精準扶貧與鄉村社會治理的重塑

李康輝，羅亞男

（蘭州大學，甘肅 蘭州 730000）

黨的十八大以來，精準扶貧成為我國一項重要的扶貧戰略，也是我國當下解決貧困問題的新思路、新舉措。自中央政府自上而下推動該政策落地和實施之后，精準扶貧政策馬上成為學術研究和政策討論的焦點議題。學界對此進行了較為廣泛的理論探討和豐富多樣的經驗研究，主要圍繞精準扶貧的理論蘊含、基層實踐困境、應對和改進策略做出了較多的研究成果。

理論層面，許多學者首先對“精準扶貧”的科學內涵進行了定義和闡釋，其次從已有的社會科學理論中汲取知識對精準扶貧進行了理論解析。已有研究從效益最大化理論、精細社會理論、社會控制理論、中央——地方關系、社會成本等理論或視角對其進行了深入解讀，進一步解釋了精準扶貧政策的內在理路和深層內涵。經驗研究主要關注精準扶貧政策在鄉村社會的運作困境，并在此基礎上提出相應的政策建議。精準扶貧政策的運作是一個系統過程，包含精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核四個方面。已有研究針對這四個方面所遇到的技術難題和實踐困境進行了許多個案研究，并指出了問題的癥結所在。此外，也有學者針對扶貧資源在具體鄉村場域所遭遇的資源使用的內卷化和資源分配的精英俘獲等問題進行了研究。毋庸置疑，以上研究對我們認識精準扶貧政策及其在鄉村社會的運行實踐具有重要的指導價值。

縱觀以往研究，未能跳出“精準扶貧”這一政策本身，未能對“精準扶貧”這一新的學術研究資源進行有效擴展。精準扶貧作為繼農業稅取消之后的一項重大涉農政策，這一政策的主旨無疑是助力脫貧攻堅，實現全面小康，但是這一政策所具有的基層政治效應卻鮮有研究涉及。精準扶貧是國家政策與相關配套資源下沉農村社區的過程，基層政權的鄉鎮一級在此過程中具有政策、資源與話語的支配權。這一政策資源將改變基層政權的“懸浮型”特質，使鄉鎮政權重返鄉村，對鄉村社會治理產生重新的塑造作用。本文的研究問題：精準扶貧作為當下基層政權農村工作的一項重點工作和重要抓手，對鄉鎮與農村社會的互動會產生何種影響？對農村社會治理有何作用？

一、中國鄉村治理轉型下的精準扶貧

新中國成立以來，農村的社會治理實踐經歷了不同時期的階段性演化。新中國成立至改革開放之前，農村社會治理呈現為“集權統一”的單軌治理圖景。新中國的成立，不僅從根本上摧毀和顛覆了舊有的封建專制的政治傳統，而且更是對中國社會的一次大換血式的社會再造。新生政權對鄉村社會、農民與國家、鄉村精英與普通群眾之間的關系進行了重構。國家通過農民的訴苦運動、土地改革、農業合作化等各種方式的運動式治理，使得國家政權的合法性在農村得到了根本性的確認和鞏固。集體化時代，國家權力和意識形態通過自上而下的方式，滲透到了農村的每一個角落，鄉村社會成為具有組織化、行政化的高度統一的社會行政單位，政治權力的深入滲透、嚴格的計劃經濟制度以及城鄉二元分割的社會結構，使得農民失去了傳統的自由和自治。農業合作化運動中，國家通過指派政治忠誠、階級立場堅定、代表著國家“專斷權力”的工作隊主導鄉村社會的改造，通過一系列的政治運動，完成了對農村集體化的改造。農村高級社的建立和農業合作化運動的持續開展，使國家權力悄然并強制地嵌入于農村社會，并與農村社會融為一體。這不僅改變國家對農村社會的治理格局，而且也改變了傳統的鄉村社會結構，使得農村社會形成了“村社合一”的政治結構。最終通過人民公社的建立，將國家權力和農村社會經濟組織結合在一起，實現了政社合一。至此，農村社會完全被束縛在國家集權主義的自上而下的全面管控中，農村社會發展失去了活力，農村社會成為國家的附屬物，失去了發展的自主性和可能性。

十一屆三中全會之后，隨著改革開放政策實施，農村社會又進行了一次推倒重來的重大社會改革，原來建立在集體經營基礎上的農業經濟被以家庭為單位的小農經濟所取代了，人民公社制度逐漸退出歷史舞臺。隨著市場的開放，農民逐漸被市場化中理性化、個體化和自由化的觀念所侵染，廣大的農民群體逐漸擺脫了集體化時代中精神和人身自由的束縛。在農村經濟體制變遷的背景下，農村的政治組織也發生了變化，對人民公社制度進行了改革，將原來的公社重新改制為鄉鎮，將生產隊改為以村民自治為核心的村民委員會。從此，國家權力收縮至鄉鎮一級，國家對農民的生活、經濟較少干擾。這使得鄉村社會釋放了巨大的發展能量，而且也促進了鄉村繁榮和國家發展。這一時期，國家與農村的互動，主要是通過其鄉鎮這一級基層政權的代理人來進行，通過收取農業稅、執行計劃生育、公共基礎設施與服務的供給等方式與農民發生互動。總體而言，稅費改革之前國家與農村社會的關系是處于緩和與緊張的擺動之中。這一階段是“鄉政村治”的鄉村治理圖景，農民雖有發展的自由，但稅輕費重、缺乏規范是農民負擔的主要特點。周飛舟將基層政權正在農村的運作稱之為“汲取型”政權。

為了改變這種不良的治理格局，減輕農民負擔，促進社會和諧穩定。2003年，中央政府在全國范圍內推行稅費改革，農民不必再向政府繳納除正規稅收以外的其他費用。2004年，中央決定逐年降低農業稅，但只過了兩年時間，2006年中央就全面取消農業稅。這一變革具有歷史性意義，農民可以合法地不用繳納“皇糧國稅”，也不再受地方政府的攤派和盤剝。但所引發的意外性后果是，農村基層政府尤其是鄉鎮一級政府，受到了巨大沖擊，使得鄉鎮一級與農村社會失去了可以經常發生互動的基礎和途徑，鄉鎮政府與農村社會的聯系逐漸減弱，鄉鎮政府也逐漸退出了鄉村社會，成為了懸浮型政權。這不僅造成了基層政權在鄉村社會的“合法性弱化”，而且也使得鄉村治理缺乏國家權力的監管。

但是，當下正在全面實施的精準扶貧政策，則為重塑和再造鄉村社會的治理結構和環境提供了一個重要的抓手和途徑，不僅可以改善基層政府在鄉村社會治理中的缺失，也可以實現鄉村社會治理環境的重塑。

二、精準扶貧對鄉村社會治理的重塑

鄉村社會治理的完善和發展是我國推進國家治理體系和治理能力現代化的重要有機組成部分。精準扶貧雖然是我國扶貧治理領域的一項重要戰略，但其所發揮的功能則遠超出了其扶貧本身。鄉村治理式的精準扶貧工作是一種在國家權力主導下的鄉村社會的整體式變遷，精準扶貧不僅助推鄉村減貧脫貧，而且也會對鄉村社會治理產生重大影響。具體而言，精準扶貧對鄉村社會治理的重塑主要體現在以下三個方面：

（一）權力重返，“鄉鎮——村委——農民”三者互動局面的形成

精準扶貧戰略在鄉村社會的實踐與推進，對當下干群關系的互動提出了新要求，為鄉鎮干部的執政內容、目標和方式提供了明確而精準的方向，為村干部的工作職責和工作重點劃定了范圍和界限，也為村民思想觀念和行為方式的轉變提供了理論指導。精準扶貧政策實行嚴格的一把手責任制，自上而下，形成了省、市、縣、鄉、村五級的落實責任制的治理格局。處于政府末梢的鄉鎮、村委，負責精準扶貧政策中各項任務的執行。在這種壓力型體制下，鄉鎮和村一級政府負有巨大的壓力，這種壓力也促使鄉鎮政府改變以往的各種方式，將最主要的經歷和最多的資源用于精準扶貧，并與村委實現頻繁互動，村委再與村民進行扶貧領域的交流和聯系。

精準扶貧由于時間緊、任務重，所以就不可避免地形成壓力在政府層級間向下傳導，這種壓力傳導效應在鄉鎮、村委兩級政府中最為顯著。因此，為了如期實現脫貧攻堅，鄉鎮政府和村委班子之間形成了頻繁、密切的互動，鄉鎮一級政府出于核心的領導地位，村委班子則密切配合鄉鎮一級的政策部署和安排，很少有討價還價的余地。精準扶貧精準到戶，除了公共基礎設施建設的項目之外，許多政策都是直接以家戶為單位執行。這就要求村委與村民之間要進行深入的交流，要精準掌握農戶家庭狀況，最主要的包括家庭人口的構成、經濟收入狀況等。因此，這種政策與壓力的傳遞，使得鄉鎮一級政府的權力重返鄉村，改變了以往懸浮的狀態，為鄉村社會治理嵌入了外來權威性力量，已形成了鄉鎮——村委——村民之間多元力量的互動，不僅激發了鄉村社會治理的活力，而且也改變了基層治理的權威結構。

（二）技術下鄉，鄉村社會治理的現代化與精準化

精準扶貧在基層的運作能否實現有效的管理和監督，就在于其監管和考核的技術是否現代化。隨著信息技術的發展，國家在社會治理過程中也大力應用現代信息科技的成果，開發了各種信息平臺，以此來應對治理過程的復雜性和減少不同層級政府之間信息的不對稱問題。信息化平臺的建設，不僅有利于實現不同層級政府之間、政府與民眾的信息溝通的通暢精準，而且也能使政府掌握信息背后所反映的社會問題。因而，也就可以對癥下藥，有針對性地出臺相關措施，解決社會中存在的一些問題。

精準扶貧的實施，要求各級政府要建立起精準扶貧的大數據庫，以便各級政府實時掌握各地區精準扶貧的進展情況。這就要求當地政府要去收集、整理和匯總精準扶貧對象的生產、生活、經濟、家庭等的描述性數據。此外，還包括整個村落的地理、資源、經濟、人口、家戶等信息。這些信息不僅要有紙質版文檔，而且最終還要輸入到精準扶貧的大數據平臺，實現信息在不同層級政府之間的共享。這些具體的工作，則需要鄉鎮干部，最主要的是村委領導成員去具體實施。這種技術管理方式防止了以往基層工作中可能存在的敷衍了事和形式主義等問題，有利于精準扶貧政策和措施的落實到位。同時，這種繁瑣、復雜且具有現代化特點的技術治理，也鍛煉了基層干部的工作方法和工作技術。雖然這也可能使得他們工作量增大、工作難度增加，但這種技術化治理的方式在當下的社會治理中已成為一種勢不可擋的趨勢，技術下鄉、數字化管理與信息化平臺的運作，在基層社會治理的應用中將越來越廣泛，這也將進一步助推鄉村社會治理的現代化和精準化。

（三）環境再造，鄉村治理生態的改良和優化

精準扶貧是一個系統性工程，不僅要求農民實現增收致富的目標，而且還要實現鄉村社會基礎設施、文化、生態環境等多方面的升級改造，切實改善群眾生產生活條件。習近平總書記指出“綠水青山就是金山銀山”。十八大報告中也提出了“五位一體”的總布局，將生態建設置于新的高度。因此，精準扶貧政策的執行過程也突出了對鄉村生態環境的整治與改造，強調根據村落自然人文狀況發展相關產業和建設基礎設施，實現人與自然的和諧。通過精準扶貧，鄉村社會人民群眾的生活水平不僅能夠得到實質性的提升，而且村落的自然生態環境、基礎設施也會發生巨大的改良。

鄉村社會生態環境的改善、基礎設施的健全、扶貧產業的發展，將會產生巨大“拉力”作用，促使一部分農民工返鄉就業或創業，可以在一定程度上改善鄉村社會人口的“空心化”問題，也會緩解留守老人、留守兒童等社會問題，最終也將促進鄉村社會的安定與和諧。精準扶貧的運作使得基層干部與普通群眾的接觸增多、距離增進，實現了黨的干部“從群眾中來，到群眾中去”的群眾工作路線。有利于增強基層政府在鄉村社會的公信力和影響力，進而加強鄉鎮一級政府在鄉村社會的合法性，改變過去“懸浮”和“脫域”的狀態。同時，精準扶貧的過程國家不僅加強了資源向貧困農村地區的輸入，而且也注重話語宣傳，如“扶貧先扶志、對癥拔窮根”“人窮志不窮、脫貧靠自身”等一系列宣傳標語，使得農民增強了致富的信心，激發了奔小康的決心。因此，精準扶貧實現了鄉村環境的再造，改善了村落的自然生態、政府的政治生態和群眾的心態生態，有利于鄉村社會治理生態的改善和優化。

三、結論與討論

精準扶貧政策是我國扶貧治理創新的最新成果，是助推我國全面實現小康社會的有力武器。精準扶貧的作用不僅僅是實現貧困地區和貧困群眾的脫貧致富，而且更是我國實現鄉村社會治理現代化的重要實踐。本文考察了精準扶貧政策對鄉村社會治理的重要影響，認為精準扶貧將使得稅費改革以來，鄉鎮一級政權在農村社會的處境得到有效改善。精準扶貧作為當下基層政府農村工作的一項重要抓手，將重塑基層政府在鄉村社會治理中的權威地位，增強其在地方執政和治理的合法性。精準扶貧在基層的運作對鄉村社會治理產生了積極的意外性后果，基層政府權力的重返、技術化治理的下鄉與鄉村環境的再造，這些都將促進鄉村社會治理走向現代化。

[1]劉解龍.經濟新常態中的精準扶貧理論與機制創新[J].湖南社會科學,2015（4）:156-159.

[2]王宇,李博,左停.精準扶貧的理論導向與實踐邏輯——基于精細社會理論的視角[J].貴州社會科學,2016（5）:156-161.

[3]左停,楊雨鑫,鐘玲.精準扶貧:技術靶向、理論解析和現實挑戰[J].貴州社會科學,2015（8）:156-162.

[4]任超,袁明寶.分類治理:精準扶貧政策的實踐困境與重點方向——以湖北秭歸縣為例[J].北京社會科學,2017（1）:100-108.

[5]邢成舉.鄉村扶貧資源分配中的精英俘獲[D].中國農業大學,2014.

[6]馬良燦.中國鄉村社會治理的四次轉型[J].學習與探索,2014（9）:45-50.

[7]張樂天.告別理想:人民公社制度研究[M].上海：上海人民出版社,2005.

[8]周雪光.運動型治理機制:中國國家治理的制度邏輯再思考[J].開放時代，2012（9）:105-125.

[9]于建嶸.岳村政治:轉型期中國鄉村政治結構的變遷[M].長沙：湖南文藝出版社,2013.

[10]周飛舟.從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響[J].社會學研究,2006（3）：1-38.

[11]胡紅霞,李達,王俊程.精準扶貧與鄉村治理創新[J].西南科技大學學報 （哲學社會科學版）,2017,34（5）:53-58.