發達國家煤礦關閉退出經驗與啟示

李 楊 寧成浩 王明華

(國家能源技術經濟研究院，北京市昌平區，102211)

德國、英國、日本等發達國家都曾因能源結構調整、環境保護、企業經營虧損等原因導致大規模的煤礦選擇關閉和退出，并有效地降低了煤礦關閉退出帶來的不利影響和沖擊。這些發達國家的經驗和做法對我國下一步煤炭去產能工作提供參考和借鑒。

1 發達國家煤礦關閉退出概況及原因

1.1 發達國家煤礦關閉退出概況

發達國家煤炭工業按發展階段不同大致劃分為以下3種類型。

1.1.1 煤炭工業基本消失

主要國家包括英國、日本、法國等。以英國為例，成長于第二次工業革命時代的英國煤炭工業距今已有超200 a的歷史。20世紀以前，英國煤炭產量始終位居世界第一，但在隨后100多年的時間里，英國煤炭工業逐漸衰退，煤炭產量從巔峰時期的2.9億t下降到2016年的400萬t，從業人數從72萬人下降到1000人左右，煤礦數量也從3000多座減少到如今的17座，且全部為露天礦。

1.1.2 煤炭工業不斷萎縮

主要國家包括德國、波蘭、美國等。以德國為例，作為煤炭資源儲量大國，德國煤炭開采興起于13世紀，距今已有700多年歷史。20世紀40～50年代是德國煤炭工業發展的巔峰時期，煤炭產量最高達到5.13億t/a，從業人數超過60萬人。但自70年代起，德國政府有計劃的布置并實施了煤礦關閉退出，煤炭產量和礦井數量逐年下降，截至2016年，煤炭產量僅為1.76 億t，從業人數也不足萬人。

1.1.3 煤炭工業持續發展

主要國家包括澳大利亞、加拿大、南非等。以澳大利亞為例，作為全球最大的煤炭出口國，澳大利亞煤炭行業集中度很高，呈現明顯的寡頭壟斷格局。近年來，澳大利亞煤炭行業面臨重重困難，政府采取了多種措施積極應對，一方面鼓勵部分經濟效益差的煤礦主動退出，另一方面支持國內外大型煤炭企業兼并重組地方煤礦。

1.2 發達國家煤礦關閉退出原因

發達國家煤礦關閉退出或破產重組的原因眾多，通過梳理德國、英國、日本及美國等國家煤炭工業發展狀況，將煤礦關閉退出原因總結為以下6個要點。

1.2.1 煤炭資源枯竭

以日本為代表的部分國家的煤炭資源經過多年高強度開采，已漸趨枯竭，且開采難度不斷增加，大批煤礦關閉破產，迫使日本煤炭工業逐漸走向衰退。

1.2.2 開采成本增加

由于地質條件復雜、生產效率低下、人力成本過高等因素，德國、英國以及日本等發達國家大部分煤礦的開采成本逐年上升、債務負擔不斷加重、企業效益持續下滑。在此背景下，政府不得已實施多項財稅政策補貼煤炭行業，但高額的政府補貼勢必不會長久，政府也期望通過煤礦的關閉或重組來降低財政負擔。

1.2.3 環境政策倒逼

煤炭開采造成了很多環境問題，包括地表沉陷、地下水資源破壞等，引起社會的廣泛重視。為了保護和改善生態環境，德國、英國以及日本等國家政府出臺了多項與煤炭行業相關的環境保護法律法規，導致企業的環境保護費用不斷增加，一大部分礦井被迫關閉或重組，直接加速了煤礦關閉退出進程。

1.2.4 替代能源發展

隨著國際石油、天然氣的大規模開采，以及可再生能源、核能等替代能源的推廣應用，煤炭及相關產品在德國、英國、日本及美國等國家社會發展中的地位日漸沒落。與此同時，煤炭工業互惠共生的鐵路工業、鋼鐵工業、機械制造工業和煤氣工業等經濟地位也逐漸下降，對煤炭需求量大不如前，這也對煤炭工業造成了很大沖擊。

1.2.5 國際競爭加強

從全球范圍來看，國際煤炭產能已然過剩，而澳大利亞、加拿大等國煤炭質優價廉，出口優勢明顯，導致全球市場供過于求狀況進一步加劇，進而不斷壓低國際煤炭市場價格。在此背景下，德國、英國及日本等國的電力、鋼鐵等煤炭下游企業開始大量使用進口煤炭，對本國煤炭消費市場造成致命打擊。

1.2.6 經濟制度矛盾

日本、英國等國家的煤炭工業主要依靠國家融資扶植，與資本主義市場經濟發展方針的矛盾日益加深，在原有煤炭企業的私有制形態逐漸崩潰的同時，煤炭企業的國有制形態已然無法適應資本主義經濟體制。

2 發達國家煤礦關閉退出主要做法

2.1 職工安置與保障

德國、英國、日本等發達國家高度重視關閉退出煤礦的職工安置問題，采取了多項措施用于保證失業煤礦工人再就業和生活穩定，避免因煤礦關閉退出帶來的社會動蕩。

2.1.1 提前退休

發達國家對接近退休年齡的煤礦工作人員，普遍采取了提前退休政策，一般較正常退休年限提前了5～10 a，所需養老金由政府和企業共同承擔，直至這些工作人員進入正常的養老金計劃。在實際操作過程中，對于提前退休人員的認定，還需要從年齡、工作年限及原崗位重要性等方面來衡量。例如，德國允許50歲以上的井下工作人員和55歲以上的地面工作人員提前退休，政府和企業分別負擔60%和40%的援助資金。

2.1.2 資金補償

為做好失業煤礦工作人員安置及后續保障工作，政府提供了多種形式的資金補償。例如，德國政府為提前退休人員提供一筆大額離職補償金，并且保障其到正式退休前每周可獲得一筆生活費。同時，政府還負擔離職職工的培訓費、求職活動經費(包括交通費、住宿費、郵政費和生活補貼等)。

2.1.3 轉崗安置

在煤礦關閉退出初期，一部分煤礦職工被轉移到其他未關閉的煤礦繼續工作，實現了異地安置；一部分煤礦職工，特別是失業職工中的技術人員，被分流到其他企業工作，原企業承擔分流人員在新單位的試用期工資。例如，英國全國煤炭委員會通過提供住房、獎金等優惠舉措鼓勵失業煤礦職工去其他礦井就業。

2.1.4 技能培訓

政府通過與專業化的培訓公司、應用型大學、特別工作組或政府相關部門合作，共同對失業煤礦工人開展了職業技能培訓、就業指導、提供就業信息和專家咨詢服務。例如，德國專業培訓公司為失業職工提供了多種專業和跨學科的進修培訓，涵蓋物流、通訊、機械、醫療、測繪、環保等新興產業。

2.1.5 資格認定

在日本，經個人申請和國家公共職業穩定所資料審核，政府向失業煤礦職工發放特別求職手冊。持求職手冊的煤礦失業人員即能享受政府給予的生活補貼金，還能免費進入職業學校參加技能培訓。

2.1.6 社會保障

發達國家對煤炭行業從業人員制定了專門的養老金政策和多種特惠性的福利、保險措施，為失業煤礦工人提供相對穩定的社會保障。

2.1.7 就業保障

為解決好煤礦失業職工再就業問題，德國、英國、日本等發達國家采取了一系列再就業推動措施。重視大型煤炭企業在區域轉型發展中的引領作用，積極發展現代化服務業、旅游業和交通運輸業，增加就業崗位；改善投資環境、制定稅收優惠政策吸引投資，創造就業機會；通過發放獎金鼓勵其他企業招收失業煤礦工人；針對自主創業的失業煤礦工人，政府不僅給予政策和技術扶助，還提供啟動資金、低息貸款、經濟擔保和臨時廠房等特別福利。

2.2 資產與債務處置

發達國家在煤礦關閉退出后的資產、債務處置方面，大致可以分為3類做法。

2.2.1 資產出售和債務免除

英國在煤炭企業私有化期間，為保證改革順利進行，政府出資免除英國煤炭總公司過往債務，并撥付專款用于開展煤礦關閉退出工作。德國政府則針對煤礦關閉退出遺留下來的包括銀行負債、職工退休金、環境治理費用在內的債務問題，采取了政府和煤炭企業共同承擔的做法。以德國魯爾集團為例，企業通過股票上市、基金信托和資產出售等多種途徑籌集資金償還債務，如若不能清償債務，政府將通過財政補貼方式償還其剩余債務。

2.2.2 債務重組和業務重整

美國、澳大利亞等發達國家依據破產法等相關法律，開展煤礦關閉退出后的債務重組工作，即由母公司對外承擔所有債務，借以消除各子分公司之間的所有債務關系。另外，新成立的公司通過資產出售、債務融資和股權融資等方式，在募集資金償還過往債務的同時，進一步推動公司業務重整，使破產企業輕裝上陣。

2.2.3 資產再利用與無償劃撥

將煤礦關閉退出后的土地、建筑及設備設施等資產交由所屬企業重新開發利用并轉營其他產業，剩余的一部分資產無償劃撥給國家。例如，日本部分煤礦被改造為煤炭技術學校、零配件回收基地、發電廠或者煤炭博物館等。

2.3 環境治理與保護

發達國家針對煤礦關閉退出后的環境保護問題采取了多項措施，確保環境保護工作得到有效接續。

2.3.1 成立相關機構

日本設立產煤地區振興事業團，專門負責籌集環境治理基金，用于開展煤礦關閉后的土地修復和環境整治等工作。

2.3.2 明確主體責任

發達國家政府、煤炭企業和環保公司各司其職，政府負責監督管理，專業化公司或煤炭企業實施具體的環境治理方案，而治理費用由政府和企業共同承擔。例如，德國魯爾集團、德國聯邦政府提供75%的資金，州政府提供25%的資金，委托第三方環保公司負責魯爾集團所屬煤礦廢棄后的環境治理工作。

2.3.3 兜底生態環境

當煤炭企業無力履行環境保護責任時，政府成為礦區環境治理首要責任承擔者。例如，英國政府承接了廢棄礦區的大部分環境治理工作。

2.3.4 融合轉型發展

德國政府通過將采煤塌陷區改造成湖泊、濕地等自然景觀和適宜耕種的農地，進一步促進了國家高端旅游業、新型農業和建筑業的發展。

2.4 區域轉型與發展

礦區產業轉型發展對于安置煤礦失業職工和企業轉型發展有著重要的推動作用，是實現煤礦關得了、退得好的重要保障。

2.4.1 總體規劃

德國專門成立了魯爾發展規劃委員會和執行委員會，頒布了《魯爾發展綱要》《魯爾區域治理規劃》等法規，對魯爾地區產業結構調整和轉型發展進行了總體謀劃與布局，提出了“以煤鋼為基礎，發展新興產業，改善經濟結構，拓展交通運輸”的總體目標和重點任務。

2.4.2 多元經營

為促進煤炭企業轉型以及礦區經濟發展，發達國家采取了多元化的鼓勵措施。一方面，英國、美國等國家通過對塌陷土地治理、礦井水治理和矸石山綠化等措施，將部分煤礦工業遺址改造為居民住宅、培訓學校、技術創新基地等，實現了礦區土地再利用；另一方面，德國、日本等國家通過輸出先進的采煤機械設備、管理方法以及煤炭轉化技術等，強化了礦區優勢產業。

2.4.3 筑巢引鳳

發達國家通過加強基礎設施建設、改善投資環境、提供低息貸款及稅收優惠等措施，吸引礦區以外的新興產業落戶礦區，為廢棄礦區發展注入新活力。例如，日本針對入駐礦區企業，實行前3年全免、第4年減免60%、第5年減免40%的稅收優惠政策。

3 發達國家煤礦關閉退出經驗總結

發達國家制定了相對完善的法律法規和制度體系，保障了煤礦關閉退出有法可依、有章可循。采取了分階段、分步驟的策略，且持續時間較長，有利于更好地處理煤礦關閉退出帶來的各種社會問題。煤礦關閉退出做法可以分為兩類，以德國、英國、日本為代表的行政主導類型，以美國、澳大利亞為代表的市場主導類型，兩者在職工安置、資產債務處置等方面的做法不盡相同，對中國有不同的借鑒意義。德國、英國、日本等發達國家高度重視煤礦關閉退出后的職工安置問題，在提前退休、資金補償、轉崗安置、培訓再就業等方面體現出以人為本、因人而異的特點。普遍較為重視煤礦關閉退出后的環境保護問題，在土地復墾綠化、礦井水治理、煤礦瓦斯防治等方面采取了兜底政策，實現了礦區環境保護的有效接續。

4 對我國煤礦去產能工作的借鑒與啟示

我國煤礦關閉退出主要是基于產能過剩、供給側結構性改革大背景開展的，并非全體煤炭行業退出，這與發達國家煤礦關閉退出有著本質的不同，因此對各個國家煤礦關閉退出過程中的主要做法和經驗，應當既有借鑒也有分析。根據我國實際情況，對做好煤礦關閉退出工作建議如下：

(1)制定并完善煤礦關閉退出相關法律法規。盡快制定煤礦關閉退出條例及相關司法解釋，對人員安置、資產債務處置和環境保護進行框架性規定；逐步完善淘汰煤炭落后產能、化解煤炭過剩產能的政策體系，保障政策執行的連續性和有效性；適時出臺配套保障措施，包括財政補貼、金融支持及稅收減免等經濟優惠政策，推動煤炭企業、煤炭礦區轉型發展。

(2)做好煤礦關閉退出頂層設計和總體規劃。政府需要超前制定全國及各地煤礦關閉退出總體規劃，并結合各地區現狀，制定專項規劃和細化方案，綜合施策、標本兼治，使煤礦關閉退出工作與區域產業結構調整、轉型升級結合起來，維護社會穩定和當地經濟可持續發展。

(3)針對不同情況采用適宜的煤礦關閉退出機制。我國現階段煤礦關閉退出做法與德國、英國、日本基本相似，通過政府相關部門制定煤炭去產能目標與方案，但從煤礦關閉退出的長期性和持續性來看，我國未來應借鑒美國、澳大利亞做法，通過市場化和法治化方法，實施煤礦正常程序地關閉和退出。同時，考慮到我國國有煤礦和私有煤礦的差異性，政府在煤礦關閉退出方面應當堅持“因地制宜、分類指導”原則，切忌搞“一刀切”。

(4)把煤礦關閉退出后的職工安置放在第一位。政府在給予去產能煤炭企業更多政策傾斜和資金支持的同時，應更加注重多樣化、人性化、差異化的職工安置手段，特別是針對“4050”人員、職業病患者等特殊困難群體應當制定切實可行的措施，切忌采取“關礦走人、拿錢走人”這類簡單粗暴的做法，防止形成新的貧困群體。

(5)高度重視煤礦關閉退出后的環境保護工作。各級政府應加大煤礦關閉退出后的環境保護力度，明確環境保護主體責任，成立專項環境保護基金或信托基金，并委托有實力的 專業化公司開展具體的環境治理工作，帶動煤礦失業人員重新再就業，從原先的“開礦挖煤者”轉型為“植樹護林人”。