發展新階段首都城市治理特點及主要任務

楊松

2017年6月，北京市委書記蔡奇在中共北京市委十二次全會報告中強調要“以21世紀眼光規劃建設管理城市”，要積極“探索超大城市治理體系”，并在黨代會報告中以專章的篇幅集中闡述了“堅持人民城市為人民，形成有效的超大城市治理體系”等重大問題。黨的十八大以來，習近平總書記兩次視察北京，就北京的城市建設和管理等重大問題發表了重要講話，明確了北京城市的戰略定位，提出了疏解非首都功能、建設城市副中心、構建高精尖經濟結構等一系列重要任務，集中闡述了“建設一個什么樣的首都、怎樣建設首都”這樣一個重大的時代課題。當前，首都經濟社會發展和城市建設進入到了一個新的發展階段，破解城市建設和管理中的難題、完善首都城市治理方式、抓緊推進疏解非首都功能是首都城市治理面臨的重要任務。

一、首都城市治理進入新的發展階段

2017年7月26日，習近平總書記在省部級主要領導干部專題研討班講話時指出：“我們要牢牢把握我國發展的階段性特征，牢牢把握人民群眾對美好生活的向往，提出新的思路、新的戰略、新的舉措。”準確地把握我國發展的階段性特征是當前判斷我國經濟社會發展水平和做好各方面工作的重要依據。2012年12月，中共北京市委十一屆二次全會提出要深刻認識和把握首都發展的階段性特征，并初步概括了首都在“經濟發展、城市建設管理、文化建設、社會建設、生態文明建設方面”等五個方面的階段性特征。自1997年北京市原宣武區在全國率先啟動城市管理領域相對集中行政處罰權試點以來，首都城市治理體系經過二十多年的不斷發展和完善，逐步趨于成熟和穩定，大體上經歷了原宣武區城市管理綜合執法改革試點-擴大推行范圍-覆蓋全市城市化管理區域等三個重要的發展階段。在過去二十多年的探索實踐中，我們逐步對首都超大型城市的發展規律、超大型城市管理特點有了初步的認識，在治理理論建構、治理政策、治理體系、治理模式、執法方式、執法評估考核、執法隊伍管理等方面積累和形成了首都特點和特色，按照首善標準，加強城市管理，完善治理體系，進行了“管理重心下移”，“專業職能下沉”，“做實街鄉、做強社區”，“加快城市管理網格，社會服務網格，社會治安網格三網有序對接”等城市治理體系的深化改革和積極探索，在國內率先形成了可復制、可借鑒的城市治理基本經驗，在全國城市管理領域產生了積極的影響。

當前，首都城市治理進入一個新的發展階段。這個新的發展階段的重要背景和標志性事件就是2015年12月中央召開的全國城市工作會議和2016年北京市成立城市管理委員會。當然，判斷首都城市治理進入一個新發展階段，不僅僅是一次重要的會議和一個標志性的事件，更深刻的原因在于我國全面建成小康社會已進入決勝階段，首都經濟社會發展達到一個新水平和高度，首都經濟發展進入新常態，社會發展進入新時期，城市建設進入新階段。當前，新的首都城市總體規劃正在進行編修，城市副中心建設加緊推進，首都城市空間結構和格局正面臨深刻調整，“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間結構日漸成形；疏解非首都功能工作正在有序有力地深入推進，城市管理領域的攻堅克難正在扎實穩步推進；黨中央對首都發展和城市建設提出了“新要求”、寄予“新期望”，人民群眾“熱切期望美好明天”，首都城市建設、城市管理面臨前所未有的更加偉大而艱巨復雜的任務，對城市治理體系建設和治理能力提出了更高的標準和更高的要求。

一是首都城市新的戰略定位和新的發展目標已經確立。習近平總書記兩次視察北京，明確了北京“四個中心”的戰略定位和建設國際一流的和諧宜居之都發展目標，習近平總書記重要講話精神和治國理政新理念、新思想、新戰略，為首都當前和今后長期發展提供了根本遵循。習近平總書記指出，建設和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，北京各方面工作具有代表性、指向性，一定要把北京的事情辦好，努力為全國起到表率作用。因此，我們必須準確地把握首都發展所處的歷史方位，以習近平總書記關于首都建設重要思想為指引，進一步完善首都城市治理體系，將習近平總書記和黨中央一系列治國理政的新理念、新思想、新戰略，運用在首都城市治理的生動實踐中，推動首都城市治理能力和水平不斷提升。

二是歷史已進入到21世紀階段，必須堅持21世紀眼光，堅持首善標準，構建高標準城市治理體系。習近平總書記在針對北京城市副中心建設時指出，站在當前這個時間節點建設北京城市副中心，要有21世紀的眼光。規劃、建設、管理都要堅持高起點、高標準、高水平，落實世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位的要求。堅持用21世紀的眼光來考察我們的城市治理體系，就是要堅持世界眼光和國際標準，克服安于現狀、自我陶醉，用“高起點、高標準、高水平”要求來衡量和評價城市治理的成效。

三是對城市發展規律的認識逐步進入到一個新階段。現代城市治理必須建立在認識、尊重、順應城市發展規律的基礎上。中央城市工作會議強調要尊重城市發展規律，提出要堅持“五個統籌”，即必須統籌空間、規模、產業三大結構，統籌規劃、建設、管理三大環節，統籌改革、科技、文化三大動力，統籌生產、生活、生態三大布局，統籌政府、社會、市民三大主體。這標志著我們對城市發展規律的認識達到了一個新的階段。但是我們在城市治理過程中對城市發展規律的運用和把握還遠遠不夠，未來的城市治理更多地要從憑經驗、憑感性辦事向認識規律、尊重規律、按規律辦事轉變。

四是北京市城市管理委員會掛牌成立，標志著首都城市治理進入一個新的階段。市城市管理委的成立，明確了首都城市管理的主責部門，進一步優化和整合了城市管理功能，為首都城市治理奠定了組織基礎。

二、發展新階段首都城市治理方式要實現根本轉變

近十多年來，我國公共管理理論界將發源于20世紀80年代西方的“城市治理”概念及理論研究范式引入國內學術研究和城市管理實踐中，就城市治理主體多元性、適應性、公私伙伴關系及治理途徑、方式、治理效果評價等進行了廣泛的研究和討論，形成了一批有價值的研究成果。城市管理實際工作部門也嘗試運用城市治理理論、方法方式來解決我國城市管理實踐中的問題，并取得了許多成功的經驗。在首都城市管理體制改革進程中，也曾涌現出將城市管理權下放街道、建立綜合城管的“崇文模式”、以“行政綜合、法治綜合、上下綜合、社會綜合”為主要內容的“石景山綜合城管模式”、以建立大城管、強化城管執法監察為核心內容的“順義大城管大監察模式”等。當前首都經濟社會發展進入新的發展階段，隨著首都城市空間格局的調整和京津冀城市群發展，城市治理的范圍將擴大延伸至更廣闊的區域；隨著疏解非首都功能的推進和利益格局深層次的調整，城市治理面臨更加艱巨復雜的任務。新的城市治理階段是治理任務艱巨復雜、矛盾疊加與風險錯綜交織的攻堅期。我們要圍繞首都城市戰略定位和城市管理的長遠目標，突出疏解非首都功能重點治理任務，補齊短板，強化弱項，深耕精細化，建立治理責任制，實現治理方式的根本性轉變。endprint

一是治理主體從單一主體逐步向多元主體轉變。未來城市治理在很多領域可探索采取公私伙伴合作關系（PPP）模式，即政府與非政府部門之間及非政府部門內部實行廣泛的合作治理，從單一主體向多元治理主體轉變。為此，要廣泛動員企業、社會組織、社區、志愿者等社會力量參與城市治理，形成多層次的治理關系。

二是治理對象從治理城市問題表象向“城市病”根源治理轉變。今后的城市治理要堅決克服頭痛醫頭、腳痛醫腳現象，著力從“城市病”根源入手進行治理，重點解決“城市病”產生的根源，特別是注重從城市規劃、空間布局、產業政策、體制機制等方面進行治理，綜合施策，把源頭治理擺在更加重要的位置。

三是治理方式從階段性治理向建立長效治理機制轉變。以往我們的城市治理表現為運動式、階段性式的治理，一般以大型社會活動為依托、為契機，在短時期內就某一類突出的城市環境問題展開轟轟烈烈的治理活動，以此取得階段性的成果，但治理的效果難以持久。未來的城市治理要向建立長效機制轉變，即通過建立“街長制”、“小巷管家”、“路長制”、“河長制”等制度化的治理辦法，將解決城市治亂、治堵、治污責任到人，實現城市治理的持續化、常態化。

四是治理手段從單純行政化向行政、法治、經濟等綜合手段運用的轉變。傳統的城市治理過于依賴行政手段，治理方式簡單、粗放，治理效果也難以持久。未來的城市治理要綜合運用行政、法治、經濟等多種手段。精細化管理是當前城市治理的重要方式，但要注意摒棄那種單純行政性的指令手段，減少不當干預，充分發揮基層管理人員的能動性和積極性；在推行標準化管理中要摒棄“一刀切”簡單粗暴辦法；在拆違疏解治理中要善于運用法治、經濟、思想教育和輿論宣傳等多種手段，切忌簡單采用行政化辦法。

五是治理效果評價從單純指標激勵和分數考核向綜合績效評價和追求精品轉變。對城市治理績效的評估、對城市管理執法人員的考核要摒棄單純指標考核、唯分數論的片面傾向，注重綜合績效評價，特別是人民群眾對治理成效的滿意度評價；對治理過程的評價要堅持問題導向，重點考察解決問題的能力、效率和效果；對治理成果的評價不刻意追求治理成果的數量，要更加重視治理的質量，追求精品，城市治理要有耐心、韌勁和定力，“街巷提升要從規劃導則抓起，一條街區一條街區用心整理好，這樣才會出精品”；在追求治理精品的過程中，還要注意保持歷史文化傳承、城市個性和獨特的魅力，避免因治理而導致千城一面、千街一面。

三、疏解非首都功能是發展新階段首都城市治理的主要任務

疏解非首都功能是習近平總書記2014年2月視察北京時提出的重要任務。2017年2月，習近平總書記再次視察北京時特別強調指出，疏解北京非首都功能是北京城市規劃建設的“牛鼻子”，在這個問題上要進一步統一思想，圍繞遷得出去、落得下來，研究制定配套政策，形成有效的激勵引導機制。要放眼長遠、從長計議，穩扎穩打推進。疏解非首都功能是新的發展階段城市治理面臨的主要任務，也是首都城市治理工作必須抓住的“牛鼻子”。為落實疏解非首都功能任務，提升首都城市治理水平，北京市開展了“疏解整治促提升”專項行動，一年多來取得了顯著的成效。當前需要進一步推動疏解非首都功能向縱深發展，總結疏解整治促提升工作的成功經驗，探索城市治理的新思路、新舉措、新機制，促進城市環境和城市管理水平得到提升，形成城市治理的長效機制。

（一）城市副中心的治理

城市副中心是相對于城市中心具有一定獨立性、城市功能比較完善的區域。在結構功能上，城市副中心能有效優化城市空間布局，疏解中心城區過于集中的功能、人口和產業，治理“城市病”，提升城市綜合承載力。北京城市副中心位于通州區，地處長安街延長線東端，與天津、河北接壤。副中心規劃總用地面積約155平方公里，其中行政辦公區占地6平方公里，預計建設規模380萬平方米。2012年，北京市第十一次黨代會提出要“進一步落實聚焦通州戰略，打造功能完備的城市副中心”，初步明確了通州作為北京城市副中心的定位；2015年中共中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，明確提出有序疏解北京非首都功能，要“加快規劃建設北京市行政副中心，有序推動北京市屬行政事業單位整體或部分向市行政副中心轉移，帶動其他行政事業單位及公共服務功能向市行政副中心和其他區縣疏解”，將北京城市副中心建設納入京津冀協同發展的總體部署，進一步提升了北京城市副中心的戰略地位；2016年5月，中共中央政治局會議研究部署規劃建設北京城市副中心和進一步推動京津冀協同發展有關工作。會議提出要堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位，以創造歷史、追求藝術的精神進行北京城市副中心的規劃設計建設，構建藍綠交織、清新明亮、水城共融、多組團集約緊湊發展的生態城市布局，著力打造國際一流的和諧宜居之都示范區、新型城鎮化示范區、京津冀區域協同發展示范區。由此，北京城市副中心建設正式上升為國家戰略。

建設北京城市副中心是關乎首都發展的千年大計。建設北京城市副中心出發點是疏解非首都功能，目標是落實好首都城市戰略定位，履行好“四個服務”職責。城市副中心治理的主要任務是：第一，在推進城市副中心建設全過程中，要注意將城市治理理念引入副中心建設過程中，將副中心城市建設與城市治理相結合、將功能疏解和功能優化相結合、將城市建設與生態環境建設相結合、將行政辦公職能與其他城市職能有機結合起來。第二，城市副中心的治理要為未來北京市黨政機關開放式辦公區創造良好的服務環境。妥善處理好行政辦公區周邊拆遷村莊村民就業和生活安置工作，做好拆遷企業的騰退及后續空間整治利用工作，加強對行政辦公區周邊道路規劃、環境整治及河流污染防控整治工作，加強大運河流域歷史文脈保護等。第三，城市副中心治理要按照國家戰略標準要求，實現“高起點、高標準、高水平”。城市副中心不僅要搞好自身的建設發展，還要為全國超大、特大型城市建設探索經驗。要高起點、高標準、高水平推進城市副中心各項建設，創造出比中心城區更加優越的就業環境和生活環境，形成對中心城區的反磁力，在建設國際一流的和諧宜居之都過程中發揮示范引領作用。endprint

（二）中心城區（核心區）的治理

中心城區一般是指城六區（東城、西城、朝陽、海淀、豐臺、石景山），核心區指的是東城和西城。中心城區是落實首都城市“政治中心、文化中心、科技創新中心和國際交往中心”核心功能的主要承載區。中心城區特別是核心區由于所處特殊區位，是首都城市治理的重點區域。中心城區（核心區）的治理，首先是要服務保障政治中心功能，為中央黨政軍領導機關做好“四個服務”，維護安全穩定。因此，要特別重視加強政治中心的空間安全保障，嚴格控制建筑高度，優化中央機關辦公布局，營造良好的政務服務環境。其次，要堅定不移地推進核心區非首都功能的疏解，“切實把人口密度、建筑密度、旅游密度、商業密度降下來，努力使核心區靜下來”。為此，要如期完成專業市場的疏解，掛賬違法建設要堅決拆除，治理“開墻打洞”要防止反彈回潮，實現核心區建設規模減量。再次，中心城區特別是核心區治理要保護好古都風貌，傳承歷史文脈，推進功能重組。

自2014年實施疏解非首都功能任務以來，中心城區（核心區）的一般性制造業、低端產業基本上疏解退出，大多數專業市場已經疏解或已經關閉正在騰退之中。當前中心城區治理的重點領域和方向應當進一步向以下幾個方面深化。

一是背街小巷“臟亂差”治理。在中心城區內，背街小巷環境臟亂差問題比較突出，主要表現為垃圾清運不及時，公廁保潔程度低，機動車亂停亂放，“僵尸”自行車較多，架空線凌亂，道路破敗不堪等，容易成為城市治理被忽略的“角落”。通過設立“街長制”、“小巷管家”等辦法，將背街小巷的治理任務和責任落實到位、具體到人，避免治理虛化、弱化。

二是重點區域整治提升。主要包括長安街、中軸線兩側；CBD、金融街；王府井、西單、前門等重點商業街區；北海、景山、什剎海、鑼鼓巷等風景名勝和文化景區；學院路、中關村等科技高教聚集區。重點區域整治主要是解決環境秩序問題，包括占道經營、店外經營、違法亂停亂放、違法廣告牌匾等，重塑首都獨有的壯美空間秩序。重點區域整治除了加強城市環境管控治理，最主要的是完善規劃管控體系，建立專項導則，將“控規與城市設計融合，制定街區通則、地塊通則、歷史風貌修復等專項導則”，實現對重點街區總體規劃、地塊規劃、街道胡同、色彩、建筑高度、第五立面等全面的管控要求。

三是老舊小區綜合整治。老舊小區基礎設施條件普遍較差，個別小區內衛生條件差，管理不嚴，小區門口共享單車亂停亂放，樓內過道雜物亂堆亂放及樓內墻面小廣告污染嚴重，居民意見較大。要通過設立“樓長制”、強化物業管控等，提升老舊小區環境。

四是地下空間及群租房整治。數據顯示，中心城區地下空間及群租房治理取得重要進展，2017年1-7月，城六區共整治地下空間1157處，完成全年計劃的123.3%；核心區整治242處，完成全年計劃的105.7%。地下空間及群租房整治是要加強對地下空間和房屋租賃市場的依法管理，打擊各種違法行為，固化整治成果，防止違法違規問題反彈。

（三）一般低端制造業和“散亂污”企業的治理

小型低端加工制造業和“散亂污”服務業企業，環保水平低下、生產環境臟亂、安全隱患突出、無證無照經營及各類環境違法違規問題和其他違法違規經營問題突出，一直是首都城市治理工作中的頑疾。2016年4月，市政府常務會審議通過了《北京市清理整治涉及違法違規“小散亂污”企業工作實施方案》。根據實施方案，全市將在2017年底前，通過取締、關停、改造等方式，完成50個重點區域、200個重點行政村5000家左右的“小散亂污”企業的清理整治。2017年7月，市政府辦公廳印發《北京市工業污染行業生產工藝調整退出及設備淘汰目錄（2017年版）》。新版目錄詳細列出了污染較大、能耗較高、工藝落后，不符合首都城市戰略定位的工業行業和生產工藝，以及國家明令淘汰的落后設備，并明確了疏解退出期限。相比2014年版本，新版目錄中工業發展“負面清單”從155項增加到了172項，進一步加大了對不符合首都城市戰略定位的行業、生產工藝的疏解退出力度。相關數據顯示，2017年1-7月，全市共疏解退出一般制造業企業539家，完成全年計劃的107.8%，主要涉及建材、家具和木制品加工、化工、包裝印刷等行業；整治“散亂污”企業3648家，完成全年計劃的62.6%。其中，取締企業994家，關停退出企業707家，涉及排污問題的企業2332家。對一般低端制造業和“散亂污”企業的治理，一是要防止問題反彈，建立嚴格的治理追責制；二是要加強對疏解退出后空間的合理利用和環境提升，騰退后的空間主要用于填補便民服務設施、公共文化服務設施、環境綠化美化等，推動區域功能重組，改善區域環境。

（四）區域性專業市場的疏解和治理

區域性專業市場是疏解非首都功能較早確立的四個重點疏解任務之一。過去，由于我們對首都城市核心功能認識的偏差，在首都三環、四環、五環沿線甚至城市核心區聚集和建設了一大批專業市場，這是導致首都城市病的重要原因之一。2014年以來，區域性專業市場疏解工作進展較快，取得了階段性的重要成果。目前城市核心區專業市場疏解工作基本完成，全市范圍內專業市場疏解工作正在積極推進。相關數據顯示，2017年1-7月，全市共完成計劃內疏解提升市場80個，完成全年市場計劃數的66.7%，其中拆除24個，清退轉型39個，升級改造18個；完成計劃外疏解提升市場80個。全市完成計劃內9個物流中心疏解，占全年計劃的23.7%；完成計劃外11個物流中心疏解。下一步，專業市場治理的重點，一是按照既定的規劃，繼續完成專業市場疏解到位，真正落實習近平總書記要求的“遷得出去、落得下來”，防止反彈；二是疏解整治與功能提升相結合，利用疏解騰退后的空間補齊公共服務短板，合理規劃和建設便民服務設施。

參考文獻

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[5]《蔡奇：把方向謀大事抓黨建保平安，以飽滿精神狀態迎接黨的十九大勝利召開》，人民網，http：//cpc.people.com.cn

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（責任編輯：趙剛）endprint