跨界水污染防治的合作共治

李 慧 岳翠朋

我國跨界水污染事件多發，水污染防治困境難解，傳統單一的地區分治模式已不能滿足新時代跨界水污染防治要求。以整體性治理為框架，以協調、整合、責任為治理機制，統一監測標準，互通監測數據，建立完善跨行政區域水污染聯合防治協調機制，強化流域管理，加強區域合作，從地區分治走向合作共治，為打贏跨界水污染防治攻堅戰提供了一種現實選擇。

一、問題的緣起

改革開放40年來，伴隨著我國經濟高速發展，人水關系日趨緊張，水污染事件頻發。因為水具有自然流動的屬性，跨行政區的水污染事件時常發生，影響地區廣，涉及人群多，引起了社會的極大關注。反觀之，我國現行的行政管理體制在水污染防治方面堅持屬地管理，人為分割的物理行政區域成為水資源開發管理的主體，這種碎片化、分散式管理模式，在很大程度上造成污染責任主體難界定，上游不管下游事，各人“自掃門前雪”，給跨界水污染防治帶來極大阻礙。

合作共治是一種特定的公共事務治理制度形式，指多個治理主體共同參與、協同合作以解決集體行動困境而形成的制度性安排，區域合作共治則可以視為合作共治這一制度形式在區域內跨界公共事務治理中的具體運用，是區域內地方行政權威分散情況下為解決跨界公共事務治理面臨的集體行動難題而采取的制度性安排。合作共治強調跨區域、跨部門的多主體協商整合，旨在通過充分的溝通協商，形成有效的集體行動。將合作共治應用于跨界水污染防治，通過不同區域、不同主體間的協商合作，拋棄過去利己主義的地區分治，為解決跨界水污染防治困境提供了可行路徑。

二、地區分治模式下跨界水污染防治的現實缺憾

1.系統治理思維缺失

水和空氣一樣都是流動的，不受行政區劃的限制，上下游、左右岸共同構成河流的生態循環，它們作為一個動態整體系統，相互依存、相互影響。目前我國跨界河流以區域管理為主，在經濟發展和政績考核指標壓力下，地方政府容易自行其是、各自為政，共同體意識淡薄，各打各的小算盤，最大化享受河流帶來的收益，最小化承擔治理成本，在跨界水污染防治中缺少統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治措施。

2.考核評價和責任追究難

嚴格考核評價和責任追究是開展跨界水污染防治的強大武器，讓排污者受監督、讓失職者受處罰。就目前來看，生態環境保護在地方政府政績考核中的權重還不夠，部分地方政府重視經濟增長忽視環境保護甚至以犧牲環境為代價。此外，我國跨界水污染責任追究機制尚不健全，國家層面的法律法規大都是原則性的規定，由于缺乏細化的制度跟進和剛性的追責機制，在缺少有權威的上級或中立機構協調仲裁下，誰也不愿意犧牲自身利益、政績目標與地方形象，擔負起污染之責，各政府之間推諉扯皮，最后大多都不了了之，造成跨界水污染問題的責任認定與善后處理往往陷入“轄區尷尬”。

3.協調聯動和應急處置慢

對于跨界水污染防治，及時充分的溝通協調、快速有效的應急處置，通過聯防聯動，可以降低跨界水污染發生的頻率，并將污染造成的損害降到最低。當前，我國跨界水污染聯防聯控機制不健全、不完善，有的跨界河流還沒建立該機制，有些地區的聯防聯控機制形式大于實際，信息共享程度低，效果發揮不明顯，經常出現上游開閘放水下游不知情，提前通報未被兌現，防污聯合調度方案沒有實施，嚴重影響了下游的應急準備工作，加重了污染損害程度。

4.監測指標和數據信息亂

水質監測數據是發現問題、明確責任的重要工具。目前跨界河流水質監測機構多，水利、環保等機構各有自己的監測體系，在省界斷面，幾十米內可以看到水利、環保、國家、地方等不同部門、不同行政層級設置的水質自動監測站，監測指標也不盡相同。在污染問題發生后，各地區、各部門出于維護自身利益、規避責任的考慮，通報的監測數據往往不一致甚至個別地區出現數據造假的情況，缺少統一權威的監測機構和監測數據，由此造成污染源難追溯、責任主體難界定、損害賠償更是遙遙無期。

三、合作共治框架下跨界水污染防治的策略選擇

1.樹立治污一盤棋系統思維

習近平總書記強調山水林田湖草是一個生命共同體，對于跨界河流來說，上下游、左右岸也是生命共同體，污染防治不是你輸我贏的零和博弈，應走出各家自掃門前雪的慣性模式，多頭治理、協同控制、合作共治。各地區、各部門要牢固樹立治污一盤棋系統思維，在統一治污上確立“無行政區域界限”全局觀念，雷厲風行，同頻共振，建立健全跨行政區域污染聯防聯動機制，嚴格執行防污調度方案，確保統一治污的每一項措施都擲地有聲，發揮長效，切實推動治污一體化。

2.完善考核評價和責任追究機制

健全完善地方政府績效考核評價體系，改變過去以GDP和經濟增長速度為主的單一評價機制，突出水環境保護地位，將環保工作水平納入地方政府績效考核中，使得地方政府重視水環境保護，實現經濟發展和環境保護協調發展。還必須完善責任追究機制，對那些仍超標排放與直接導致污染事件的地區主政者實行嚴格的問責，倒逼其不推不讓，守土有責，共同擔負跨界水污染防治任務。推行跨流域生態補償機制，以跨界斷面水質的監測數據為標準，厘清上下游在污染防治中的責任，讓保護環境者不吃虧，讓損害環境者付出代價。

3.強化區域協調聯動和應急處置

環境問題的解決不能局限于傳統的行政區劃，跨界水污染防治不是某一個行政區的“私事”，需要流域各方協調聯動、合作共治。首先，要重構區域政府間的信任，開展基于公平規則下的真誠合作，消除惡性競爭和相互欺瞞，共享流域水環境改善的收益，通過有效的集體行動降低跨界水污染發生的頻率和造成的損害。其次，建立區域間信息共享和應急處理機制，嚴格按照規定時限兌現開閘放水提前通報制度，做好事前通知和預防工作，采取污染防治措施，確保上下游、左右岸污染防治步伐協調一致。最后，加強政府與社會機構、人民群眾的溝通信任，要充分發揮社會公眾在跨界水污染防治中的作用，努力形成跨界水污染防治社會共治的格局。

4.確立統一權威的監測指標和數據信息

“工欲善其事，必先利其器”。解決好跨界水污染問題，建立更加完備的水質監測系統，確立統一權威的監測指標和數據信息是非常必要的。有準確無誤的水質監測數據，才能客觀評價水環境狀況，真實反映水污染治理成效，確定污染來源，厘清污染責任。跨界水污染事件發生后，對污染來源、污染程度、責任界定，上下游往往“公說公有理，婆說婆有理”，經常推諉扯皮，這就需要依據權威可靠的監測數據進行分析研判。可以將監測權上收，由上級機構對區域間出入境水質進行監測，統一標準，實時發布；也可以賦予流域水資源保護部門水質監測數據仲裁權，作為獨立于地方政府的機構，其監測數據權威真實可靠。只有這樣，當上游和下游莫衷一是時，才能拿出雙方都認可的監測數據，弄清情況，厘清責任。

四、結語

跨界水污染防治是個系統工程，區域內任何地方政府都無法獨善其身，需要各地方政府之間溝通協商、通力合作，需要政府、社會機構、社會公眾等不同主體的共同參與。當前，跨界水污染防治一定要從地區分治的傳統模式中走出來，在區域管理基礎上，進一步深化改革，建立健全有約束力、有監督、有處罰的跨界污染協商聯動機制。同時，要加強流域管理，賦予流域水資源管理保護機構權威性和法定身份，確保其協調仲裁有效。通過各方的合作共治，才能解決跨界水污染防治的頑疾，才能打好打贏水污染防治攻堅戰，還給老百姓青山綠水、魚翔淺底的和諧景象