新型智庫服務政府決策能力的創新思考

郭 華，宓一鳴，袁正光，黃英實（上海工程技術大學圖書館）

智庫作為思想生產的創新基地，是影響政府決策和發揮智慧作用的重要機構，在服務政府決策中起到了很好的智能支持服務作用，對于完善治理結構、促進國家治理體系現代化有著極其重要的意義。［1］縱觀全球，盡管智庫受到政治體制、社會制度、意識形態的影響，在建設方式和發展路徑等方面各有差異，但智庫作為研究國家重大戰略、服務政府決策、為治國理政提供思想服務和智力支持的角色一直沒變，世界各國智庫服務政府決策的定位也基本相同。［2］智庫在服務政府決策中的作用越來越大，為國家治理現代化提供智力支持的影響力不斷增強，甚至和新聞媒體一起被稱為繼立法、行政、司法之后的“第四部門”。［3］改革開放后，我國智庫建設得到全面恢復，智庫發展迅速，在政府決策中的智力支持作用日益彰顯。

1 我國新型智庫建設現狀分析

1.1 智庫發展模式多樣化

隨著政府對智庫地位與作用的肯定，社會各界對智庫表現出足夠的包容性，各種類型的智庫繁榮發展，逐步形成了以高端智庫為龍頭、以官方智庫為主導、以社會智庫為補充的多元化發展格局，不僅官方性質的智庫進一步壯大，而且民間智庫也迎來了良好的發展契機。［4］隨著我國國際地位的不斷提升，智庫的國際影響力也逐步增大，智庫的國際化建設得到快速推進，部分智庫配合國家戰略不斷拓展研究視野，注重從全球政治經濟格局視角來展開對中國與世界關系的研究，以便更好地開展與國際化同步的深入研究，為社會主義現代化建設建言獻策。如，“清華—卡內基全球政策中心”等跨國合作智庫組織的出現，標志著以我國為主導的國際智庫聯盟的應運而生。

1.2 智庫研究方式專業化

智庫層次與結構分工日益精細，使智庫向著專業化的方向發展，智庫之間的協作與分工、精細化調查與定制化研究逐步成為智庫研究的新常態，一些綜合型智庫更加突出專業特色與品牌效應。［5］智庫在研究過程中更多地運用大數據、互聯網、云計算等技術，結合數學建模、計算機仿真等現代政策分析的定性與定量工具及方法，遵循數據挖掘、信息提煉、情報分析、價值服務等路徑，展開個性化、精細化和定制化研究，研究的精度進一步提高。［6］在政策設計過程中，智庫更加注重成果的表達方式，促成政治術語、學術話語、社會話語之間的融會貫通。

1.3 智庫運營資金多元化

資金是保障智庫運營的基本前提。智庫運營經費除了來源于傳統的公共財政渠道以外，基金會、企業和個人等提供的社會捐贈已成為智庫運營資金的重要來源。從國內的情況來看，智庫通過會員費、智庫出版物收入、會議活動費、投資收益等市場化運作方式獲得的收益相對有限，而來自基金會、企業和個人的捐贈是智庫研究經費的主要來源。隨著智庫資金儲備量的增加，國家也提升了智庫財務管理的規范化程度，以促成智庫良性運營與可持續發展。

1.4 智庫研究團隊復合化

智庫研究是理論與實踐的深度融合，具有綜合性、多學科、跨部門、跨專業等特點。智庫研究團隊成員多元復雜，既包括來自高校和研究院所的專家學者，也包括來自黨政機關的國家工作人員，還包括來自企業組織的工作人員，甚至自由職業者。為了擴大在社會公眾中的影響力，更好地傳播政策主張，提升自身形象，我國智庫多方位、多渠道地吸納來自不同領域的人員加入自己的團隊，復合型人才越來越多。而智庫的運營過程也將借助專業化手段，通過自辦報紙、刊物、網站、微信、微博、論壇甚至網絡電視等形式，全方位展示自身的研究成果，實時傳播重大活動事項，以此提升自身形象與品牌效應。［7］

1.5 智庫參與決策全程化

隨著政府購買服務制度的不斷完善，智庫融入政府決策的過程更加深入和廣泛。一些優秀的智庫不僅為政府決策提供智能決策支持，而且還不斷加強自身在政策論證、執行、評估過程中參與的深度與廣度。隨著法制建設的不斷健全，我國對智庫產品購買力度逐年加大，政府也會通過第三方機構展開對智庫建設績效的評估和智庫影響力的評價，以推動智庫不斷朝著預定的目標發展，一些評估不合格的智庫所能獲得的政府支持和政策優惠力度將會減少，在行業中的排名與地位也會受到影響。以社會評估的倒逼機制推動智庫機構發布更為準確、客觀的成果，并以此促進智庫的可持續發展。［8］

2 智庫服務政府決策中存在的問題分析

2.1 智庫研究質量不高，服務政府決策的目的不明朗

目前，國內智庫建設水平參差不齊，智庫運營管理相對混亂，智庫研究質量不高，缺乏與官方性質的政策研究機構相競爭的優勢。［9］如，智庫在面對公共決策時獨立性不強，政策研究過程中往往受到外界意愿的干擾。而有的智庫自律性也不高，為了獲取運營經費，有時甚至泄露國家機密獲得境外基金會的支持。有的智庫服務政府決策的意愿不強，在研究過程中帶著情緒化心態，研究結論給出非理性的建議，甚至誤導政府決策，智庫研究功能很難真正實現。

2.2 智庫獨立運營的基礎不牢固，服務政府決策的效果受到影響

出于獨立屬性的價值追求，智庫一般都是在運營過程中與各種財團和資金保持一定的距離，主要接受基金會和個人的捐贈。此外，由于政策與稅收優惠相對固定，智庫在財政上自負盈虧，在資源上基本依靠自身拓展，運營資金的補給相對困難，無法保障智庫運營的獨立性，調查研究過程中的客觀性與科學性也受到影響。相比較而言，國外智庫資金的籌措多元化，特別是知名智庫大多能夠獲得基金會或企業財團長期而相對穩定的資金支持。由于我國政府對智庫的資助相對較少，捐贈制度尚未成熟，本土化資金支持較為缺乏，政府購買決策服務的機制不健全，依靠政府項目下撥的財政資金并不多，通過智庫自身交易獲得的收入也相對較少，長期而固定的商業合作欠缺，導致我國智庫運營經費相對有限。［10］再加上智庫研究針對的大多是社會政治經濟等重大現實和戰略問題，所作研究有時具有一定的敏感性，研究視角也往往有別于政府和常人，研究的結論往往帶有一定的批判性，為了規避政治風險，大多數企業不愿對智庫進行投資。由于智庫財政基礎不牢固，研究人員不穩定，智庫的獨立運營受到限制，智庫研究的客觀性和科學性難以得到保障，智庫服務政府決策的效果便受到影響。

2.3 智庫的法律地位不明確，服務政府決策的社會認可度較低

我國智庫發展起步較晚，智庫的性質與身份尚未得到社會認可，由智庫專家提供的策略的可靠性和科學性，以及智庫是否基于公共利益考慮的立場，往往容易受到質疑。此外，由于智庫服務政府決策的法律地位和制度化建設程度較低，人們對智庫服務政府決策的作用認識不夠，導致其生存與發展環境相對惡劣。而在實踐過程中，國家對智庫的成立與發展缺乏制度上的安排與政策上的支持，對智庫審查與登記程序把控十分嚴格，智庫成立的門檻較高，行業協會也缺乏對智庫的規范與引導，智庫的監督和評估機構也不健全，尚未建立對民間和社會智庫進行救濟與糾正的機制，智庫的活動范圍相對有限，服務政府決策的社會認可度較低。［11］

2.4 政府購買服務機制不健全，智庫服務政府決策的影響力相對有限

目前，我國公共決策程序尚未就智庫參與決策的環節與步驟做出專門安排，智庫參與政府決策的隨意性較大。迄今為止，在公共決策的可行性論證、方案制定、策略執行及監督調控過程中，政府憑借對公共資源主導這一制度優勢，控制著政府決策的服務渠道；在自利性動機的驅使下，政府決策往往會考慮自己的偏好，無法完全避免內定等操作嫌疑，智庫的生存空間受到擠壓。再加上我國旋轉門機制不成熟，智庫與政府之間缺乏溝通渠道，二者之間的對話經常處于真空地帶，智庫很難摸準政府決策意圖，也很難將自己的愿望傳遞給政府。［12］即使智庫將研究成果提供給了政府，也很難得到來自政府的及時反饋，導致智庫服務政府決策的影響力相對有限。

3 智庫服務政府決策能力不強的深層次原因分析

3.1 智庫研究人員思想缺乏獨立性，尚未完全形成具有獨立思考的學術氛圍

客觀而言，智庫研究大多數情況下只是針對事實進行客觀剖析與深入探討，為執政黨提供更多的智慧意見和解決問題的思路，其本意在于促進經濟社會的發展進步。因此，為執政黨服務，為政府決策提供智能支持，是近代智庫存在與發展的基本前提。然而，我國知識界自身的獨立性并不強。隨著市場經濟體制的建立，部分知識分子的價值觀念也隨之發生改變，其中不少人沉迷于純粹的物質追求，喪失了自己的獨立特性。少數知識精英要么依附于權貴、要么依附于資本的現象，嚴重阻礙了我國智庫服務政府決策的能力。

3.2 理論界缺乏理論自信，尚未形成具有全球影響力的理論體系

目前，盡管學術界形成了各種不同的流派，但各個派別在很大程度上大都照搬西方的思想觀點，尚未形成有影響力且屬于自己的理論體系。隨著科技創新戰略的實施，我國自然科學領域取得了各種各樣的驕人成績，但社會科學領域仍然缺乏相對清晰的邏輯框架，大部分的研究成果都是“中國的命題加上來自西方的理論”，學術界尚未系統總結和反思今天中國社會所取得的成績，從案例或實證角度來論證中國發展現實的理論成果較為欠缺，中國特色智庫的理論體系與邏輯框架的構建需要深入。目前，由于對我國正在發生的真實變化缺乏客觀的描述，導致在與國外進行比較研究的過程中，大部分智庫研究成果無法得出客觀公正的結論。［13］其中最重要的原因在于很多研究者仍然企圖用西方的理論來論證中國正在發生的日新月異的現實變化，企圖用中國的命題來論證西方理論的正確性。許多人至今仍然沒有明白，中國的發展應該是建立在中國具體國情上的，中國的命題應該用具有中國特色的社會主義理論來進行實證。

3.3 主流價值觀念缺失，思想認識上發生了較大偏差

改革開放以來，我國物質文明建設取得了巨大的進步，但精神文明建設相對滯后。結合現實分析，目前國內很多研究者經常以公知或“大V”的形象來引導社會輿論，往往把從書本上看到的民主、自由、公正等西方獨特歷史文化看成真實的西方價值，這等于在拿一個連西方社會都不見得真實存在的理想藍圖和抽象概念來評判中國的現實。如果在尚未對西方文明進行深入探究之前，就先行肯定西方文明的價值性，這樣既會將自己迷失于西方的價值理念中，也不可能產生真正屬于自己的知識體系（學問），更遑論為政府決策提供智力支持與智慧服務。

目前，政府決策層已經注意到這一點，并且著手扭轉人們認識上的偏差。客觀而言，中國的發展現實與西方的工業文明是兩個不同的運行體系，兩者在很多方面根本不具有可比性。未來智庫研究也必須基于中國的國情出發，為政府決策提供更多建設性的對策建議。此外，許多知識界的精英其實并沒有展開對中國國情與現實的深入調查研究，他們并不很清楚中國經濟社會的運作體系。有的學者在為政府獻計獻策以期推進社會改良時不夠客觀理性，也有人完全是拿西方文明的標準來衡量中國的現實變化，這既是缺乏嚴謹務實的科學態度的表現，也是嚴重缺乏自信心導致的直接結果。要想探究西方文明的真實情況，必須從實證和經驗出發，對其所發生的真實情況進行深入探究，而不僅僅依靠從書本上得來的理論知識作簡單的肯定或否定。

4 智庫服務政府決策能力的提升策略

4.1 強化智庫研究過程的獨立性，確保智庫研究成果的客觀性

智庫生存與發展的意義在于為政府決策提供具有建設性的對策建議，這就意味著智庫研究過程中研究人員必須保持獨立自主與客觀公正的立場。保持獨立性與客觀性的目的在于通過調查分析還原事情真相。然而，獨立性不僅與一個國家的政治制度息息相關，更與治理機制的設計、國家政治環境、研究人員的品性以及政治氛圍等緊密相連。盡管目前世界各國智庫治理模式有差異，但獨立性與客觀性卻是世界各國智庫普遍追求的價值標準。作為社會這個復雜大系統中的一個子系統，智庫不可避免地要受到社會大環境的影響，必須與社會大系統中的各個子系統發生必要的物質、能量與信息等交換。由于當前我國存在較為嚴重的學術行政化現象，政府對智庫研究的干預較多，智庫往往與權力中心靠得太近，導致智庫的運營獨立并不強，研究的獨立性也得不到保障，因而研究很難秉持公正的立場，得出的研究結論也就難以客觀。

從另一個角度來分析，隨著我國政治體制改革的不斷推進和經濟體制改革的全面深入，我國智庫還會有很大的發展空間。在未來的發展過程中，智庫既要對我國改革開放的輝煌與成就進行總結與頌揚，也要對有關國計民生的前瞻性和戰略性問題展開深入研究，更要弘揚社會正氣，有敢于指出政府錯誤和過失的批評精神，使政府決策層時刻保持清醒的頭腦，為政府提供建設性的對策建議。當然，在怎樣保持客觀獨立的問題上，世界各國具體的操作方式各不相同，不同的政治環境、文化體系對智庫獨立性和客觀性的影響很大。而我國智庫必須積極探索符合具體國情的治理模式，在運營過程和研究結論上體現出智庫應有的獨立性與客觀性。需要注意的是，盡管智庫有著自身內在的價值追求，但并不意味著智庫可以完全獨立于政府的管制之外，其調查研究的過程必須做到獨立自主，不受外界任何政治派別和政黨的干擾與影響，須盡力還原事實真相，不致誤導輿論與民眾。

4.2 加強智庫自身發展實力，提升智庫在政府決策服務中的影響力

從國外的實踐經驗來看，智庫通過加強自身實力來提升影響力的方法有很多，如，有些智庫不惜重金從海內外引進高層次和高素質的人才，并通過旋轉門機制既吸納政府離任官員進入智庫從事政策研究，也為政府輸送學者型官員，打通智庫服務政府決策的渠道。有些智庫為了不斷豐富社會資源，與企業高管和社會各界精英建立聯系，以獲取大量的社會資源支持，維護智庫自身的良性運營。［14］由此可見，雖然提升智庫影響力涉及到多方面，但通過獨立的調查研究以及由此得出的客觀公正的研究結論，不斷為政府提供高質量的研究報告和智力支持，所提供的對策建議進而為政府決策者所采納，這才是智庫擴大影響力的根本所在。因而，我國有些智庫“有庫無智”，有的智庫為了擴大影響力，不惜通過夸大事實甚至采取違規的商業操作手段，以期獲得政府和媒體的關注。然而，在沒有通過獨立調查與研究并得出客觀公正的研究成果與結論之前，智庫應該將重心放在怎樣為政府決策提供高質量的智能服務，進而產生影響力。如果智庫能產出高質量的研究成果，提出切實解決問題的對策建議，智庫的影響力自然就會產生。國際實證表明，影響力并不是智庫首先追求的價值品性，只是智庫研究的副產品。如果智庫能秉持客觀公平，敢于揭露現實中隱藏的各種問題，能夠及時發現急需解決的重大戰略問題，并提出解決問題的真知灼見，智庫在政府決策中將贏得更大的影響力。［15］

4.3 提高智庫決策服務質量，促成智庫搭建知與行之間的橋梁

智庫是為政府決策提供智能服務的重要機構，通過數據處理與情報服務能力、對戰略環境的動態感知能力、知識創新與生產能力、溝通交流與傳播能力為決策者提供對策建議，其功能主要體現在政策研究、政策評估、理論引導、啟迪民智、輿論宣傳、社會服務、二軌外交等方面。因為智庫既要履行工具與方法方面的職責，又要承擔價值實現的職責，在知與行之間搭建橋梁。因此，智庫的根本任務在于通過什么樣的工具來達成服務政府決策這一價值目標，其必須將實際情況明確傳達給執政者，解決問題的路徑有哪幾種，通過采取什么樣的措施可以實現這個目標。當然，由于智庫以智為本，既非決策機構，也非執行機構，不承擔行政職能和直接發布行政命令，只負責提供意見和決策草案，全面評測決策風險。因此，智庫雖然在一定程度上類似于政府決策者的大腦，但只負責出謀劃策，不具備進行決策的能力，在服務政府決策的過程中主要發揮“資政、參謀、啟智”等作用，搭建知行之間的橋梁。智庫在參與和服務政府決策的過程中所提供的政策建議，只是具有建設性意義的決策方案或著眼于全局性和戰略性的補充性意見。

4.4 大力發展民間性質的智庫，優化智庫層次結構

目前，我國為政府提供服務的智庫大部分具有官方或半官方背景，民間智庫參政議政的隨意性較大，機會并不多。官方或半官方智庫由于具有政府背景，這些智庫大多能高度參與到政府政策制定過程當中。然而，具有官方背景的智庫容易受到過多的行政干擾，智庫研究成果與建議在獨立性、公正性、合理性和創新性方面難免受到影響不會失去水準，也很難保障相應的思想與觀點的客觀性、科學性和準確性，由此不但造成國家資源的大量浪費，也削弱了智庫自身的影響力，虛化了智庫的政策研究功能，甚至造成政府決策失誤。［16］未來政府在促進智庫發展的同時，要鼓勵民間智庫的發展，探索民間智庫的發展道路，從世界各國的情況來看，民間智庫的成長必須經歷一些曲折才會成熟和成長起來。在具體的政策上，政府必須給予民間智庫相對寬松的政治環境，允許不同智庫進行必要的理性爭論與合作交流，缺乏理性爭論與合作交流的空間，智庫各自在相對封閉的環境中從事專業研究，將不可避免地導致智庫之間的互不相讓，智庫研究也很難達成理性共識。

5 后記

與西方智庫發展相類似的是，我國智庫同樣追求研究過程中的獨立性和運營過程中的非營利性，但我國智庫是為黨和政府提供決策支持服務的智力機構，因此，除了對重大現實問題和前瞻性戰略問題展開系統而深入研究以外，為政府公共決策的制定和執行提供智力支撐，也是我國智庫必須承擔的重要職能。如果智庫能夠客觀地反映現實問題，所提出的對策建議確實能解決實際困難，政府必定會大力歡迎和扶持。事實上，我國政府已經認識到了智庫在國家治理體系中的重要性，并且已經從實踐中采取了許多措施來促進和扶持民間智庫的發展。因此，智庫必須加強自身建設，全而融入到服務“中國夢”的大潮中，提拱更多高質量和有影響力的研究成果，發揮好服務政府決策的智能支持作用。