關于完善淮河流域突發水污染應急響應機制的框架構想

王 津 張曉玲

流域水污染事件呈現多發、頻發和突發等特點，給社會公眾的生命健康和財產安全帶來嚴重威脅，已成為制約流域社會經濟可持續發展的重要瓶頸。近年來淮河流域相繼發生了多起跨省河流突發水污染事件，盡管最終事故得到有效處置，但突發水污染事件的發生，使局部地區飲水安全、生態安全受到威脅，嚴重制約了流域經濟社會可持續發展。

黨中央、國務院高度重視水污染應急處置工作。2011年《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》(中發〔2011〕1號)強調落實最嚴格水資源管理制度，提出“加快應急機動監測能力建設”“健全預防為主、預防與調處相結合的水事糾紛調處機制，完善應急預案”。黨的十八大提出“加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制”。這些都突出顯示了加強流域突發水污染應急響應機制建設的必要性。2013年國務院以國函〔2013〕35號文批復了《淮河流域綜合規劃（2012-2030年）》，要求根據淮河流域水污染情況，進一步擴大水污染聯防范圍，提高應對突發性重大水污染的能力。2014年國務院發布了修訂后的《國家突發環境事件應急預案》，完善了突發環境事件的應急處置的工作原則、組織體系和事件分級標準，特別規定了在各級突發環境事件中不同級別政府、不同部門的應急響應分級，為流域突發水污染應急分級響應機制構建提供了指導。面對當前突發水污染事件的態勢，完善淮河流域應對突發水污染事件的應急響應機制，對于避免或減少突發性水污染事件造成的損失具有重要的意義。

一、突發水污染事件的特點

突發水污染事件是指由于事故、人為破壞和極端自然現象，引起的一處或多處污染泄漏，短時間內大量污染物進入水體，導致水質迅速惡化，嚴重破壞水生態環境的事故，具有處置時間緊、危害大、影響范圍廣、社會關注度高的特點。

荷蘭危機管理專家Rosenthal提出，突發水污染事件屬于“導瀉型危機”，即醞釀時間長、爆發后結束快的危機。對應此類危機的上策是防微杜漸，加強日常對污染源的管理，避免危機突破臨界點。當預防措施最終無法避免突發水污染事件爆發時，及時采取適度、有效的響應是下策，卻具有至關重要的作用。目前在科技維度，水污染監測、預報技術已經比較成熟；但在制度維度和社會維度，水污染應急響應機制仍不完善，導致突發水污染事件的應急處置效率較低。

二、國內外研究進展

國外對于突發性水污染事件應急管理的研究起步較早。最初的研究在于應急技術手段的提出與改進。隨著理論逐步完善，多數國家已逐步建立較為完整的應急機制和管理模式，如水質監測和預警、預案管理、應急處置和善后評估體系。

早期國內學者對突發性水污染事件的應急研究重點在于應急管理體系的建立、機構的職責分配以及相關規章標準的制定。隨著中央財政對突發事件應急管理的進一步加大投入，重點進行了應急物資儲備和應急隊伍裝備的建設，突發性事件的監測和預警能力不斷提高。2006年《國家突發公共事件總體應急預案》出臺，我國應急預案框架體系初步形成。從國務院各部門到地方政府也相應出臺了一系列應急預案，為防控突發水污染提供了有力保障。但大多數預案重在各部門職責的限定、預警應急響應級別的劃定，而事件的預警、協作信息共享、事后損害賠償等機制尚未建立或健全，在一定程度上影響了事故預防和處置的效率。

三、淮河流域突發水污染事件分析

1.突發水污染事件回顧

自1995年我國第一部流域性法規《淮河流域水污染防治暫行條例》頒布后，淮河的綜合治理工作也持續了20多年，雖然污染問題得到了有效的控制，但與國家提出的治淮目標仍然有一定差距，部分支流污染依然嚴重，突發水污染事件仍有發生。

在近年來的幾次突發水污染事件應急處置中，淮河水利委員會在水利部的領導下，通過日常監測第一時間發現了污染事件，并第一時間進行了通報，同時協助流域相關省、市各級人民政府成功處置了水污染，充分發揮了流域機構服務、協調和指導的作用，保護了公眾的健康和財產安全，也有效地預防了次生危機。回顧這些事件，淮河流域初步建立了以“政策協商、水污染控制、跨區域協作”的機制，總體而言處置得較為恰當。但應急處置體系仍不完善，主要表現在信息公開和共享程度、監測和處置技術手段、事故后續賠償機制等還需要進一步提高。

2.流域突發水污染事件處置中存在的主要問題

（1）監測預警能力有待提升

水質監測是污染預警和治理效果評定的重要手段，在突發水污染事件中，水質是應急響應活動的直接參考指標，對后續一系列響應活動的開展具有決定性作用。目前水質監測以人工現場采樣、實驗室儀器分析為主，在線自動監測為輔，但都存在頻次低、覆蓋率低、不能做到數據實時采集實時分析等問題，在一定程度影響了后序的處置。

（2）處置的技術不成熟

2008年8月淮河流域跨省河流首次發現砷污染嚴重超標，當時國內尚無處理如此大規模水體砷污染的成功經驗。從發現砷污染到水體實現連續達標，歷時4個月，處置技術的不成熟直接導致了水污染事件得不到第一時間地控制和處置。鑒于突發水污染事件的復雜性和不確定性，要在短期內做出安全、有效、經濟的應急決策，先進的應急處置技術是決定性因素，對控制水污染事件的過程、增強應急處理能力、降低污染事件的損害具有重要意義。

（3）處置結束缺乏后續的監督管理

污染事故處置結束后，積累于懸浮物和底質中的污染物質很可能引起次生水污染，因此持續性強有力的后續監督管理尤其重要。后續監督管理不僅包括對排污企業、污水處理廠的監督檢查，也包括對突發水污染處置后的水質、水量監測和預警。雖然國內外專家學者建立了一系列突發水污染績效考評方案，但績效考核評估內容和評估標準不統一，無法為突發水污染后續的監督管理提供支撐。

四、關于流域突發水污染應急響應機制的框架構想

1.應急響應主體的確定

《中華人民共和國突發事件應對法》指出：“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理的應急管理體制。”在突發水污染事件的應急響應中，政府是最終責任主體，全面負責事件的減緩、準備、響應、恢復工作。水利、環保、住建等部門均為響應活動主體，在發生突發水污染事件時應迅速集中人力、物力，控制事態進一步惡化，最大限度地減少損失。

2.流域機構在突發水污染事件中的角色地位

根據《國家突發環境事件應急預案》，重大突發水污染事件應急處置工作由地方各級人民政府全面負責，水利部予以積極配合和協助。作為水利部派出機構，流域機構突發水污染事件應急響應工作也應堅持屬地為主的原則，密切配合地方做好應對工作。

3.流域突發水污染應急響應機制的幾點建議

（1）建立完善水污染事件預警機制

突發性水污染事件對社會具有極大的危害，需要各級政府、各部門（單位）建立“危機是常態”的憂患意識，把防范突發性水污染事件及應急處理機制納入日常工作體系。對于水污染事故的風險管理應以預防為主，事故前的防治要好于事故發生的應急處置。要堅持預防優先，積極開展水污染風險狀況評估和風險隱患排查，科學制定并嚴格實施預防政策及工程措施，推動流域突發性水污染事件風險水平持續降低。

（2）完善協作信息共享機制

突發水污染事件遵循“誰獲悉、誰報告”的原則。信息共享是實現政府、部門合作的必要前提。流域突發水污染分級應急響應是一項系統性和全局性的復雜工程，所以必須加強政府、環保、水利等部門的交流合作，促進信息資源共享，不斷完善協作信息共享機制。協作信息共享機制包括兩個層面：一是地方政府與各響應部門間的信息共享；二是各響應部門內部的信息共享，主要指的是信息在上級機構有效獲取和下級機構充分利用下的雙向傳遞。這樣的共享機制不僅有利于上下級機構間的溝通，更有利于上級機構做出科學決策。

（3）完善水污染損害補償機制

2017年中辦和國辦印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》，2018年起在全國范圍內試行生態環境損害補償制度，提出“建立健全生態環境損害賠償制度，由造成生態環境損害的責任者承擔賠償責任，修復受損生態環境，有助于破解‘企業污染、群眾受害、政府買單’的困局”。但是水污染的損害往往具有較為廣泛的影響范圍，特別是涉及到跨省、跨區域的水污染事故，如何發起生態環境損害賠償訴訟，多個權利主體之間如何協調，以及賠償資金、修復責任的分配，還需要明確細化的操作規則