為水利部門改革發展提供服務和保障。

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