氣象部門防雷安全監管職能分析與探討

王月賓 廖良清 王仕星 周福 周奔 丁海芳 史海鋒 陳昊

(1.中國氣象局,北京 100081;2.浙江省氣象局，浙江 杭州 310002)

1 審批制度改革對氣象部門防雷安全監管職能的影響

1.1 改革前氣象部門防雷管理職能

我國于2000年出臺了《中華人民共和國氣象法》(以下簡稱《氣象法》),明確各級氣象主管機構應當加強對雷電災害防御工作的組織管理,并會同有關部門指導對可能遭受雷擊的建筑物、構筑物和其他設施安裝的雷電災害防護裝置的檢測工作。2004年,《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》明確“防雷裝置檢測、防雷工程專業設計、施工單位資質認定”、“防雷裝置設計審核和竣工驗收”許可由氣象部門實施。中國氣象局先后頒布一系列部門規章,對氣象部門全面實施防雷行政許可和防雷安全監管作了具體規定。

根據法律法規規定,改革前,氣象部門承擔防雷裝置檢測資質、防雷工程設計施工資質、各領域新改擴建建設工程防雷設計審核和竣工驗收的許可職能;承擔與許可有關的事中事后監管職能;承擔雷電監測預警、雷電災害調查鑒定、制訂防雷標準等公共服務職能。

1.2 國務院對防雷管理職能的調整

2014年以來,國務院相繼印發了《國務院關于優化建設工程防雷許可的決定》等一系列文件,對防雷管理職能進行了優化整合。將氣象部門承擔的房屋建筑工程和市政基礎設施工程防雷裝置設計審核、竣工驗收許可,整合納入建筑工程施工圖審查、竣工驗收備案,統一由住房城鄉建設部門監管;公路、水路、鐵路、民航、水利、電力、核電、通信等專業建設工程防雷管理,由各專業部門負責。油庫、氣庫、彈藥庫、化學品倉庫、煙花爆竹、石化等易燃易爆建設工程和場所,雷電易發區內的礦區、旅游景點或者投入使用的建(構)筑物、設施等需要單獨安裝雷電防護裝置的場所,以及雷電風險高且沒有防雷標準規范、需要進行特殊論證的大型項目,仍由氣象部門負責防雷裝置設計審核和竣工驗收許可。取消了氣象部門防雷產品使用備案核準、防雷專業工程設計、施工單位資質許可等審批事項。

1.3 地方審批制度改革對防雷管理職能調整的要求

在國務院審批改革的基礎上,地方政府推進企業投資項目承諾制、群眾和企業到政府辦事“最多跑一次”等改革,采取減少辦事環節、減少申請材料、縮短辦事時間等措施,提高審批效率。這些改革對氣象部門履行防雷審批管理職能提出了新要求。

2 浙江對防雷安全監管職能改革的實踐和探索

為落實改革后防雷安全管理職能,浙江省氣象部門進行了一系列的實踐和探索。

2.1 會同相關部門落實建設工程防雷管理職能

2.1.1 落實建設項目防雷許可的優化整合

整合后由各相關部門分別承擔建設工程防雷安全監管職能;氣象、建設會同相關專業部門制定建設工程防雷管理協調會議方案,確定協調會議成員名單,建立部門協調會議機制;與建設部門共同明確建設項目竣工驗收備案時應當提交具有相應資質的防雷檢測機構出具的防雷裝置檢測合格報告,氣象、建設部門加強對施工圖審查機構、防雷檢測機構聯合監管,發現防雷檢測機構存在違法行為統一由氣象部門作出行政處理,處理結果同時納入建筑市場不良行為記錄。

2.1.2 細化明確氣象部門實施防雷行政許可范圍

氣象部門會同各協調會議成員單位,制定防雷行政許可的項目清單。油氣場所以“庫”為標準納入許可,不涉及“庫”的油氣管道等設施項目,由能源部門管理;其他石化等化工產品以“易燃易爆”為標準,非易燃易爆物品不納入許可;建設項目以“設計功能”和項目“單體”為標準,設計功能符合“生產和儲存場所”、“庫”等功能的“單體”納入許可;礦山和旅游景區景點除房屋和市政工程項目外,需要安裝防雷裝置的建筑和設施項目納入許可;國家沒有發布雷電易發區標準之前,按照防范標準就高的原則,全省礦山和旅游景區按雷電易發區對待。根據以上原則,明確氣象部門實施防雷許可的項目清單。

2.1.3 完善防雷工程施工資質的延續管理

防雷工程資質對市場不能中斷供給,根據信賴保護原則,氣象與建設部門共同制定氣象部門原審批的防雷工程資質延續管理制度,設立一年過渡期,原經省氣象局認定的防雷工程施工企業資質在過渡期內繼續有效,過渡期滿前根據建設部門的資質認定條件申請新的資質。

2.2 地方政府落實防雷管理職能

2.2.1 健全管理服務機構

防雷改革以前,市縣防雷公共服務等職能,主要依靠當地政府成立的防雷檢測機構承擔。改革后,防雷檢測技術服務向市場開放,地方政府通過調整原有防雷檢測地方氣象機構職能、核定財政預算和機構編制等保障方式,強化氣象部門防雷機構的管理服務職能。

2.2.2 落實屬地管理職能

地方政府將雷電災害防御納入考核體系;將氣象防災減災(防雷安全)納入鄉鎮、街道“三定”方案;將防雷審批、監管和公共服務經費納入地方財政預算;將氣象行政執法職能委托地方政府成立的公益類事業機構承接等。

2.3 防雷管理制度建設

省市縣政府以出臺落實防雷改革相關文件的形式,強化防雷改革的制度建設。氣象部門探索建立防雷檢測機構紅黑名單管理制度、防雷安全監管雙隨機抽查制度、防雷檢測機構信用評級制度,規范落實防雷安全主體責任。

2.4 調整職能適應地方審批改革

氣象部門建立企業投資項目負面清單,對負面清單以外實施承諾制的項目建立防雷準入標準,以承諾制代替受理環節許可。根據省政府實施的企業到政府部門辦事“最多跑一次”改革部署和《政務辦事“最多跑一次”工作規范》要求,氣象部門梳理13個事項為“最多跑一次”事項,對服務事項的辦事指南、申請材料等八要素進行全省“八統一”梳理,通過申請材料部門共享等措施,減少辦事環節和申請提交材料。

2.5 落實旅游景區防雷主體責任

對照旅游景區防雷安全標準,聯合旅游、建設部門開展3A級以上旅游景區防雷安全隱患排查,落實景區景點防雷安全主體責任,推進旅游景區防雷安全標準化建設。

3 當前履行防雷安全監管職能存在的問題

3.1 部門間職責界面不清晰

建設工程防雷許可優化整合后,上位法沒有對已投入使用防雷裝置防雷安全監管的職能部門進行明確界定,部門職能仍不清晰。

3.2 政府屬地管理職能落實不到位

《國務院關于優化建設工程防雷許可的決定》明確要求“地方各級政府要繼續依法履行防雷監管職責,落實雷電災害防御責任”。但是,地方各級政府落實機構、經費、職能還未完全到位,鄉鎮街道防雷管理職責還沒有全面落實到“三定”方案中。

3.3 氣象部門的組織管理職能不清晰

《國務院關于優化建設工程防雷許可的決定》提出了氣象部門要加強對雷電災害防御工作的組織管理。在建設工程防雷安全由多部門共同管理的情況下,氣象部門需履行哪些組織管理職責,需要重新明確。

3.4 地方審批制度改革存在突破上位依據的問題

地方推行減環節、減材料,容許“次要條件或手續有欠缺”的容缺受理等改革,審批部門實施中存在突破上位法的問題。

3.5 審批改革與現行法律法規存在權責不一致的問題

國務院調整氣象部門的職能以后,《氣象災害防御條例》已進行了修改,但《氣象法》和部門規章中仍然存在氣象部門權責不一致的制度。

4 氣象部門履行防雷監管職能的思考和建議

4.1 厘清相關部門防雷監管職能

4.1.1 厘清氣象部門實施許可的項目清單

實際工作中,可根據前文闡述的界定原則,明確下列范圍實施防雷許可:油庫(加油站)、氣庫(加氣站);各類火藥、炸藥、彈藥及其制品和雷管、導火索等民用爆炸危險物品的生產和儲存場所;煙花爆竹生產和儲存場所;具有易燃易爆性質的化學品生產和儲存場所;雷電易發區內的礦區、旅游景點或者投入使用的建(構)筑物、設施等需要單獨安裝雷電防護裝置的場所;雷電風險高且沒有防雷標準規范、需要進行特殊論證的大型項目。

4.1.2 厘清投入使用防雷裝置的部門監管職能

氣象與建設部門對投入使用防雷裝置的防雷監管職能,可采取以下二種方式確定。一是部門協商的方式。氣象與住建部門經協調達成共識,由一個部門監管,另一個部門向監管部門移交監管項目清單。二是采取誰審批誰監管的方式。氣象、建設部門對各自審批的項目負責監管,對防雷裝置所有人或受托人落實防雷安全主體責任。公路、交通等專業部門,應按照誰審批、誰監管的原則,負責對投入使用防雷裝置的防雷安全監管。

4.1.3 修改法律法規落實職能

改革后,《中華人民共和國安全生產法》中在防雷職能方面“負有安全生產監督管理職責的部門”的部門已從氣象部門調整為氣象、建設及其他相關專業部門。應根據調整后的建設工程管理范圍和誰審批、誰監管的原則,及時修訂《氣象法》和地方法規規章,刪減氣象部門超范圍管理職能,賦予建設和其他專業部門管理職責。對氣象部門規章及時修訂,刪減氣象部門超范圍管理職責。

4.2 創新法律制度適應地方審批改革要求

創新法制,建立與地方政府容缺受理、企業承諾制等改革相適應的部門規章,讓地方審批改革處于法的框架下實施,為國家審批制度改革的法制建設提供經驗。

4.3 推動政府落實職能

推動地方政府成立公益類事業機構,承接防雷公共服務職能;將防雷工作納入地方社會發展規劃;將防雷安全納入黨委政府的目標管理考核體系或安全生產考核體系;將氣象防災減災(防雷管理)工作納入鄉鎮街道“三定”方案;將雷電災害防御的組織管理經費納入地方財政預算。

4.4 強化防雷監管職能的履行

4.4.1 依法調整配套制度

根據調整的法律法規,及時做好規范性文件的制訂、清理、修訂和廢止工作,及時修訂并公布氣象部門防雷監管權力清單和責任清單,接受社會監督。

4.4.2 加強檢測機構信用管理

強化防雷檢測信用管理制度建設,建立氣象部門全國統一的信用管理平臺,加強征信管理和失信懲戒,促進檢測機構信用水平的提升。

4.4.3 加強聯合監管

氣象、建設部門樹立統一監管的理念,落實聯合監管措施,解決部門職責交叉問題,不增加相對人分辨監管部門的義務,維護政府管理形象。