非營利性組織參與社區公共服務供給：作用、困境和對策

鄒 木

（湖北大學政法與公共管理學院，湖北 武漢 430062）

隨著我國經濟社會的發展和城鎮化水平的不斷提升，我國社區的發展也呈現出復雜多變的趨勢，由此社區對于公共服務的需求也越來越多樣化。但是，僅僅依靠政府和市場提供的方式遠遠不能滿足社區對于公共服務的需求，公共服務產品需求和供給之間的矛盾日益凸顯。面對如此困境，必須豐富社區公共服務的供給方式，引入第三方機構來參與社區公共服務的提供，而非營利性組織可以很好地扮演這個角色。非營利性組織由于自身獨立性、自愿性和非營利性的特點，可以有效彌補在供給公共服務過程中政府失靈和市場失靈的缺陷，從而最大限度地滿足社區對于公共服務的需求。

一、非營利性組織在社區公共服務供給中的作用

（一）彌補了政府供給和市場供給的不足

對于政府來說，由于在一定階段內擁有的資源是有限的，而政府卻要處理諸多復雜事務。首先，現階段由于實際情況的眾多限制，比如政府的工作重點是放在經濟建設上，政府在為社區提供公共服務方面必然有所節制和限制，因此無法滿足社區對于公共服務的需求。其次，政府作為國家政權中的行政機關，組織的嚴密性使得在提供公共服務的過程中會有嚴格的行政審批，提供方式單一，審批時間較長，大大降低了公共服務供給的效率。而非營利性組織作為社會組織，可以憑借組織內部的眾多成員通過各種渠道來籌集資金，整合社會資源，從而起到合力作用。

對于市場來說，市場中的企業往往都是追求利益的最大化。而對于社區中的公共服務，從經濟學角度來說它們都具有非排他性和非競爭性，導致企業不愿進入公共服務的供給。影響企業不愿進入的原因主要有兩點：一是無利可圖。公共服務的根本屬性使得企業很難對服務進行定價。二是巨大的資金投入。非營利性組織的非營利性是不以盈利為目的，很好地契合了向社區提供公共服務的角色。

（二）豐富了社區公共服務的供給方式和內容

相對于政府和市場來說，非營利性組織在為社區提供公共服務方面，無論是在方式還是在內容上，都具有明顯的優勢。非營利性組織來源于社區，立足于社區，能夠最大限度地了解社區居民對于公共服務的真正需求。在供給方式上，非營利性組織具有很大的靈活性，可以為社區提供居民所需的服務。政府在提供公共服務中缺乏專業性，但是手中擁有資金，因此可以從非營利性組織手中購買公共服務。在供給內容上，社區具有它自身的特點，因此對公共服務的需求也具有獨特性。非營利性組織通過了解社區居民的需求，可以提供多種形式的公共服務。這種方式不僅豐富了社區公共服務的內容，也精準地滿足了社區居民的需求。

（三）積極推動社區居民參與社區公共服務的供給，促進社區和諧發展

社區居民作為社區的主體，既是公共服務的參與方，也是公共服務的接收方。由于現在社會生活的快節奏，人們之間的關系變得越來越冷淡和松散，地緣關系也大為減弱，使得社區只是每個居民的居住地，缺乏積極的人情互動和感情交流。通過非營利性組織的影響，社區居民可以積極參與到社區服務和發展中，既能體現社區居民的守望相助和自我服務，也可以進一步培養社區居民的公共精神。社區居民可以通過非營利性組織來參與公共服務的供給。非營利性組織為居民提供了一個平臺，來促進彼此之間的交流和感情，培養公民的社會參與意識。因此，非營利性組織在提供公共服務的過程中增強了社區居民的凝聚力，提升他們對于社區的歸屬感和認同度，從而促進社區的和諧發展。

二、非營利性組織參與社區公共服務供給的困境

（一）非營利性組織的角色困境

非營利性組織的角色困境主要表現在三個方面：一是受到傳統觀念的影響，社區居民缺乏對非營利性組織足夠的認識。同時，非營利性組織在實際工作當中和公眾缺乏必要的溝通，公眾沒有相應的渠道參與到非營利性組織的社區治理過程。因此，非營利性組織在提供公共服務時往往受到社區居民的抵制和消極對待。二是非營利性組織的發展滯后。在提供公共服務的過程中，非營利性組織缺乏相關的經驗，自身的價值和作用并沒有得到充分的體現，難以發揮自身的優勢。三是社會公眾對非營利性組織的不信任。公眾認為非營利性組織并不是為社會服務的，是既得利益集團追求利益的工具和手段而已，因此大大降低了在社會公眾心中的公信力。

（二）非營利性組織的體制困境

非營利性組織的體制困境主要體現在兩點：一是政策法規體制不完善，二是缺乏相應的績效評估和監督體制。非營利性組織的體制困境使得其在提供公共服務的過程中，在制度層面上缺乏應有的內容設計和體系建設，使得非營利性組織無章可循。

一是政策法規的不完善。我國涉及與非營利性組織相關的政策法規有國務院頒布的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《社會團體登記管理條例》以及民政部頒布的《民辦非企業單位登記暫行辦法》等一些規范性文件。隨著我國經濟社會的發展，非營利性組織的發展早已呈現出新的特點，政策文件對于非營利性組織的要求已經跟不上時代的步伐。同時，根據政策文件的要求，使得非營利性組織的準入門檻過高，極大限制了非營利性組織的發展，為社區提供公共服務的效率也大大降低。二是缺乏相應的績效評估和監督體制。非營利性組織在提供公共服務過程中，如何對其供給的效率進行評估呢？目前，在部分地區已經推行政府向非營利性組織購買公共服務的供給模式，在推行過程中缺乏績效評估和監督體制。同時，對非營利性組織缺少監督，極易滋生腐敗現象。

（三）非營利性組織自身存在的問題

一方面是專業人才的匱乏。在向社區提供公共服務中，涉及到醫療、衛生、保健、教育等方面的事物，需要具有各種學科的專業人才，但是很難為組織人員提供高額的薪酬，組織成員就會認為自己的付出與收獲不成正比，也就不愿意留在非營利性組織中。其次，非營利性組織也沒有建立起完備的升遷體系。非營利性組織人員的流動性較大，升遷渠道也比較單一，造成大量的高素質人才流失。另一方面是缺少必要的資金來源。長期以來，非營利性組織都依靠政府的撥款來進行發展。此種做法一是不利于非營利性組織的成長。政府手中擁有非營利性組織發展所必須的資金，因此在很大程度上要聽從政府的命令。更為重要的是，長期依靠政府撥款限制了非營利性組織的資金籌措能力，缺少向社會和市場籌措資金的實踐鍛煉。而政府的資金有限，不可能對其進行無限的供給。在發展過程中，由于缺乏資金，使得非營利性組織的發展面臨著制約瓶頸，也限制了其為社區提供公共服務的進程。

三、非營利性組織參與社區公共服務的對策

（一）提升非營利性組織的認同度和公信力

“打鐵還需自身硬”。要最大限度發揮非營利性組織向社區供給公共服務的潛力，就要提升非營利性組織的認同度和公信力。首先，要在社區居民中進行廣泛的宣傳，增加居民對于非營利性組織的認識和了解。只有加強自律意識，才能減少社會公眾對于非營利性組織的懷疑和不信任，從而提升自身的社會認同感和公信力。提升非營利性組織的認同度和公信力是其有效提供社區公共服務的第一步，沒有社區居民的認同和支持，那么一切都是空談。

（二）建立多位一體的評估和監督機制

構建全方位、多層次的監督和評估體系，需要政府、社區和社會的共同參與。對于政府來說，要充分發揮國家行政機關的作用。由于現階段政府主要作為非營利性組織的掛靠單位，因此在提供公共服務之前，政府可以對非營利性組織相關的具體方案、內容進行審批和可行性評估，從源頭來提升供給效率?？己酥黧w可以根據不同工作內容對非營利性組織及成員各個考核指標進行量化，然后對不同類別、不同層次各要素劃分等級標準和分數線。社區應該積極采納社區居民的意見和建議，總結出非營利性組織提供公共服務的不足之處，并且及時反饋給非營利性組織。

（三）加強非營利性組織的自身建設

加強非營利性組織的自身建設，一是要吸引優秀人才的加入，二是要拓展資金的籌集渠道。對于吸引人才來說，最重要的是要構建完善的人才激勵機制。非營利性組織難以吸引人才的加入，主要是因為難以在其中實現自身的人生價值。要適當提升人員的工資待遇，同時也可以豐富激勵的形式，如深造學習、跨區域交流等等，以此達到吸引人才的目的。就目前的趨勢來看，非營利性組織獲取資金的主要渠道還是政府。要處理好與政府之間的關系，向政府闡述組織的目標和價值取向，從而獲取更多的資金支持。由于非營利性組織自身的屬性，在社會中樹立了良好的公眾形象，因此，在依靠政府的同時非營利性組織還應該吸引其他資金的加入。

四、結語

非營利性組織作為向社區提供公共服務的一種十分有效的方式，可以彌補政府和市場供給的不足。一方面，要為非營利性組織的發展創造良好的條件。政府促進非營利性組織的發展，無論是在資金上還是在自由度方面，都要給予適當的支持。社會要增強認同和支持，認識和了解非營利性組織的性質和宗旨，減少對它們的誤解。另一方面，非營利性組織要加強自身的發展。從人才引進、規章制度、組織管理等方面入手，不斷改進自己的不足，發揮自身的優勢。只有這樣，在為社區提供公共服務的過程中，才能實現政府、市場、非營利性組織的多元互動，實現資源配置的最優化。

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