PPP融資難到底怎么破？

管清友

對PPP項目來說，金融機構簽約只是幾分鐘的事，但真正要促成一個成功的PPP項目還需要政府、實體企業、中介機構各方的共同努力。

這兩年PPP炙手可熱，地方政府、承包商、運營商、咨詢機構、研究機構，各路人馬趨之若鶩，但遺憾的是，大部分PPP項目卻倒在融資的最后一環，落不了地。

很多人把矛頭指向不愿買單的金融機構，好像這是一群“摳門的金主”。這是一種可笑而又危險的邏輯。就像餐廳不好不能怪顧客摳門一樣，一個PPP項目如果食材（項目資質）、廚師（運營能力）、環境（制度保障）、服務（配套機制）和價格（成本收益）都沒有吸引力，當然也不能怪顧客（金融機構）摳門。相反，在當下PPP制度體系尚不完善的情況下，大家不僅不應該指責，還應該給金融機構的“摳門”點贊。這種“摳門”最終是為了保護投資者的利益，當政府不再擔保、企業紛紛出表的時候，“摳門”的金融機構成為了防控風險的最后一道屏障。

忍辱負重的金主

項目落地難真的是因為金融機構太摳門？顯然不是。之所以大部分機構投出不信任票，是因為PPP項目本身存在問題。

第一，制度體系尚不健全，監管機構九龍治水，政策存在沖突。PPP相關政策密集出臺，制度體系逐步完善，但仍存在許多不足：一是上位法缺失，現存的多為部門規章條例，層級較低，法律效力不足，且九龍治水的情況下，很多部門的政策存在沖突之處。二是契約意識匱乏，政府和社會資本的履約能力有待提高。三是對金融機構保障機制尚屬空白，缺乏完善的收益保障和退出保障機制，金融機構利益無法保障。

第二，配套服務不全。PPP是一種公共產品的供給模式，但公共服務領域的很多配套改革嚴重滯后。PPP作為一項重要的投融資機制體制創新，可突破市場壟斷，放開市場準入，讓市場主體成為基礎設施和公共服務供給的主力，從而提高基礎設施和公共服務的質量和效率。但PPP配套改革還未跟上，對社會資本放開的領域有限，存在各類顯性或隱性門檻，同時配套政策還在制定中，尚不到位，使社會資本參與時十分被動，制約PPP發展。

第三，項目質量參差不齊，很多地方政府只想甩包袱，不愿意把好項目拿出來。優質項目不多，主要原因有二：一是一些基層政府不舍得把“含金量”高、收益率高的“好”項目拿出來做PPP，而把一些資金來源少、回報率低的項目上報做PPP，預期收益率一般在6%左右，對金融機構來說是“棄之可惜、食之無味”的“雞肋”；二是負責PPP項目方案設計的咨詢機構專業能力良莠不齊，PPP中介服務市場魚龍混雜，很多都是簡單的“復制粘貼”，難以做到客觀中立，切實為項目質量把關。從而導致金融機構可參與的項目有限，且需要耗費巨大的心力對項目質量進行甄別。

第四，社會資本多傾向于賺錢短期工程利潤，長期運營能力不夠。PPP項目大多包含了工程部分，施工企業不可或缺，也是提升PPP項目質量和效率的重要抓手。但是現階段參與PPP項目的社會資本多為大型央國企建筑企業，參與PPP的最大動力是賺取前期相對豐厚的施工利潤，傾向于建設期滿后退出，不參與項目運營階段。有的央企參與PPP項目時甚至明確提出“三不原則”——不出資、不占股、不增信。這對于金融機構明顯是不公平的，獲得的收益率偏低，但幾乎承擔全部的風險，收益風險不太匹配。

第五，現在過于依賴銀行，他們的資金期限短、希望剛兌，和PPP期限長、風險共擔的特點不符，結構性錯配。除了外部原因，金融機構自身參與PPP也存有許多顧慮：一是現在較為通行的模式是社會資本方中標后才開始接洽金融機構，在這個過程中，金融機構相對被動，實施方案批復后，項目的交易結構和邊界條件都已確定，難以修改；二是不同于傳統項目，PPP項目融資包含股權投資和債權投資兩部分，金融機構還是習慣于躺著掙利差，對增信要求較高，創新動力不足；三是金融機構大多是通過剛性兌付的負債吸收資金（包括本應是代客理財的資管產品），自然也希望他們所投的資產可以剛性兌付，不愿承擔太多風險，PPP項目期限長、收益低，銀行等短期資金為主的金融機構難以接受。

金主不是救世主，齊心改革才是正路

對PPP項目來說，金融機構簽約只是幾分鐘的事，但真正要促成一個成功的PPP項目還需要政府、實體企業、中介機構各方的共同努力。

對監管機構來說，要加快頂層設計和協調，完善法律法規，建立監管體系，給金融機構更合理的保障。首先，應在國務院法制辦的統籌主導下，協調各部委利益，加速出臺PPP上位法，同時保證其他PPP政策法規的兼容性，避免重復和矛盾。其次，構建信用體系，對政府和社會資本的行為產生約束，切實保障PPP項目合同政府履約能力。最后，建立健全金融機構參與PPP項目的利益保障機制和退出保障機制，彌補對PPP融資支持的空白，保障金融機構參與PPP項目的合法權益。

對地方政府來說，要拿出適合PPP的好項目，在可承受的基礎上制定好配套政策，給金融機構更多元的選擇、更透明的信息。為了保障PPP項目質量，需要在項目前端積極發力，政府作為PPP項目的主要發起方和重要參與方，與社會資本是合作關系，而非競爭關系，故應保持開放的心態，拿出更多更優質的項目來做PPP，并適度讓利于社會資本。同步推進與PPP相適應的體制機制創新和配套改革，營造一視同仁的公平競爭市場環境。另外應加大信息公開力度，確保信息公開透明，為金融機構提供更多元的選擇。

對實體企業來說，要做真正的PPP，不要僅把PPP當作融資工具，必須提高運營管理能力，讓金融機構看到更廣闊的前景。實體企業作為PPP項目中不可或缺的部分，應充分全面認識PPP模式，“收益共享、風險共擔”是PPP模式的核心要義，全生命周期合作是PPP模式的核心特征，運營是PPP模式的重要環節。故應全面參與PPP項目，致力于運營管理能力的提升，能夠與金融機構進行合理的收益和風險分配，增強PPP項目對金融機構的吸引力。

對中介機構來說，要做負責任的咨詢，珍惜自己的信譽，不顧后果的開藥方早晚會傷到自己。咨詢機構必須擺正自身定位，作為第三方機構，應保持客觀中立的態度，秉承實事求是的職業操守，進行PPP方案設計和評估論證，保證PPP項目切實可行。尤其應重點關注PPP項目績效考核，科學評估社會資本的運營成效，督促社會資本盡心盡責參與項目運作，切實提高PPP項目的質量和效率。

最后，金融機構自身也要改變躺著賺錢的慣性，加快改革創新，適應項目融資新模式。一是介入時點應適當前移，最好能在項目協商談判階段作為潛在金融機構提前介入，享有更多的話語權，確保合同簽署后完成融資交割。二是改革風控機制，創新融資工具。過去習慣依賴主體信用，尤其是政府信用擔保，未來要轉向項目信用，不能再用傳統的城投評價機制去評價PPP項目。應回歸項目本身，及時進行業務創新，開發PPP基金、PPP資產證券化等熱門金融工具多層次滿足PPP項目的融資需求。三是打破剛兌，讓金融機構回歸資管本質，金融機構和客戶共擔風險，順勢實現轉型。

（本文作者為如是金融研究院院長、首席經濟學家）endprint