世行貸款節(jié)灌項目助推呂梁山區(qū)精準扶貧的實踐及思考

暢明琦，樊艷麗

（中國灌溉排水發(fā)展中心，100054，北京）

2012年，世行貸款節(jié)水灌溉二期項目在山西、河北和寧夏3省 （自治區(qū)）啟動，綜合設計和實施了水利工程、農業(yè)節(jié)水以及管理節(jié)水三大措施，目的是改善農業(yè)用水管理，提高灌溉水分生產率，促進經濟可持續(xù)增長和減少貧困人口。山西省呂梁市交城、臨縣、離石區(qū)作為項目實施的3個子項目區(qū)，在項目實施過程中重點結合黨和國家關于小康社會建設的戰(zhàn)略規(guī)劃，通過田間農業(yè)設施建設、灌溉輸水管網布設等，改善農村水利基礎，拓寬農民增收渠道，有效助力了國家新農村建設和精準扶貧戰(zhàn)略目標的實現。

一、呂梁市離石區(qū)扶貧工作情況

1.離石區(qū)簡況

離石區(qū)總人口約33萬人，其中農業(yè)人口約16.5萬人，是山西省23個市轄區(qū)中唯一的省級貧困區(qū)，2017年仍有67個貧困村3 432戶共8 094人。其中，因病致貧2 449人，因殘致貧1 044人，完全喪失勞動能力致貧2 951人，因自然條件惡劣致貧3 532人，是貧中之貧、困中之困。

2.離石區(qū)精準扶貧戰(zhàn)略布局

（1）微觀層面：識別貧困人口，提供技能培訓

建檔立卡“回頭看”和核查比對動態(tài)調整相結合，對貧困人口進行精準識別。按照貧困村退出的5類指標和13條標準，對錄入的數據庫進行調整，實現脫貧戶精準退出。2014年、2015年兩年脫貧4 230人，2016年脫貧26個村4 035人。通過“三個一”扶貧計劃開展護工護理培訓，與多家家政公司合作，累計輸出勞動力1200余人。

（2）中觀層面：培育產業(yè)支撐體系

重點實施了核桃產業(yè)提質增效、養(yǎng)殖業(yè)、設施農業(yè)、特色種植業(yè)、林下經濟、鄉(xiāng)村旅游、農產品加工、光伏產業(yè)等多項主導產業(yè)脫貧措施，建立了區(qū)鄉(xiāng)村三級項目庫501個，涉及小雜糧、油用牡丹、食用菌、中藥材、特色養(yǎng)殖、生態(tài)脫貧、光伏脫貧等七大產業(yè)，通過財政、稅收、土地等優(yōu)惠政策，發(fā)展了多家農副產品加工龍頭企業(yè)，做到村村有產業(yè)項目、戶戶有增收項目。其中，光伏、旅游、生態(tài)等綠色產業(yè)及綠色產品更是成為引領離石區(qū)產業(yè)結構升級轉化的風向標。探索村社合作模式，由合作社提供技術指導、良種苗木供給和產品收購加工等服務，與種植村通力合作，共同發(fā)展。

（3）宏觀層面：建立財政投入保障機制

建立了財政扶貧投入總量和增幅“雙增長”機制，落實“新增財力重點用于脫貧攻堅”硬約束要求；在用好扶貧專項資金的基礎上，圍繞“財政資金撬動金融資金，發(fā)展產業(yè)助推脫貧攻堅”的工作目標，統籌中央、省、市、區(qū)四級資金用于貧困區(qū)域。

（4）政府保障：發(fā)揮干部幫扶作用

派出31名副處級以上干部、101名 “第一書記”、93支駐村工作隊279名隊員和1 831名機關黨員，包聯93個貧困村14 236名貧困人口，填寫幫扶手冊17 451份，實現了貧困村、貧困戶精準幫扶全覆蓋。

3.亟待解決的問題

由于基礎差、底子薄、欠賬多等因素，離石區(qū)脫貧攻堅工作仍存在一些問題和差距。第一，對貧困的識別存在標準不統一、識別不精準的現象，沒能準確認識扶助對象。第二，產業(yè)扶貧帶動作用不強，難以保持長期解困，由于缺少龍頭企業(yè)、農業(yè)組織化程度低等原因，導致核桃經濟林產業(yè)的帶動作用沒有充分發(fā)揮。第三，一些特殊群體致貧返貧問題尚待破解，保障體系尚未完全覆蓋。第四，貧困群眾的內生動力不足，部分貧困群眾還存在“等靠要”思想。第五，水利、交通等基礎設施建設滯后，扶貧計劃的實現受到制約。

二、世行貸款節(jié)水灌溉二期項目的扶貧成效

結合項目區(qū)農民生產生活的實際需求，世行貸款節(jié)水灌溉二期項目在山西省項目區(qū)綜合實施了水利工程、農業(yè)節(jié)水和管理節(jié)水三大措施，修建了水源及輸水骨干工程，建設渠道襯砌及低壓管道灌溉工程，在田間發(fā)展滴灌等節(jié)水灌溉工程，進行土地整理、秸稈還田、地膜覆蓋、平衡施肥以及病蟲害防治、推廣良種、建設農業(yè)標準大棚，修建機耕路、生產路，新建和完善農民用水戶協會，完善小型農田水利工程管理體制和機制，組織知識和技能培訓，提高農業(yè)生產以及用水管理能力和水平，促進農民自主參與灌溉管理。通過水利、農業(yè)和管理三大措施的實施，呂梁市項目區(qū)農業(yè)灌溉用水量減少，水分生產效率提高，農民收入增加，減輕和適應了全球氣候變化對農業(yè)生產所帶來的影響，有利于促進區(qū)域經濟和生態(tài)環(huán)境的協調發(fā)展。

世行貸款節(jié)水灌溉二期項目的設計目標涵蓋了保障特殊群體特別是婦女、少數民族和貧困人口的利益。項目覆蓋了山西省項目區(qū)約14萬的貧困人口，僅離石子項目區(qū)的人均收入就比項目實施前增加了3 000余元，促進和帶動了貧困人口的脫貧步伐。

1.完善農業(yè)生產基礎設施，保障收入基礎

項目實施所在區(qū)域為水資源較為匱乏的地區(qū)。世行節(jié)水灌溉項目通過水利、農業(yè)等措施，修繕了原有的水利工程基礎設施，新增了必要的骨干和田間工程，改善了項目區(qū)農田土壤條件以及灌溉基礎，提高了農業(yè)灌溉保證率，給地方發(fā)展和居民生活提供了合理的水資源，夯實了新農村建設的基礎，提高了農業(yè)綜合生產能力，保障了農民、特別是貧困戶的基本收入來源。

2.引導農村產業(yè)結構調整，增加收入來源

山西省項目區(qū)新建標準棚190余座，為400余人員提供就業(yè)機會。臨縣與精準脫貧方針政策對接，形成了多個香菇生產基地，并有專門公司負責生產供應、技術指導和產品銷售，免除農戶后顧之憂。通過項目實施，轉變了經營模式，從單一的旱地作物種植和靠天吃飯，轉變到自主、有序、高收益的多種經營，多元化的收入途徑為項目區(qū)農民脫貧致富打下堅實基礎。

3.增加勞動力就業(yè)，提高收入水平

結合扶貧方針，優(yōu)化整合扶貧資源，形成了半農半工新模式。項目區(qū)實施的土地整理和設施農業(yè)等，由當地農民在技術人員的指導下參與實施，增加了農民就業(yè)機會。項目完成后，灌溉過程中所遇到的種種困難得以緩解，將農民從繁重的體力勞動中解放出來，降低了勞動強度，從而有更多時間從事其他副業(yè)，有助于貧困農民的脫貧致富。

4.完善用水戶協會，實現參與式扶貧，確保收入持續(xù)

受益者參與灌溉用水管理是世界用水管理發(fā)展的趨勢，世行貸款節(jié)水灌溉二期項目通過參與式管理模式建設，將貧困群眾作為扶貧工作的能動主體。在呂梁市臨縣、交城和離石區(qū)發(fā)展30余個農民用水戶協會，貧困戶參與其中，在農業(yè)灌溉中享有知情權、決策權和監(jiān)督權，力爭實現自主管理和經濟自立管理。進一步開展針對農民的培訓和能力建設，通過技能知識學習，并運用到生產經營活動中，改善其能力貧困問題。

通過世行貸款節(jié)水灌溉二期項目建設，項目區(qū)的生產條件和農村風貌得以改善，良好的生產生活環(huán)境及樸素自然的田園氣息，都將助力脫貧目標的實現。

三、對進一步實施精準扶貧工作的思考

1.科學指標輔助識別貧困

精準扶貧的內涵要求使用技術手段具有先進性和科學性，依靠技術降低識別成本，提高識別精度。應當在經濟發(fā)展水平、物質生活水平基礎上制定科學合理的指標識別貧困對象，并界定其進入和退出。

精準識別首先是貧困對象的識別，可按照貧困地區(qū)、貧困縣、貧困村、貧困戶的順序逐級細化識別，精準地以戶和人為單位鎖定貧困對象，同時根據貧困對象和形勢變化，動態(tài)管理立卡信息。其次是致貧原因的精準分析，分類梳理致貧原因種類，并根據每戶每人的不同致貧原因，制定到戶到人的具體措施，為靶向扶貧打下基礎。再次是堅持上下結合，充分發(fā)揮基層民主，通過申請評議、公示公告、抽檢核查等方式，把識別權交給基層群眾，讓老百姓按照自己的“標準”識別誰是真正的貧困戶。

2.兜底產業(yè)助力打破貧困

鑒于特色產業(yè)的宏觀經濟波動性，兜底產業(yè)群應成為升級版的特色產業(yè)扶貧體系。“綠水青山就是金山銀山”，山區(qū)生態(tài)資源豐富，積累綠色資本，發(fā)展綠色產業(yè)也就成為脫貧致富的必然路徑。

打造“望得見山、看得到水、記得住鄉(xiāng)愁”的綠色扶貧產業(yè)體系并非易事。當前經濟社會條件下，創(chuàng)新生態(tài)補償和專項資金的使用方式，將資金、技術投入向貧困地區(qū)的生態(tài)建設領域傾斜，讓貧困群體成為生態(tài)產品的供給者。進一步探索生態(tài)產品變現渠道，發(fā)展綠色市場，研究交易機制，通過碳匯、新能源等多種綠色產品實現收益增加。最終目的要形成綠色產業(yè)集群，創(chuàng)造規(guī)模經濟效益，達到經濟發(fā)展脫貧致富和環(huán)境保護生態(tài)改善的雙贏。

3.保障制度維護長期解困

要實現長期解困，應當將攻堅時期的精準扶貧政策變?yōu)橹贫然蚍ㄖ苹木C合體系，從開發(fā)式扶貧向參與式的綜合保障性扶貧轉變，行業(yè)扶貧和區(qū)域發(fā)展等多個層面綜合發(fā)力，以社會扶貧作為重要補充，形成全方位多角度的參與式扶貧模式，保障人人平等的生存權和發(fā)展權。可將精準扶貧政策和綜合保障制度法制化，為群眾脫貧提供支持，也為扶貧工作規(guī)范化、長期化和可持續(xù)性提供支撐。

4.文明理念助推改造貧困

鑒于相對低收入群體的長期存在，“輸血”型的扶持方式顯得微弱不足，改善“造血功能”才是唯一出路，要在物質幫扶的基礎上，發(fā)揮能力建設的作用。對于像呂梁山區(qū)這樣的集中連片貧困地區(qū)，在物質幫扶之余，更重要的是轉變落后觀念，轉變“等靠要”等落后懶惰思想的捆綁，改善地區(qū)的自身造血功能。通過教育扶貧和文化扶貧，采取思想教育、技能培訓、能人帶頭等多種方式和形式，提升貧困人口的“可行能力”，倡導現代文明生活理念和生活方式，使有能力改善自身生活水平的貧困人口，擁有改善的行動力并自覺實踐起來。提升貧困群眾的公共事務參與度，消除貧困文化對于貧困對象的消極影響。對于具有勞動能力的貧困群眾，通過政策支持、技能培訓、資金投資、金融服務等為其創(chuàng)造就業(yè)機會，規(guī)劃致富路徑。

5.加強基礎設施助力走出貧困

雖然目前農村基礎設施投資力度不斷增大，但是仍然滯后于農民日

常生活和生產需要。水利一直以來就是國民經濟投入的重要領域，農田水利設施建設應充分尊重農民需求，科學規(guī)劃設計，做好項目儲備，擴大工程覆蓋貧困地區(qū)受益人口范圍，為加快脫貧致富和全面建成小康社會提供支撐和保障。