我國小型農田水利設施管護研究進展

劉玉+唐秀美+唐林楠+向超

摘要：有效管護是保障農田水利設施正常運行、持續發揮效益的關鍵因素。通過文獻梳理和實地調研相結合，系統歸納我國小型農田水利設施管護的內涵、階段性特征、管護現狀及成因、管護模式、管護效應等內容。結果表明，小型農田水利設施管護的標準、預警和保障機制建設等方面的研究不足；設施管護問題的成因分析缺乏針對性，分區域、分類型的問題成因分析尚未有效開展；研究方法上以定性探討為主，定量化評判管護效應、識別關鍵影響因素及其作用路徑等研究薄弱；在設施管護模式梳理方面，較注重典型類型區，區域乃至全國范圍內的模式歸納與對比研究相對欠缺。面對家庭農場等新型經營主體的挑戰和機遇，限制小型農田水利設施管護的主導因素識別及作用機制、小型農田水利設施管護模式的集成與創新以及管護機制的建設和完善等研究亟待強化。

關鍵詞：小型農田水利設施；管護模式；機制；集成創新；研究進展

中圖分類號： S277文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2017）23-0006-05

小型農田水利設施承擔著農田灌溉和排水的功能，在抵御自然災害、穩定糧食生產等方面具有重要的功能[1-2]，是促進農業可持續發展的關鍵因素[3-4]。近年來，旱澇災害頻發促使各級政府加強了對小型農田水利設施的建設投入[5]，一定程度上緩解了當前農村農田水利基礎設施的供需矛盾[6]，為農業高產穩產做出了重要貢獻。然而，當前小型農田水利設施主要實行以鄉村為基礎的集體管理模式，地方主管部門注重基礎設施項目的申報和建設，而將其管護下壓到村社集體，農田水利設施只建不管、重建輕管等現象普遍存在，農田水利設施管護的主體缺位、投入保障機制缺失等造成設施損耗速度加快、更新改造滯后等，小型農田水利設施功能得不到有效發揮，投資效益不理想，制約了農業現代化進程[7]。而且，《高標準農田建設通則》（GB/T 30600—2014）、《灌排與排水工程技術管理規程》（SL/T 246—1999）、《高標準農田建設標準》（NY/T 2148—2012）等規定了灌排工程中規劃、設計、施工等環節的標準，但管護標準較少[8-10]。因此，如何在農田上布局適宜的水利設施并保障其持續、穩定、充分地發揮效益是社會各界共同關心的問題，也是一個急需解決的現實問題。

中共十八屆三中全會以來，我國水利部、國土資源部、農業部等部門立足實際，從國有水利工程管理體制、農村水利發展機制、基層水利管理機制等方面闡述了農田水利設施管護改革的方向。鑒于此，本研究通過文獻梳理，從促進農田水利設施高效利用、服務農業生產出發，系統梳理小型農田水利設施的內涵、管護模式演變、管護現狀及成因、管護效應等內容，并提出未來的研究趨勢及重點，為后期管護方向梳理、模式創新等提供參考。

1小型農田水利設施管護研究現狀

1.1小型農田水利設施管護內涵及特點

目前，我國學術界尚未對小型農田水利設施的內涵形成統一的認識，被廣泛認可的觀點主要有2種，第1種基于定量指標界定，是指控制灌溉面積666.67 hm2、農田排水面積 2 000 hm2、 庫容10萬m3、 渠道流量約1 m3/s 的水利灌溉工程[11]；第2種以設施類型劃分為前提，根據具體工程進行定義。根據設施功能類型，小型農田水利設施可分為引水設施、蓄水設施、配水設施、提水設施、輸水配水設施、田間灌水設施、排澇防洪設施等類型[12]，根據受益農戶的規模又可進一步細化為水窖、水池、淺井等適用規模較小的自用微型工程和泵站、水庫、引水渠等服務農戶規模較大、具有農村公共工程性質的水利工程[13]（表1）。與大中型水利設施相比，小型農田水利設施具有建設規模小、工程投資少、輻射范圍小、投資回報率高等特點，但其自身經濟效益較小，而且利益主體關系比較單一，受益者主要是農民[14]。小型農田水利設施管護是指在整個使用期中對設施進行管理和維護，從而延緩設施老化的進程，延長其使用壽命，提高資金投入效率[13]。表1小型農田水利設施的類型

設施類型具體工程蓄水設施小水庫、塘壩、水池、水窯等引水設施小型攔河閘壩、引水閘、截潛流等提水設施泵站、機井等輸水配水設施渠道、管道、閘門等田間灌水設施灌水溝、畦、噴灌、滴灌、閘閥等排澇防洪設施保護村鎮、農田的小型圩堤、小型河道堤防、排水閘、排澇泵站、排水溝、地下暗管等

1.2小型農田水利設施管護的階段性特征

隨著國家財政體制、基礎設施供給制度、農村生產經營制度等的變遷，小型農田水利設施的供給主體、管護主體、建設主體、投資主體等不斷變化[15-16]。結合文獻資料[12，17]，基于管護主體和資金供給特征，將建國以來我國小型農田水利設施的管護過程劃分為4個階段（表2），總體上呈現從萌芽期的微弱發展向探索期的制度改革和重構方向發展的特征。表2建國以來我國小型農田水利設施管護的階段性特征

階段劃分社會經濟環境管護主體資金供給管護效果建國初期（1949—1957年）國民經濟恢復并向計劃經濟轉型；農村生產經營制度向合作社轉變農戶互助組織維護，政府行政管理為主國家財政投入為主，農民投資投勞薄弱的經濟基礎及體制變化，令農田水利管護未能穩定進行人民公社時期至改革開放前（1958—1978年）其間經歷了“大躍進”、調整鞏固、“文化大革命”、恢復整頓等波動農村合作社管護并享有設施所有權，政府業務指導；管理主體較為明確管護權利逐級下放，主要依賴社隊，國家財政投入較少農田水利設施監督、管護等相對穩定。但工程質量良莠不齊，為后續管護埋下隱患改革開放后至農村稅費改革前（1979—2000年）改革開放時期，農村基礎設施建設及管護制度發生較大改變村集體職能弱化，主要管護主體缺位政府投入減弱，稅費及“兩工”是主要來源村集體組織、監督農戶進行管護的能力弱化，同時原有設施逐漸老化，水利設施的使用問題暴露農村稅費改革后至今（2001年至今）農村經歷土地家庭承包經營、土地流轉等多項改革，對農田水利管護的關注有所強化村集體處于無作為狀態，管護力度減弱由依賴國家行政撥款、農村“一事一議”籌資等方式向多元化、多渠道、市場化的社會籌資方式轉變，如通過將設施產權以拍賣、租賃、承包等形式吸引外來組織參與管護等稅費及“兩工”取消，原有保障機制被打破，但尚未形成有效的管護市場化機制，對小型農田水利設施的管護仍在探索中endprint

1.3小型農田水利設施管護中的突出問題

政府管理部門和學術界針對小型農田水利設施管護的市場化改革、組織載體、資金供給等開展了一系列研究[18]。研究表明，小型農田水利設施“農民管不了、集體管不好、國家管不到”的狀況尚未發生根本性的改變，現有設施灌排能力逐年減弱、設施配套不到位、工程損毀比例高、維護和擴建資金缺口較大、制度建設不完善等問題凸顯[19-21]。原因包括政府財政二元分配制度、滯后的供給與治理制度，基層財力緊張；產權不明晰，改革滯后；管理主體缺位，管護責任不清；基層水利人才隊伍建設滯后；運營管理機制不健全，日常維護、后續投入資金不足；對灌排設施的評估重數量輕質量、重投入輕管理；主管部門重建輕管、村社管護制度流于形式，管護質量難以保證等[22-23]。綜合而言，水利設施準公共物品屬性的限制以及權責不明導致的公用悲劇、農村生產經營制度的外生驅動和政府績效評價標準扭曲是小型農田水利設施產生管理和維護問題的主要原因[24-25]。

1.4小型農田水利設施的管護模式

農田水利設施管護模式主要是指人們對設施的管理機制、維護決策機制、參與主體、資金等一系列基本內容所形成的共同表述，并根據其中一項或幾項內容把它分為不同的模式[26]。國際上尤其注重對農田灌排設施的管護模式研究，根據參與主體、主體行為以及主體間關系的差異，先后提出了用水戶參與灌溉管理（participation on irrigation management，PIM）、把灌溉管理的責任和權力從政府轉移到用水者身上（irrigation management transfer，IMT）、經濟自立灌排區（self-financing irrigation and drainage district，SIDD）等治理模式[27]。其中，用水戶參與灌溉管理模式作為灌溉經營和管護方面的一項重大突破，已被美國、日本、以色列等市場經濟國家普遍認可[28-31]。我國學者主要根據參與主體的特征與規模等進行模式劃分，如根據設施供給、占有、使用、維護等的差異分為集權管護、私人管護和用水戶參與管護等3種模式[32]；近年來，又相繼出現了基于管護主體參與規模[33]和產權主體關系[34]劃分的模式。各地政府在小型農田水利設施管護模式探索創新方面也取得了一定的進展，如通過財政支農、政府購買服務方式等創新管護模式[35-36]。但總體上為局部的創新，并未取得綜合性、根本性的突破。

目前，集權管護、私人管護以及用水戶參與式管護依舊是主要管護類型，具體如圖1至圖3所示。3種模式各有利弊，集權管護模式由于產權統一，有利于用水矛盾的緩解和人力、物力資源的迅速集中[37]，但也容易出現農民“搭便車”、交易成本巨大以及資源浪費等現象；私人管護模式下的土地所有者（經營者）因能同時享有收益權和管護權益，可有效避免外部性[27]，但由于私人投資能力有限以及較大型設施的效益溢出等原因容易供給不足；兼具前2種模式的優點，用水戶參與式管護模式既有利于實現個人、集體利益的統一，也有利于調動農民的積極性以及與各級政府溝通協商和對外進行資金籌集活動等，但因設施的經營權與所有權分離、農民地權的不穩定以及集體組織的行政干預，用水農戶的參與意識有待增強。總體而言，各地可根據小型農田水利工程的類型及其物品（經濟）屬性的差異，因地制宜地實行多種模式并存的多元化管護方式[38]。但由于大多數小型農田水利工程屬于公共物品或準公共物品，加之農民受教育程度的提高以及農業現代化理念的普及，自主積極的參與管護模式將更加完善和普及[39]。

1.5小型農田水利設施管護效應及提升對策

“十一五”以來，國家圍繞著明晰產權、吸引農戶參與、組建用水協會等方面出臺一系列政策加強水利設施管護工作，顯著提升了小型農田水利設施的利用效率[40]；相應地，小型農田水利設施管護工作的良性運行增強了政府及經營主體投資小型農田水利設施的積極性[41]。目前，小型農田水利設施管護效應可以通過管護績效[33]、設施滿意度[7]、管護效率[42]等衡量；通過定量化的實證分析發現，工程質量、管護經濟性、農戶參與意識、資金保障和政府管理保障等是影響小型農田水利設施管護效果的重要因素[25，43-44]。要提高其利用效能，須要從以下幾個方面進行改進。（1）切實提高水利工程的建設質量，并根據工程規模的大小、工程覆蓋的范圍及重要程度，注重各級政府內部、政府與收益農戶之間、政府與社會其他成員之間事權的合理劃分[17]。（2）完善農戶參與機制，推動政府與農戶共同管護。農戶對小型農田水利設施的投資和管護意愿與個體特征、資源特征以及外部環境等因素有關[45]，可根據不同類型因素的特點，針對性地開展農戶管護調動工作。而政府則以縣鄉兩級政府機構的民主建設為重點，加強監督和管理[46]。（3）建立科學合理的農田水利設施運行管護機制，嘗試以設施產權制度改革為重點[47]，通過集體成員協商的方式[12]或引入私人組織和競爭機制來提高其管護效率[18]。同時，落實明確的管理主體、建立多渠道的管護資金籌集體制[48]、完善用水協會管理體制[49]以及設置數量與質量并重的績效評價標準[50]等，共同促進管護機制多元化。

2研究展望

基于公共物品理論和經濟學理論，結合國家宏觀經濟變化，學者們系統探討了小型農田水利設施管護的內涵、演變階段、管護現狀及成因、管護模式、管護效應評價及措施等，研究成果可以為地方政府開展小型農田水利設施管護工作提供參考，但仍存在不足。（1）小型農田水利設施的管護貫穿工程設計、建設、管理、維護等諸多環節，但現有研究多從后期的管護出發探討設施管護的機制、模式，而對管護預警機制和管護標準的建立缺乏關注。（2）由于小型農田水利設施類型較多，目前對設施管護問題的成因分析缺乏針對性，分區域、分類型的問題成因分析尚未有效開展。研究方法上以定性探討為主，定量化評判管護效應、識別關鍵影響因素及其作用路徑等研究相對薄弱。（3）在尺度上，注重典型區域的管護模式梳理，區域乃至全國范圍內的模式歸納與對比相對欠缺，如何由點及面地推廣并創新管護模式有待完善。endprint

《國家農業節水綱要（2012—2020年）》（國辦發[2012]55號）指出，“到2020年，全國農田有效灌溉面積達到10億畝”；《全國高標準農田建設總體規劃》指出，“到2020年，建成旱澇保收的高標準農田8億畝，按照灌溉與排水并重、骨干工程與田間工程并進的要求，配套改造和建設輸配水渠（管）道和排水溝（管）道、泵站及渠系建筑物，開展灌溉排水設施建設”；《全國農業可持續發展規劃（2015—2030年）》（農計發[2015]145號）指出，“著力加強農業基礎設施建設，提高農業抗御自然災害的能力，小型農田水利設施的管護任務也將日益加重”[51-53]。而且，隨著農村土地改革的持續深入，一批以種糧大戶、家庭農場、農民專業合作社等為主要形式的新型經營主體應運而生，并因在面對市場競爭和農村社會發展需要時表現出極強的生命力和發展潛力，逐漸獲得政府在地域推廣和資金方面的大力扶持[54]，一定程度上為小型農田水利設施管護市場化提供了資金和信心。但因新型經營主體自身發展、管理制度等的局限，小型農田水利設施管護仍然面臨著諸多挑戰。結合國內外先進的管護經驗，以下內容亟待強化研究。

2.1限制小型農田水利設施管護的主導因素及作用機制分析

基于典型調研，運用關聯性分析、回歸分析等定量化方法，明確限制小型農田水利設施管護的關鍵因素，并分區域、分類型明確相關因素限制小型農田水利設施有效管護的作用方式、影響程度、管護模式的選擇和典型路徑等，深入剖析其作用機制，是解決小型農田水利建設與管護問題的關鍵。

2.2小型農田水利設施管護模式的集成與創新

基于對農戶、村干部、政府等相關行為主體的調研，緊緊圍繞管什么、誰來管、怎么管等3個核心問題，借鑒相關領域的研究成果和國內外的先進管護經驗，提出包含資金籌措、管護人員配置、信息化監管等的灌排設施管護長效機制；系統分析不同區域、不同類型小型農田水利設施的管護經驗、存在的問題、適應性及障礙點，提出分區域、分類型的有效管護模式；將小型農田水利設施建設與后期的管護、利用有機結合，在保障基礎設施正常運行的同時延長其使用壽命，探索形成集建設、管護、利用為一體的小型農田水利設施建設模式；在明確各行為主體與模式選擇的關聯后，基于情景分析，運用博弈模型、多智能體方法等探究管護模式選擇及創新方向。

2.3管護機制的建立和完善

針對區域不同類型設施的特點，建立小型農田水利設施管護預警與保障機制，從源頭規避風險，于后期管護中給予制度保障。具體可以從制度框架構建、主體職責明晰、產權制度改革、管護資金籌集機制構建、管護標準制訂等方面探索創新小型農田水利設施管護的長效機制。其中，明確政府和農戶在管護機制中的具體職責及要求是首要任務。此外，當前我國農田水利基礎設施管理體制的調整和改革主要是由政府推動，而如何引導農戶積極參與到農田水利建設和管理中來，通過產業組織政策改革與完善推進小型農田水利設施建設是當前和未來一段時間內迫切須要解決的問題。

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