關于棗莊市水功能區監督管理的思考

陳秀真

棗莊市面積4550km2，地處魯中南低山丘陵南部地區，屬于黃淮沖擊平原的一部分。地勢北高南低，東高西低，呈東北向西南傾伏狀。境內河流屬淮河流域運河水系，大小河流共有24條，京航運河棗莊段為大型河流，橫穿市南部，境內全長39km。流域面積在100m2以上的河流8條，流域面積在30～100km2的河流12條。除京杭運河棗莊段為南四湖泄洪河道外，其他主要河流均發源于東北部山區，分別流入南四湖和運河。這些河流的特點是徑流量較小、季節性變化較大，有的甚至發生過常年斷流，具有典型的北方河流的特點。

一、水功能區監督管理的主要做法

1.組織擬訂全市水功能區劃

擬訂水功能區劃是《水法》第三十二條賦予水行政主管部門的職責。2016年，棗莊市水利部門會同環境保護行政主管部門擬訂了《棗莊市水功能區劃》，并經由棗莊市人民政府批準并報山東省水行政主管部門和環境保護行政主管部門備案。《棗莊市水功能區劃》對全市流域面積超過100km2的河流進行了區劃，共劃分水功能一級區11個，總區劃河長340.38km，水功能二級區劃23個，總區劃河長432.51km。其中，飲用水源區7個，工業用水區3個，農業用水區11個，景觀娛樂用水區1個，過渡區1個。《棗莊市水功能區劃》成為棗莊市水利部門實施水功能區監督管理的基礎，標志著水功能區監督管理步入了嶄新的階段。

在擬定全市水功能區劃過程中，棗莊市做法有三個主要特點。一是充分考慮當地水文地質特點劃定飲用水水源區。棗莊市城市生活用水主要取用當地地下水，由于地下水源地巖溶裂隙發育，地下水與地表水聯系密切，即使這些河段中沒有一個城市生活用水取水口，也都將流經城市生活飲用水地下水水源地的河段劃定為生活飲用水水源區。全市共設有7個生活飲用水水源區，占二級水功能區的31.4%。二是水功能區水質目標的要求高。由于棗莊市主要河流流經城市生活地下水水源地時候多處于中游，河流出境無一例外進入南水北調東線工程調水線路，因此棗莊市水功能區水質目標被嚴格約束，所有水功能區水質目標全部為地表水Ⅲ類水質標準。三是不拘泥于納污能力計算嚴苛要求。水功能區劃中納污能力計算是一個復雜的過程，有著嚴格的要求。由于棗莊市所有水功能區水質目標均為地表水Ⅲ類水質，而且河流徑流量較小、季節性變化較大，有的甚至常年斷流，因此水功能區納污能力接近于零，開展納污能力計算沒有實質意義。

2.嚴格實施水功能區監督管理

一是實施水功能區監測管理。每月監測水功能區水質，每月發布1期水功能區水質通報，發現問題及時通報環境保護行政主管部門。二是將水功能區水質達標率納入實施最嚴格水資源管理制度考核和經濟社會發展綜合考核指標體系。水功能區達標問題得到了各級政府的空前重視，給水利部門實施水功能區監督管理創造了良好的條件。三是對河道實施系統治理。2017年實施河長制以來，全市建立了“市、區、鎮、村”四級河長組織體系，設立了河長2352名。開展了“一河一策”方案編制，實施了“清河行動”。去年以來，全市累計排查河湖違法建筑及違法活動1550處，已全部完成整治。為進一步鞏固和保持“清河行動”成果，今年3月份，又啟動了“清河行動回頭看”，對河湖問題“八亂”現象進行再梳理、再排查、再整治，提升了“清河行動”工作開展以來取得的各項成果，形成了“清河行動”常態化工作機制。近年來，棗莊市水功能區水質年度達標率穩步提高，特別是去年9月以來，水功能區月度達標率基本穩定在80%以上。

3.規范入河排污口監管

2017年，按照山東省水利廳統一部署，開展了入河排污口綜合攻堅行動，排查入河排污口323處，針對排查結果進行分類整治。對于非法設置的入河排污口依法予以封停，對于具備納網改排條件的實施納網改排，對于應當漁業保留的要依法實施科學論證，實施規范管理，現在已全部完成綜合整治。目前，全市優化保留入河排污口37處，設立了37個入河排污口標志牌，每年2次定期監測入河排污口水質水量，每半年發布1期排污口水質監測通報。對發現超標排放的入河排污口，及時下達整改通知，拒不整改或整改不到位的要堅決依法處罰。建立定期巡查機制，將入河排污口監督管理納入“河長制”巡查。

二、水功能區監督管理中存在的困難和問題

水功能區水質目標的嚴苛要求給當地經濟發展和水功能區監督管理帶來了一些困難和困惑。主要表現在：一是入河排污口排水水質標準高導致生產經營工業企業運行成本顯著推高。棗莊市所有城鎮污水處理廠退水要達到地表水Ⅲ類水質，這在國內見所未見。一老牌造紙企業年產值8000萬元，其投入整治入河排污口的資金預計高達8000萬元，給企業的生存和發展帶來巨大的壓力。二是地方政府批準的水功能區劃與國家標準、行業標準和地方標準不能有效銜接。比如，《城鎮污水處理廠污染物排放標準》（GB18918-2002）是國家標準，一級A標準要求COD、NH3-N分別為50mg/L、l5mg/L，《中華人民共和國污水綜合排放標準》（GB8978-1996）是國家標準，規定排放標準COD、NH3-N 分 別 為 60mg/L、l5mg/L，《 山東省南水北調沿線污染物綜合排放標準》（DB37/599-2006）是山東省地方標準，規定在南水北調重點保護區污染物排放標準COD、NH3-N分別為60mg/L、l0mg/L。棗莊市人民政府批準的《棗莊市水功能區劃》中規定，境內所有水功能區的水質目標均為地表水類水質標準，因此COD、NH3-N入河標準為20mg/L、lmg/L。由此可見，水功能區劃的水質目標與污染物排放的國家標準、地方標準甚至行業標準存在巨大的落差，以至于造成基層水利部門在水功能區監督管理上的困難。三是排污主體不清。有個別入河排污口承接了多個排污主體的污廢水，一旦超標，將導致處罰對象難以落實，責任不清，造成扯皮。四是入河排污口監測頻次低，不利于動態掌握排污情況。根據現行監測安排，每年監測兩次，上半年1次，下半年1次。這種做法不利于掌握入河排污口動態變化，作為監督管理依據不充分。五是入河排污口的設置還不夠科學合理。當前實施河長制清河行動，把一些規模較小的入河排污口一刀切地予以封停，有的區（縣）境內僅設置2個排污口，與實際情況嚴重不符。比如，重點鄉鎮駐地及一些較大的村（居）作為人口集中居住區，一定會產生一定量的生活污水，隨著污水處理設施建設完善，這些地方還是要設置一定數量的排污口的。

三、幾點建議

1.盡快建立南水北調生態補償機制

《南水北調工程供用水管理條例》（國務院令第647號）第十九條規定，依照有關法律、行政法規的規定，對南水北調工程水源地實行水環境生態保護補償。《山東省南水北調條例》（2015年4月1日山東省第十二屆人民代表大會常務委員會第十三次會議通過）第四十八條規定，南水北調工程沿線區域實行生態保護補償機制，具體辦法由省人民政府制定。可見實施南水北調生態補償機制于法有據，關鍵是盡快落實。棗莊市作為一個資源枯竭轉型城市，GDP由多年前全省第3到去年的全省第15，經濟發展面臨嚴重瓶頸制約。因此，盡快建立南水北調生態補償機制，對于建立公平的工業企業運行環境意義重大，也必將促進棗莊市的城市轉型。

2.積極實施河長制，優化入河排污口布局

要緊密結合美麗鄉村建設規劃，優化布局人口聚居區生活污水入河排污口，而不是一堵了之。對于承接多個不同排污主體的入河排污口，要進一步細化管理，具備分設條件的要分別設立，不具備分設條件的要科學論證，理清責任，給入河排污口的監督管理創造良好條件。

3.探索水功能區監督管理的權威機制

2016年以來，地方設區的市相繼獲得了一定立法權限，各地可以就生態方面采取嚴于上位法的立法措施。因此，可以充分利用這個機遇，將水功能區劃納入立法的范疇，提升地方標準的地位，解決水功能區監督管理過程中的權威性問題。

4.全面加強水功能區的監督管理

要做到水功能區劃的全覆蓋，形成省、市、縣三級區劃體系。同時，水功能區水質監測實行誰區劃誰監測的原則，也要建立監測三級體系。加強入河排污口水質監測，強化實時監督，要提高入河排污口水質監測頻次，有條件的地方可以建立實時監測。加大對入河排污口的執法檢查力度，對超標排放的要嚴格依法處罰，并限期治理，治理不能達標排放的要堅決予以關閉，力爭到2020年全市水功能區達標率達到80%