公立醫院人員編制備案制的實踐與思考

呂亞璟 呂娟 章昆明 吳曉暉

隨著醫療技術的發展，公立醫院普遍面臨著編制不足、人員短缺、人才引進招聘受限等問題，編制“瓶頸”日益凸顯，鎮江市現有市直公立醫院7所，規劃床位3 720張，核定編制4 353人，現有在職職工共4 943人，在編3 046人，空編1 307人，編外職工1 897人，其中專業技術崗編外職工達1 645人，存在實有在職職工超過編制總數，空編與編外用工并存在現象[1]。導致這一現象的原因有多方面：一是公立醫院編制配置標準滯后，公立醫院核編數量難以滿足快速增長的醫療服務需求；二是編制所實行的身份管理，影響了醫務人員的合理流動；三是醫院沒有獨立的用人自主權[2]等。根據《中央編辦關于印發創新事業單位機構編制管理方式意見的通知》精神，2015年江蘇省機構編制委員會辦公室等五部門《關于印發〈關于創新公立醫院人員編制管理的實施意見（試行）〉的通知》，按照“標準核定、備案管理、崗位設置、分類聘用”的原則，進一步創新了公立醫院編制和人事管理，我市積極開展了人員編制備案制管理的實踐，取得了一定的成效。

1 我市公立醫院人員編制備案制管理的主要做法

1.1 核定人員總量，嚴格資格準入

人員總量核定是順利推進編制備案制的基礎[3]，城市公立醫院在完成日益增長的醫療服務需求的同時，還要承擔對口支援、重大醫療衛生保障等工作，加之住院醫師規范化培訓等政策影響，既往主要以醫院核定床位數來核定醫院編制總數的做法已不能滿足醫院的正常運行[4]。我市在核定人員總量過程中，根據公立醫院的功能定位，綜合考慮醫院級別、類型、診療服務量、實際開放床位、床位使用率、用工實際等多因素進行測算，按照“嚴控總量、盤活存量”的原則，核定單位人員總額，確定的人員總額減去原核定的事業編制數，為公立醫院備案制人員控制數，明確規定公立醫院新增備案制人員核定數原則上用于招聘醫、藥、護、技等急需、緊缺的衛生專技人員。同時根據醫院設置規劃和公立醫院承擔工作任務的變化情況，允許核定人員總量每兩年動態調整一次。

1.2 完善崗位設置，實行公開招聘

原來的崗位設置以編制內人員總數為基數，由于“身份”的限制，編外人員即便取得了相應的技術職稱，也難以聘用在相應的崗位上。在實施編制備案制管理后，公立醫院完善崗位設置，推行崗位聘用制度，變身份管理為崗位管理，按照設置崗位的職責任務和任職條件，通過公開、平等、競爭的程序，擇優選聘，消除編制差異，充分調動了編外人員的積極性和創造性。在新進備案制人員的招聘上由公立醫院根據醫院目前人力資源構成、人才梯隊建設等制定崗位需求，實行公開自主招聘。

1.3 健全考核機制，保障工資待遇

編外人員由于財政沒有撥款，福利待遇和編內人員有較大差別，嚴重挫傷了編外人員的工作積極性[5]，在編制備案制管理過程中，公立醫院備案制人員崗位聘用后，收入分配按照編制內和備案制人員同崗同酬和同等對待，按照規定參加社會保險，在聘期內參照機關事業單位職業年金水平建立年金制度，保證了編制備案制人員的福利待遇。在崗位績效工資上，探索績效工資總量管理、要素分配、年薪制等多種形式的分配方式。在公立醫院財政補助上，我市結合實際，建立健全以事定費、以費養事、專項補助相結合的財政補助機制，為公立醫院推進編制備案制提供動力。

2 人員編制備案制的實踐體會

通過實踐，實施公立醫院人員編制備案制有利于在當前政策制度下，緩解公立醫院醫療技術人員的短缺，增加了公立醫院在選人用人方面的自主權，提高了人力資源的管理水平，提供了更多、更好的醫療衛生服務。

2.1 彌補了公立醫院用人不足的問題

隨著醫療需求日益增長，醫院不得不采取聘用編外人員的方式解決矛盾，但由于編外人員身份不明確，保障機制不健全，編外人員流動性大，造成公立醫院專業人才隊伍結構不均衡、后備力量不足，特別是在專科醫院，由于職業認可度低，吸引力不足等原因[6]，導致醫療專業技術人員不能滿足醫療服務需求。編制備案制的實施拓寬了公立醫院的選人用人渠道，保證了備案制人員的權益，穩定了醫務人員隊伍。

2.2 強化了公立醫院的用人自主權

既往公立醫院普遍存在“需要的人才引不進、引進的人才用不上”的情況[7]，實行編制備案制公立醫院獲得了更大的用人自主權，可以根據實際開放床位、病床周轉率、人才梯隊建設等，自主招聘各級各類人員，滿足醫院發展和學科建設的需求。“定崗不定人”的崗位設計，建立起“能進能出，能上能下”的用人機制，弱化了編制的集中管理，為醫療技術人員展示了實現自身價值的平臺，調動了醫療技術人員的工作積極性。

2.3 促進了醫務人員自身素質的提升

編制備案制使得公立醫院原本根深蒂固的“事業單位崗位編制”觀念松動[8]，實施編制備案制后，“編制”不再是醫療技術人員的“鐵飯碗”，專業技能才是醫療技術人員的價值體現，才是真正意義上的“鐵飯碗”[9]。醫療技術人員只有不斷加強學習，提升自己的業務能力，才能勝任崗位需求；同時，“能上能下”的崗位管理機制也要求醫療技術人員在日常工作中注重自身的職業道德，強化服務意識，從而達到改善醫療服務質量的目的。

2.4 有利于醫療技術人員的合理流動

編制備案制的管理對于進一步打破單位、身份和所有制界限，促進人才合理流動有著積極的推動作用[10]。實施編制備案制管理，打破了醫療技術人員“單位人”的身份壁壘，使合理流動成為可能，備案制管理的醫療技術人員是“社會人”，在完成自身崗位工作的要求后，通過多點執業等形式，支持幫扶基層醫療機構，從而促進基層醫療機構醫療服務能力的提升，為促進分級診療、雙向轉診的穩步推進提供業務能力支持。

3 人員編制備案制在實踐過程中的思考

人員編制備案制的實施確實取得了一定的成效，但在實施過程中仍存在一些問題，值得我們進一步的思考與探索。

3.1 完善配套政策是推進編制備案制的重要保障

財政投入與人員編制掛鉤阻礙了編制備案制的推進[11]。我市總體上制定了“以事定費、以費養事、專項補助相結合”的財政補助機制，但如何科學的做好經費的測算，提高財政資金的使用效益；在破除“以藥養醫、以藥補醫”的大背景下，如何調整醫療服務價格，推動構建科學補償機制；對承擔公共衛生任務、社會職責的傳染病、精神病等專科醫院的投入補償等方面仍值得深入研究。在養老保險政策上也需要進一步完善，盡管目前不同身份的醫療技術人員在崗位聘用和崗位薪酬待遇方面能夠做到統一，但兩種編制人員在養老保險待遇上仍有較大差距。

3.2 實行編制備案制管理后醫務人員的流動可能會更加頻繁

完成住院醫師規范化培訓、取得執業醫師資格、確有一技之長的醫師可能會選擇跳槽到環境更好、待遇更高的醫院工作。當編制不再是選擇就業唯一籌碼時，可能會出現“虹吸”現象，越來越多的醫療技術人員，涌向大城市、大醫院，造成經濟欠發達地區、收入水平不高的專科醫院、基層醫療機構新一輪的人才引進困難和人才流失現象。因此在實行編制備案制管理過程中要統籌兼顧，循序漸進，選擇部分地區和醫院進行試點，而不宜搞編制管理的“一刀切”[12]。

3.3 人員編制備案制改革給了公立醫院機構更大的用人自主權

新進備案制人員由醫院自行組織招聘，可能會出現“蘿卜招聘”等問題，要進一步明確公立醫院、行政主管部門、人社部門在新進備案制人員招聘工作中的職責，通過對招聘方案的審核、招聘流程的監督等，切實落實好監督管理職責，促進備案制人員招聘工作公平、公正、公開的進行。

公立醫院人員編制備案制是編制管理的一種創新，是醫藥衛生體制改革過程中的重要環節，涉及多個部門、多個領域，只有各部門積極協調統一，同步推進，才能保證改革措施落地生根。