基于效率導向的綜合利用水庫運行管理體制研究

陳興科

淵貴州省水利投資淵集團冤有限責任公司袁550081袁貴陽冤

綜合利用水庫是指承擔兩種以上主要任務的水庫，可能負擔的任務包括防洪、發電、灌溉、供水、航運等，大多為大中型水庫，其公益性、準公益性性質，決定了政府在其中的主導地位和引導作用，建設和運行管理主體主要是事業單位，建設投資和運行維護經費主要依靠各級政府財政投入。但近年國家鼓勵社會資本參與重大水利基礎設施投融資建設和運營，綜合利用水庫投資運營主體日趨多元化，初步形成了事業單位、國有企業、混合所有制企業等多種投融資建設和運行管理主體并存的新局面，而現有運行管理體制主要針對事業單位定制，已經不能適應多種市場主體利益訴求，不利于項目的良性運行。本文提出基于效率導向的綜合利用水庫運行管理機制，有利于解決政府治理高浪費和低效率導致的政府失靈問題，有利于解決供水服務無法獲得合理定價和收費導致的市場失靈問題，有利于平衡多種市場主體、用水戶訴求，提升綜合利用水庫運行效率。

一、現行體制及存在問題

1.運行管理現狀

（1）運行管理主體

根據承擔的任務和收益狀況，現有水庫管理單位可分為事業單位和企業兩類。承擔防洪、排澇等公益性功能，或承擔既有公益性功能、又有供水和水力發電等經營性功能水庫運行管理和維護的水管單位，不具備自收自支條件的，定性為事業單位，綜合利用水庫大多屬于這一類型；承擔城市供水、水力發電水庫運行管理和維護的水管單位，定性為企業。

（2）運行管理情況

綜合利用水庫運行管理重點內容是工程的運行調度和對建筑物、設備的維修養護，重點范圍主要集中在大壩樞紐區和渠系。大壩樞紐區又是管理的核心，渠系次之。日常對庫區、庫岸、消落區管理相對不足，入庫集水區基本未納入日常管理。綜合利用水庫多為大中型水庫，一般均配套建設了較為完善的運行管理硬件設施，大部分都針對最核心、最緊要的職責和功能建立了水利工程管理軟件系統。

（3）運行經費來源

按來源渠道劃分，現有水管單位經費來源主要包括財政經費和項目運營收入，其中財政經費主要用于公益性項目或公益性功能部分工程的運行管理與維護。

（4）運營收入來源

項目運營收入包括供水水費、庫區養殖、旅游等，其中供水水費是主要來源，包括糧食作物、經濟作物、水產養殖、工業、自來水廠、水力發電和其他供水水費。早在1965年，水利電力部就制定了《水利工程水費征收使用和管理試行辦法》，明確提出水利工程向受益單位征收水費解決運行維護維修費用；1985年，國務院頒布實施了《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》，明確了成本加合理利潤的水價核定原則；2003年，國家發改委、水利部頒布實施了《水利工程供水價格管理辦法》，進一步明確水利工程供水價格由供水生產成本、費用、利潤和稅金構成，各省（自治區、直轄市）也相繼出臺文件，明確了水價測算辦法、價格形成調整機制、階梯水價、指導價格等，形成了較為完善的制度保障。

2.存在問題

（1）運行維護市場化程度低

從統計數據分析，事業單位仍然是綜合利用水庫最主要的運行管理主體。水庫管理單位中，沒有企業法人單位，即使將水利工程綜合管理單位列入統計，企業法人單位占比不足水庫管理單位和水利工程綜合管理單位總和的2%；同時，養護維修服務市場化程度不高，維修養護單位的從業人員僅占水庫管理從業人員的5%。

（2）運行維護付費機制不完善

從現有制度體系來看，運行管理和維修養護經費僅面向事業單位撥付，尚未建立面向服務付費的機制。事業單位人員基本支出預算偏高，造成了高浪費和低效率的政府失靈問題。全國2016年體制內落實的兩項經費中，人員基本支出占比高達60%，真正用于工程維修養護的經費不足40%。同時，項目內部公益性、經營性功能費用未實現獨立核算，也不利于面向服務付費機制的形成。

（3）水價改革政策落實不到位

長期以來，我國實際執行水價普遍低于供水成本、低于設計水價，農業水費收取率普遍偏低，多因素導致了市場失靈。

（4）信息化建設普遍滯后

采取收支兩條線管理，擁有穩定財政預算的事業法人水管單位，沒有通過信息化提高生產力的動機。總體來看，水庫運行管理中，普遍存在重硬件輕軟件、重平臺輕內容的問題，管理用房、物資倉庫、車船、辦公設備、通信通電等硬件設施較為完善，但信息化、智能化系統等軟件設施建設相對落后，運行管理調度手段現代化程度不高，即使建設了信息化系統，大多也只是一個缺乏實質性內容的空殼，僅用于展示、演示，未實現無人（少人）值守、遠程調度、網絡辦公、網上繳費、物聯網管理，對提升水庫生產運行調度的實際效用十分有限。

二、效率導向相關原理

1.關于效率導向

在詞典中，效率是指最有效地使用社會資源以滿足人類的愿望和需要的評價方式。從經濟學的角度來講，效率是指在不會使其他人境況變壞的前提下，一項經濟活動不再有可能增進任何人的經濟福利。從管理學角度來講，效率是指在特定時間內，組織的各種收入與產出之間的比率關系；效率與投入成反比，與產出成正比。公共部門的效率包括兩方面：一是生產效率，它指生產或者提供服務的平均成本；二是配置效率，它指組織所提供的產品或服務是否能夠滿足利害關系人的不同偏好。

效率導向就是通過提高生產效率，充分利用有限的投入滿足最大的需求，或者說滿足特定的需求投入最少，通過優化配置追求和達到帕累托最優。

2.影響綜合利用水庫運行管理效率的因素

（1）運行維護單位性質

現有運行維護單位大多為事業單位，政府對其采取收支兩條線管理的經費—收入核算支付體制。作為預算主體的水管單位，在一定程度上都有做大運行成本、大幅度增加資本性投入放大預算的沖動，導致其申報的預算往往大于實際需求，導致政府治理的高浪費和低效率。

（2）運行維護付費機制

綜合利用水庫提供的是公共服務，付費機制包括政府付費和使用者付費兩大類。一方面，政府付費項目與運行維護管理績效脫鉤，運維單位主動收取水費、提高效率、追求利潤的積極性不高，導致單位運行和資源配置效率低下。另一方面，使用者付費項目長期執行低價政策，未能反映原水真實價值，導致供水工程維修養護經費不足、長期帶病運行，很難發揮其應有的效益。

（3）供水水價形成機制

我國水利工程供水價格實行政府定價或政府指導價，由供水生產成本、費用、利潤和稅金構成。固定資產折舊費、修理費、水資源費等成本及利潤、稅金易于核定，理順正常供水生產過程中發生的直接工資、直接材料費、其他直接支出及銷售費用、管理費用等財務費用形成機制是影響水庫運行效率的關鍵。如果成本、費用核算機制不合理，水庫運行維護主體就容易弱化效率、放大運營成本。

（4）運維單位治理與管控

運行維護單位是否具有有效制衡的治理結構、精簡高效的內設機構、有序的工作流程、合理的人才結構、現代化的管理手段等，都將影響其運行管理效率。

三、基于效率導向的綜合利用水庫運行管理體制

1.培育發展多元化的運行維護主體

基于綜合利用水庫投融資建設主體多元化的現狀，分類施策、分類管理，大力培育、加快發展市場化運行維護主體。以財政資金投入為主、已經建成運行的綜合利用水庫，要在現有管理體制基礎上，逐步推進市場化改革，盡快實現養護維修購買服務，逐步縮小事業編制，最終實現運行管理和養護維修采購服務。新建綜合利用水庫，要堅持先建機制、后建工程，全面推行“建管養用”一體化，鼓勵和引導社會資本參與投融資建設和運營管理。同時，運行維護單位要建立起相互支持、互為支撐、有效制衡的治理結構，充分考慮項目單位、用水戶、項目所在地重大關切，精簡內設機構，提高人員素質，實行扁平化管理。

2.建立面向服務的經費核算支付機制

基于效率導向，必須打破現有面向事業單位撥款的綜合利用水庫運行管理和維修養護經費核算支付體制，建立面向服務的經費核算支付機制。要以項目為單位，以社會平均成本為基礎，進行運行管理和維修養護經費核算；要優先考慮通過經營性收入 “以水養水、以電養水”，當經營性收入不足以滿足成本回收和合理回報時，可通過提供使用者付費的公共服務補充部分經費。使用者付費后仍不足以滿足成本回收和合理回報時，可通過政府以支付現金、配套資源、優惠政策等其中一種或多種購買服務形式給予一定的經濟補助，以彌補經營性收入、使用者付費之外的缺口部分。付費額度以核算缺口為基礎，掛鉤運營績效浮動支付。

3.切實落實水利工程供水水價政策

切實落實水利工程供水水價政策，逐步建立起以用水戶可承受能力為基礎、政府購買服務為補充的水價形成機制并重點抓好落實，是綜合利用水庫良性運行并切實發揮效益的重要保障。要嚴格按照“保本、微利”和“新水新價、一水一價”的原則，合理核定水利工程供水價格；有條件的地區，原水價格調整可以一步到位，有困難的地區，實行定價期內“一次定價，分步調整”，調價周期盡可能與自來水終端調價周期一致，第一步實施水價應滿足項目運行所需成本費用，第二步實施水價應滿足項目運行、養護和維修所需成本，第三步實施水價應覆蓋全成本并產生合理利潤；由于原水水價上漲導致終端水費和農業灌溉水費上漲，對低收入家庭和農業生產造成影響的，由政府購買服務進行適當補貼。政府購買服務部分由同級政府財政按照核定的標準按年支付，用水戶承擔部分水費按實際用水費扣除政府購買服務部分水費后據實支付。新建綜合利用水庫要全面推行面向工礦企業、自來水生產企業和農民用水戶協會的水費收取方式。

4.大力推進實施智慧水利工程

智慧水利是水利現代化的重要標志，是水利信息化的高級階段，是實現綜合利用水庫運行管理現代化的關鍵。要充分利用物聯網、自動控制等技術，加強感知能力建設，形成自動化、高精度、全天候、多元化智能采集網絡，構建水情雨情工情災情、水文水位水量水質等水庫信息監測采集體系，獲取并存儲相關信息數據；要充分利用大數據、云計算等技術，加強輔助決策能力建設，分析處理獲取的數據信息，優化水庫運行調度方案，對潛在安全隱患發出預警，切實提高運行管理和應急處置水平；要充分利用新一代信息技術，加強管理和服務能力建設，實現無人（少人）值守、遠程調度、網絡辦公、網上繳費等日常辦公和客戶服務功能。

四、結 論

基于效率導向的綜合利用水庫運行管理體制，符合水利市場化改革的要求。通過培育發展多元化的運行維護主體、建立面向服務的經費核算支付機制解決政府失靈的問題，通過合理確定水利工程水價解決市場失靈的問題，通過建立以用水戶可承受能力為基礎、政府購買服務為補充的水價形成機制平衡多種市場主體、用水戶訴求，通過大力推進實施智慧水利工程提升管理能力，可以為編制重大水利基礎設施投資方案、制訂相關政策提供借鑒。 ■