懷洪新河河道管理范圍內涉河建設項目管理工作探討

關 瑩

懷洪新河是淮河中游治淮骨干工程之一，河道干流全長121km，其中安徽省境內95km，堤防長255km，大中型水閘9座，穿堤涵閘99座。其主要作用是分泄淮河中游洪水，配合臨淮崗洪水控制工程使淮北大堤和城市圈堤的防洪標準達到百年一遇。

隨著經(jīng)濟與社會的快速發(fā)展，懷洪新河管理范圍內非水利工程建設項目逐漸增多，主要包括跨河、穿河、穿堤、臨河橋梁、碼頭、纜線、管道、取水等工程設施。面對防洪工程有重大影響的各類涉河項目，懷洪新河管理單位的管理任務與難度也隨之加大。河道管理是法律賦予管理單位的重要職責，其中的涉河項目管理更是確保工程安全和河道行洪安全的關鍵之一。為此，針對目前懷洪新河（安徽段）河道管理范圍內涉河項目建設管理現(xiàn)狀及存在的問題，進行以下探討。

一、懷洪新河管理范圍涉河建設項目管理現(xiàn)狀

1.審批管理權限

根據(jù)水法規(guī)有關規(guī)定，河道及水工程管理范圍內的建設項目，必須按照河道及水工程管理權限，經(jīng)水行政主管部門或授權的省級河道及水工程管理單位審查同意后，方可按基本建設程序履行審批手續(xù)。在懷洪新河管理范圍內建設的大、中型建設項目，由安徽省水利廳審批，小型項目由安徽省懷洪新河河道管理局（以下簡稱省懷管局）負責審批。

2.審批程序

河道管理范圍內建設項目審批分建設方案審批和施工方案審批兩步程序：

建設方案審批。由項目建設單位按照管理權限向省懷管局提出建設方案書面申請，并如實提供如下材料：（1）建設項目申請文件；（2）建設項目所依據(jù)的文件；（3）建設項目涉及河道及防洪工程部分的初步方案；（4）占用工程管理范圍的情況及該建設項目防御洪澇的措施；（5）建設項目對河勢變化、堤防安全、河道行洪、河水水質的影響以及擬采取的補救措施。材料齊全后，省懷管局根據(jù)審批權限在規(guī)定的時間內以正式文件審批或提出初審意見上報省水利廳。

施工方案審查。建設項目經(jīng)批準后，建設單位須按照批準的要求，將施工方案報送省懷管局審批，批復后方可開工建設。施工方案包括施工圖、施工占用河道管理范圍情況、施工組織設計，需進行防洪影響處理的項目須提供防洪影響處理工程設計文件；汛期不得破堤施工，必須跨汛期施工的工程建設單位須制定度汛措施方案。

3.涉河項目管理具體做法

省懷管局結合工程實際，制定了《安徽省懷洪新河工程管理范圍內建設項目管理辦法》，進一步明確系統(tǒng)各單位職責和管理程序。在實際管理過程中，主要做法如下：

一是依法管理，依據(jù)《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》及安徽省水利廳制定的《安徽省河道及水工程管理范圍建設項目管理辦法（試行）》等有關規(guī)定，在建設項目立項、審查、審批、驗收等各個環(huán)節(jié)依照法定程序履行河道管理部門職責。

二是加強日常巡查，杜絕出現(xiàn)未批先建現(xiàn)象，確保管理范圍內所有新建、改建、擴建項目都經(jīng)審查批準。

三是督促防洪影響處理工程和主體工程同步實施。

四是加強施工過程檢查及驗收環(huán)節(jié)管理，要求建設項目必須按批準的建設方案和施工方案進行施工，并進行驗收；對經(jīng)批準占用河道灘地、水域的建設項目，工程完工后要求建設單位負責對占用場地進行清理復原。

二、存在問題

1.相關規(guī)劃滯后

按照有關水利法規(guī)的規(guī)定，涉河建設項目應符合流域綜合規(guī)劃、岸線規(guī)劃，但目前懷洪新河河道岸線利用等相關規(guī)劃尚未編制，致使河道沙場碼頭等項目審查依據(jù)不足，管理難度大，甚至出現(xiàn)強行施工的現(xiàn)象。

2.防洪影響處理工程同步實施難

對于需要進行防洪影響處理的建設項目，建設單位常常以項目設計時未考慮該項經(jīng)費為由不實施；有的建設單位雖然按規(guī)定在報批項目時編制了防洪影響處理工程初步設計，但是由于其不能給項目本身帶來直接經(jīng)濟效益，建設單位在取得工程開工許可后，為了節(jié)省成本，常常不按照批復設計標準、批復要求時間施工，更有甚者完全不實施防洪影響處理工程，給防洪安全及人民生命財產(chǎn)安全造成重大隱患。

3.防汛度汛措施落實難

因涉河建設項目本身是水利行業(yè)以外的項目，建設單位往往會偏重局部利益，汛期施工占用河道現(xiàn)象時有發(fā)生，防汛意識不足，存在僥幸心理，不愿落實防汛度汛措施。如2009年京滬高鐵跨懷洪新河大橋施工時，施工單位為節(jié)省臨時工程費用，在河槽筑寬約30m的圍堰并兼做施工平臺，占用河道過水斷面，臨近汛期多次發(fā)文高速鐵路建設指揮部及施工單位要求拆除圍堰，對方置之不理，直至當年6月底（已進入汛期兩個月），由安徽省防辦、蚌埠市防辦，省懷管局等多方聯(lián)合督促，并派人現(xiàn)場監(jiān)督，強制其拆除圍堰落實度汛措施，保證防洪安全，對方才在緊鄰老河槽右岸，開挖了明渠導流溝，保證了行洪暢通。雖然在主汛期來臨前落實了度汛措施，但是存在很大的防洪風險，如果在尚未處理時發(fā)生了大洪水，后果將不堪設想。

4.竣工驗收手續(xù)辦理難

由于涉河項目大都是整個工程項目的一部分，項目完成后，建設單位不能及時進行或不進行涉河部分項目竣工驗收，或驗收不邀請河道管理部門參加。

5.相關管理沒有法規(guī)制度依據(jù)

近年來出臺了相關的水行政法規(guī)，從不同方面規(guī)定了涉河項目建設應服從河道主管部門的監(jiān)督管理，建設單位應履行相應的防洪義務和報批程序，但這些規(guī)定僅對涉河項目的建設過程中做出了規(guī)定，而對項目建成后運行至廢止，相關的責任單位應履行的責任和義務卻無明確規(guī)定。這就使得項目管理運行期間，河道管理單位對其（特別是涉及防洪部分管理狀況）的監(jiān)督管理無法律依據(jù)，導致監(jiān)督工作難以有效開展。建設項目廢止后，建設單位不愿拆除情況也經(jīng)常發(fā)生，而河道管理單位又沒有制約措施，造成防洪隱患。另外，工程竣工后建設單位承擔的場地復原、施工垃圾清運等問題難以控制，對水利工程規(guī)范化管理和防洪工程安全造成不利影響。

三、建設項目管理幾點探討

1.制定相關規(guī)劃，完善相關法規(guī)制度

按照《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》等有關法律、法規(guī)的要求，編制懷洪新河岸線利用規(guī)劃，并經(jīng)相應機構批準，使沙場碼頭等涉河建設項目審查能夠有章可循、有據(jù)可依。對照法律、法規(guī)的要求，完善建設項目管理制度，進一步明確項目運行期間和終止使用時運行管理單位應承擔（尤其涉及防洪部分日常管理）的責任等，為實施監(jiān)督、管理提供強有力的依據(jù)。對建設項目影響處理工程同步實施、建設場地完工復原等，賦予河道管理單位必要的經(jīng)濟控制權力（比如繳納保證金、抵押金等）。

2.強化基層管理職責，加強巡查監(jiān)督

充分調動基層管理人員的積極性，加強巡查監(jiān)督。基層管理人員在日常巡查時，對未報先實施的項目，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就應及時制止，并及時向上級主管部門反映；對于已報履行報批手續(xù)的項目，基層河道管理局應派工程技術人員參與現(xiàn)場放樣，全程跟蹤監(jiān)督涉河部分施工，如有違規(guī)行為發(fā)生，應及時制止。

3.加大水法規(guī)宣傳力度，為實施有效監(jiān)管創(chuàng)造條件

充分利用“世界水日”“中國水周”和法制宣傳日，加大水法律、法規(guī)宣傳力度，面向全社會普及水法規(guī)知識，使社會各界了解涉河項目管理的程序，自覺申報，服從監(jiān)管。同時，做好日常宣傳工作，提高沿河群眾的法律意識，爭取他們對涉河非水利工程建設項目管理的理解與支持。

4.正確處理涉河項目與經(jīng)濟發(fā)展的關系

涉河項目需要占用水域和堤防工程，對河道行洪、水生態(tài)等都有一定的影響，雖然后期采取了相應的影響處理措施，但實際效果如何還有待時間檢驗。但如果一味考慮地方經(jīng)濟發(fā)展，什么項目都可以占用水利工程，勢必使審批流于形式，結果是岸線減少、行洪受阻、水環(huán)境惡化。因此，既要考慮地方經(jīng)濟發(fā)展，又要嚴格控制占用河道，對真正能夠提高人民生活水平，促進河道水生態(tài)良性和諧發(fā)展的項目，本著既要支持地方經(jīng)濟發(fā)展，又要確保河道防洪安全，人水和諧發(fā)展的原則，經(jīng)科學論證，采取補救措施后，應予以支持。

5.加大管理經(jīng)費投入，提高監(jiān)管的科技含量

目前涉河項目管理經(jīng)費包含在懷洪新河工程管理經(jīng)費中，建議單列涉河項目管理專項經(jīng)費，加大經(jīng)費的投入力度，配備必要的設備和工具，探索運用高科技、現(xiàn)代化技術完善監(jiān)督管理新舉措，確保涉河項目管理規(guī)范有序進行