不動(dòng)產(chǎn)登記中行政與民事糾紛交織的解決路徑*

羅曉燕， 趙龍毓(福建省石獅市人民法院 祥芝法庭， 福建 石獅 362700)

一、不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)

明確不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)對(duì)于案件的審理至關(guān)重要，判斷是否屬于民事與行政交織的案件，關(guān)鍵在于厘清不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)，這由“河南焦作房地產(chǎn)糾紛案”可見(jiàn)一斑。1983年6月13日，焦作市紡織工業(yè)局出資購(gòu)買(mǎi)3間房屋，在當(dāng)時(shí)的市統(tǒng)建住宅指揮部領(lǐng)取焦作市統(tǒng)建住宅產(chǎn)權(quán)所有證后，交由其設(shè)立的紡織工業(yè)局供銷(xiāo)經(jīng)理部(亦稱(chēng)紡織工業(yè)局供銷(xiāo)公司，以下簡(jiǎn)稱(chēng)供銷(xiāo)公司)使用。6月17日，供銷(xiāo)經(jīng)理部將購(gòu)房款交回紡織工業(yè)局。1984年2月21日，紡織工業(yè)局將供銷(xiāo)經(jīng)理部更名為焦作市紡織工業(yè)局供銷(xiāo)公司，仍為紡織局直屬的二級(jí)機(jī)構(gòu)。1984年10月，紡織工業(yè)局設(shè)立焦作市紡織實(shí)業(yè)公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)實(shí)業(yè)公司)，將房屋移交該公司使用，供銷(xiāo)公司與實(shí)業(yè)公司在紡織工業(yè)局主持下簽訂了移交協(xié)議。1988年12月25日，紡織工業(yè)局與實(shí)業(yè)公司簽訂房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書(shū)，由實(shí)業(yè)公司支付給紡織工業(yè)局3萬(wàn)元，取得該房屋所有權(quán)。雙方未辦理所有權(quán)轉(zhuǎn)讓登記手續(xù)，但該房屋由實(shí)業(yè)公司使用。

1992年6月19日，實(shí)業(yè)公司更名為焦作市影視器材公司。1992年12月，供銷(xiāo)公司涂改了紡織工業(yè)局購(gòu)房收據(jù)的記賬聯(lián)，在交款單位“市紡織局”后面用鉛筆添加了“(供銷(xiāo)經(jīng)理部)”字樣，到原房屋出售方中國(guó)房地產(chǎn)公司焦作分公司(前身是焦作市房屋住宅統(tǒng)建指揮部，以下簡(jiǎn)稱(chēng)中房公司)騙取房屋買(mǎi)賣(mài)契紙。但實(shí)際上供銷(xiāo)公司和中房公司根本就沒(méi)有發(fā)生房屋買(mǎi)賣(mài)關(guān)系，原買(mǎi)賣(mài)關(guān)系雙方是市紡織工業(yè)局和中房公司。供銷(xiāo)公司在未通知上級(jí)主管部門(mén)紡織工業(yè)局以及影視器材公司的情況下，向焦作市房產(chǎn)管理局申請(qǐng)頒發(fā)房屋所有權(quán)證，房產(chǎn)局違法為其頒發(fā)了第12161號(hào)房屋所有權(quán)證。1993年1月3日，供銷(xiāo)公司更名為焦作市紡織集團(tuán)公司，并于1993年4月29日在未通知影視器材公司等的情況下將3間房屋以3.9萬(wàn)元的價(jià)格賣(mài)于高永善(此間影視器材公司仍在此房中辦公經(jīng)營(yíng))。高永善于同年4月29日在焦作市房產(chǎn)管理局領(lǐng)取了37121號(hào)房屋所有權(quán)證。但由于這3間房屋正由影視器材公司下屬電子光源總店使用，該店認(rèn)為房屋所有權(quán)屬于影視器材公司，拒絕搬出。

于是，高永善于1993年5月11日向焦作市山陽(yáng)區(qū)法院提起民事訴訟，將焦作市紡織集團(tuán)公司列為第一被告，訴其違約，請(qǐng)求其履行購(gòu)房合同；同時(shí)將影視器材公司所屬電子光源總店列為第二被告，訴其侵權(quán)，請(qǐng)求影視器材公司所屬電子光源總店立即搬出這3間房屋。在民事訴訟過(guò)程中，第三人影視器材公司于1993年12月向山陽(yáng)區(qū)法院提起行政訴訟，要求撤銷(xiāo)被告焦作市房產(chǎn)管理局1992年12月向焦作市紡織集團(tuán)公司頒發(fā)的12161號(hào)房屋所有權(quán)證以及據(jù)之頒發(fā)給高永善的37121號(hào)房屋所有權(quán)證。

《物權(quán)法》的出臺(tái)，促使很多人反思不動(dòng)產(chǎn)登記行為的性質(zhì)，有的學(xué)者據(jù)此否認(rèn)了不動(dòng)產(chǎn)登記的行政行為性質(zhì)，認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記是物權(quán)法規(guī)定的物權(quán)變動(dòng)行為，屬于民事私法范疇，不具有可訴性。我國(guó)雖然沒(méi)有針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)進(jìn)行明確規(guī)定，但從《物權(quán)法》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《行政訴訟法》等規(guī)定中，可以窺見(jiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)。

(一) 不動(dòng)產(chǎn)登記的行政性質(zhì)

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱(chēng)不動(dòng)產(chǎn)登記，是指不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的行為。”亦有學(xué)者將不動(dòng)產(chǎn)登記描述為：“不動(dòng)產(chǎn)登記是《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》確立的一項(xiàng)物權(quán)制度，是指經(jīng)權(quán)利人或利害關(guān)系人申請(qǐng)，由國(guó)家專(zhuān)職部門(mén)將有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)及其變動(dòng)事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的事實(shí)。”*參見(jiàn)360百科，https：//hao.360.cn/?a1004，2016年6月10日訪(fǎng)問(wèn)。因此，學(xué)界對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)有幾種不同的見(jiàn)解。

1. 不動(dòng)產(chǎn)登記是一種純粹的行政行為

這是大部分學(xué)者的觀(guān)點(diǎn)。首先，不動(dòng)產(chǎn)登記是行政主體所為。雖然不動(dòng)產(chǎn)登記依當(dāng)事人的申請(qǐng)而啟動(dòng)，但是具體對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記起決定性作用的還是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的行為。我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)是國(guó)家行政部門(mén)，具有行政主體性質(zhì)*我國(guó)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定：“第六條 國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記工作。縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)部門(mén)為本行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記工作，并接受上級(jí)人民政府不動(dòng)產(chǎn)登記主管部門(mén)的指導(dǎo)、監(jiān)督。第七條 不動(dòng)產(chǎn)登記由不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)人民政府不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理；直轄市、設(shè)區(qū)的市人民政府可以確定本級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理所屬各區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)登記。跨縣級(jí)行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記，由所跨縣級(jí)行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)分別辦理。不能分別辦理的，由所跨縣級(jí)行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)協(xié)商辦理；協(xié)商不成的，由共同的上一級(jí)人民政府不動(dòng)產(chǎn)登記主管部門(mén)指定辦理。國(guó)務(wù)院確定的重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的森林、林木和林地，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)項(xiàng)目用海、用島，中央國(guó)家機(jī)關(guān)使用的國(guó)有土地等不動(dòng)產(chǎn)登記，由國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)規(guī)定。。其次，不動(dòng)產(chǎn)登記是具體行政部門(mén)依法履行職責(zé)的行政行為。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審查和登記是《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《房屋登記管理辦法》等規(guī)定的職責(zé)，符合行政行為的職責(zé)要素。第三，不動(dòng)產(chǎn)登記行為具有行政法律效果。非經(jīng)登記的不動(dòng)產(chǎn)不產(chǎn)生物權(quán)法上的效力，不動(dòng)產(chǎn)登記行為使不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)得到公示，產(chǎn)生了公信力，同時(shí)也方便了國(guó)家管理，符合行政行為的法律要素。最后，從不動(dòng)產(chǎn)登記的目的來(lái)說(shuō)，不動(dòng)產(chǎn)登記是為了方便國(guó)家管理不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)、保障稅收和保護(hù)耕地等，屬于國(guó)家行政權(quán)力強(qiáng)制介入，具有強(qiáng)制性，故應(yīng)屬于行政行為。

2. 不動(dòng)產(chǎn)登記是一種民事行為

持該觀(guān)點(diǎn)者認(rèn)為：首先，從不動(dòng)產(chǎn)登記的功能來(lái)看，不動(dòng)產(chǎn)登記依當(dāng)事人的申請(qǐng)而啟動(dòng)，不屬于國(guó)家權(quán)力主動(dòng)介入，屬于當(dāng)事人的意思自治，只要符合規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)必須予以登記，不得拒絕。其次，不動(dòng)產(chǎn)登記的結(jié)果產(chǎn)生了物權(quán)變動(dòng)的效果，屬于民法范疇，故不動(dòng)產(chǎn)登記行為應(yīng)該是一種民事行為。

3. 不動(dòng)產(chǎn)登記是行政行為，具有司法屬性

持有該觀(guān)點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記形式上是行政行為，但具有私法屬性[1]。將不動(dòng)產(chǎn)登記簡(jiǎn)單地歸屬于行政行為，是從行政規(guī)范的角度來(lái)分析不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)，肯定了不動(dòng)產(chǎn)登記的行政行為地位，但是忽略了《物權(quán)法》對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記行為的規(guī)定，忽視了不動(dòng)產(chǎn)登記對(duì)民事主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的影響；單純地將不動(dòng)產(chǎn)登記行為歸屬于民事行為，忽略了國(guó)家公權(quán)力介入的事實(shí)。雖然不動(dòng)產(chǎn)登記是依當(dāng)事人申請(qǐng)而啟動(dòng)的，但法律事先規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)?shù)怯洠駝t不產(chǎn)生相應(yīng)的法律效果，國(guó)家公權(quán)力介入是前提，只是介入的時(shí)間由當(dāng)事人選擇，而不是一般意義上的當(dāng)事人意思自治。故有人提出不動(dòng)產(chǎn)登記行為具有復(fù)合性，認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記是建立在民事交易基礎(chǔ)上的行政行為，具有濃厚的私法屬性。

筆者認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記具有行政性質(zhì)，具有行政行為的特點(diǎn)，但是其行為結(jié)果或行為本身又關(guān)系著民事權(quán)利義務(wù)的認(rèn)定，故具有民事司法屬性，為行政與民事糾紛交織案件的審理提供了理論依據(jù)和實(shí)踐指導(dǎo)。因此，不動(dòng)產(chǎn)登記屬于行政行為，可以提起行政訴訟，但是應(yīng)當(dāng)注意其中涉及的民事糾紛。

(二) 不動(dòng)產(chǎn)登記的行政確認(rèn)性質(zhì)

1. 何為行政確認(rèn)行為

行政確認(rèn)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織，依職權(quán)或相對(duì)人申請(qǐng)對(duì)其法律地位、法律關(guān)系、法律事實(shí)依法予以確定、認(rèn)可、證明等的活動(dòng)[2]。行政確認(rèn)行為具有以下特征：第一，行政確認(rèn)行為是一種行政行為，是特定的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織依職權(quán)作出的行政行為；第二，行政確認(rèn)行為是要式行政行為，必須依法作出，具有法定的內(nèi)容、程序和形式等要求；第三，行政確認(rèn)行為的表現(xiàn)形式有確定、認(rèn)定和認(rèn)可、證明；第四，行政確認(rèn)行為的內(nèi)容一般不具有創(chuàng)設(shè)性，不直接創(chuàng)設(shè)和增加權(quán)利，也不減少或免除法律義務(wù)，只是對(duì)過(guò)去的、已經(jīng)發(fā)生的法律事實(shí)和權(quán)利義務(wù)的確認(rèn)；第五，行政確認(rèn)行為具有可訴性，屬于具體行政行為，除法律規(guī)定外都屬于司法審查范疇。

2. 不動(dòng)產(chǎn)登記行政確認(rèn)性質(zhì)的體現(xiàn)

如前所述，不動(dòng)產(chǎn)登記是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的行為，具有確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)歸屬或其他權(quán)利義務(wù)的性質(zhì)，故具有行政確認(rèn)性質(zhì)。這可以從以下3個(gè)方面體現(xiàn)：

(1) 不動(dòng)產(chǎn)登記的法律效果。有學(xué)者提出，《物權(quán)法》的出臺(tái)將不動(dòng)產(chǎn)登記從行政確權(quán)行為中剝離出來(lái)。他們認(rèn)為，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記只是一種公示行為，其產(chǎn)生的效果可能只是對(duì)抗作用，而非作為生效要件，無(wú)法避免權(quán)屬與登記不一致的情形。行政確認(rèn)行為一般不具有創(chuàng)設(shè)性，不產(chǎn)生新的權(quán)利或義務(wù)關(guān)系，或不設(shè)定新的法律地位，其產(chǎn)生的一般效果是對(duì)抗作用。例如，因繼承而取得的不動(dòng)產(chǎn)，在登記之前其所有權(quán)已發(fā)生轉(zhuǎn)移，由被繼承人所有，所以不動(dòng)產(chǎn)登記只起到對(duì)抗作用，而非生效要件。而因買(mǎi)賣(mài)而取得的不動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)抵押等行為，只有通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記才能產(chǎn)生物權(quán)發(fā)生的法律效果。筆者認(rèn)為，只要不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)根據(jù)相應(yīng)的行政法律規(guī)定進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，就可以產(chǎn)生行政意義上的法律效果。行政行為是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理目的、行使行政職權(quán)和履行行政職責(zé)，其主要目的不是實(shí)現(xiàn)司法上的權(quán)利義務(wù)界定，不能因?yàn)槲餀?quán)法等民事法律規(guī)定而否認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)登記的行政確權(quán)性質(zhì)。行政行為只要產(chǎn)生行政法上的法律效果就可以，而不以產(chǎn)生民事法律效果為構(gòu)成要件，因而用《物權(quán)法》等民事法律對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)定來(lái)判定其是否構(gòu)成行政行為是不合理的。

(2) 不動(dòng)產(chǎn)登記的審查范圍。有的學(xué)者認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記是形式審查而非實(shí)質(zhì)審查，不能將其歸類(lèi)為行政確權(quán)。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依照申請(qǐng)人的申請(qǐng)對(duì)其提供的材料進(jìn)行檢查，依法詢(xún)問(wèn)申請(qǐng)人相關(guān)情況，有的甚至需要實(shí)地勘查。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)只能根據(jù)當(dāng)事人提供的材料和現(xiàn)有證據(jù)確定是否符合登記要求，材料的真實(shí)性需要由申請(qǐng)人負(fù)責(zé)*《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第16條規(guī)定：“申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)提交下列材料，并對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)：(一)登記申請(qǐng)書(shū)；(二)申請(qǐng)人、代理人身份證明材料、授權(quán)委托書(shū)；(三)相關(guān)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬來(lái)源證明材料、登記原因證明文件、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)；(四)不動(dòng)產(chǎn)界址、空間界限、面積等材料；(五)與他人利害關(guān)系的說(shuō)明材料；(六)法律、行政法規(guī)以及本條例實(shí)施細(xì)則規(guī)定的其他材料。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在辦公場(chǎng)所和門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公開(kāi)申請(qǐng)登記所需材料目錄和示范文本等信息。”。筆者認(rèn)為，實(shí)質(zhì)性審查不是行政確認(rèn)的必要條件，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)只能依照申請(qǐng)人提供的材料，根據(jù)法律規(guī)定的內(nèi)容和程序進(jìn)行審查并作出處理決定。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不是司法機(jī)關(guān)，不能對(duì)申請(qǐng)人提供的材料及所有的真實(shí)情況進(jìn)行全面審查，不能苛求不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)作出與事實(shí)完全吻合的判斷。因此，只要不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)按照相關(guān)法律規(guī)定，盡到應(yīng)盡的職責(zé)，嚴(yán)格按照法律要求進(jìn)行審查，就構(gòu)成行政確認(rèn)，不能以不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的審查效果與客觀(guān)事實(shí)并非完全一致為由否定該行為本身的性質(zhì)。

(3) 不動(dòng)產(chǎn)登記的證明力。《物權(quán)法》規(guī)定，根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記簿制作的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)只是權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的“證明”，而非“唯一合法憑證”[3]。有的學(xué)者亦將該觀(guān)點(diǎn)作為否認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)登記屬于行政確認(rèn)行為的論據(jù)。正如上述所論，不動(dòng)產(chǎn)登記只是進(jìn)行形式上的審查，可能存在與事實(shí)不符的情況，如果將不動(dòng)產(chǎn)登記的結(jié)果作為唯一證明，那么對(duì)權(quán)利義務(wù)的處理將過(guò)于絕對(duì)，不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記行為不是界定不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)人員權(quán)利義務(wù)的唯一途徑，在有其他證據(jù)證明存在不同情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人救濟(jì)機(jī)會(huì)，即使是司法行為也允許當(dāng)事人有救濟(jì)的途徑，如申請(qǐng)?jiān)賹彽龋豢梢驗(yàn)榇嬖阱e(cuò)誤審判的可能性而否認(rèn)司法裁決的確定性。

綜上所述，不動(dòng)產(chǎn)登記行為屬于行政行為，具有行政確認(rèn)的屬性，故具有可訴性，同時(shí)，不動(dòng)產(chǎn)登記的結(jié)果關(guān)系到很多民事糾紛，所以不動(dòng)產(chǎn)登記具有復(fù)合性，由此產(chǎn)生了不動(dòng)產(chǎn)登記中民行交織的現(xiàn)象。

二、不動(dòng)產(chǎn)登記中民行交織案件合并審理的障礙

很多人將《行政訴訟法》第63條第1款規(guī)定視為解決不動(dòng)產(chǎn)登記中民行交織案件審理的依據(jù)，但該規(guī)定能不能如其所盼，還是值得探討的。

(一) 民行案件審查內(nèi)容不同，不宜合并審理

根據(jù)《行政訴訟法》第69、70條規(guī)定，行政訴訟主要審查的內(nèi)容有事實(shí)和理由，適用法律、法規(guī)是否正確，是否符合法定程序，是否超越職權(quán)，是否濫用職權(quán)，是否明顯不當(dāng)*《行政訴訟法》規(guī)定：“第六十九條 行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請(qǐng)被告履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。第七十條 行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)，并可以判決被告重新作出行政行為：(一)主要證據(jù)不足的；(二)適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；(三)違反法定程序的；(四)超越職權(quán)的；(五)濫用職權(quán)的；(六)明顯不當(dāng)?shù)摹！薄?duì)不動(dòng)產(chǎn)登記行為的事實(shí)和理由進(jìn)行審查，關(guān)鍵是審查證據(jù)是否充分確鑿，是否能夠合理地推出事實(shí)的存在。在不動(dòng)產(chǎn)登記案件中，主要的事實(shí)是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)履行了必要審查職責(zé)，并作出相應(yīng)的行政行為。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)必須提供相應(yīng)的證據(jù)對(duì)此加以佐證，如當(dāng)事人申請(qǐng)書(shū)、身份證明、權(quán)屬證書(shū)、合同書(shū)、現(xiàn)場(chǎng)勘查材料等，以證明自己盡了應(yīng)盡的職責(zé)。

法律、規(guī)定的適用是否正確，既包括定性是否準(zhǔn)確，也包括定量是否合法。例如在不動(dòng)產(chǎn)登記中，屬于所有權(quán)屬登記的就不得登記為不動(dòng)產(chǎn)抵押，不動(dòng)產(chǎn)登記的是所有權(quán)就不得登記為使用權(quán)，包括不動(dòng)產(chǎn)的大小、使用情況等都必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行，不得隨意捏造。

程序合法性，即不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行登記，根據(jù)《房屋登記管理辦法》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》等相關(guān)規(guī)定，依法受理、審查、處理申請(qǐng)人提出的申請(qǐng)事項(xiàng)，不得違反。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)不得顛倒步驟，也不可遺漏必要的程序，例如：不得在未審查相應(yīng)材料的情況下對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)作出決定。不得存在越權(quán)行為。判斷是否存在越權(quán)行為的標(biāo)準(zhǔn)是“管轄權(quán)”的事實(shí)[4]。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)登記的級(jí)別、可登記的事項(xiàng)法律都有嚴(yán)格規(guī)定，不得超過(guò)職責(zé)范圍進(jìn)行登記，否則不產(chǎn)生預(yù)期的法律效果。不得濫用職權(quán)。是否存在濫用職權(quán)行為，主要是考慮是否背離法律法規(guī)的目的和宗旨，包括主觀(guān)動(dòng)機(jī)不良，為了自己利益、他人利益、單位利益、假公濟(jì)私等作出不合理的具體行政行為；不考慮應(yīng)當(dāng)考慮的因素，隨意作出具體行政行為；增加不應(yīng)當(dāng)考慮的因素，故意對(duì)作出具體行政行為增設(shè)門(mén)檻等[5]。

在“河南焦作房地產(chǎn)糾紛案”中，影視器材公司提起的行政訴訟主要是審查房產(chǎn)管理局在頒發(fā)房屋所有權(quán)證時(shí)是否證據(jù)確鑿、實(shí)體和程序合法，是否存在濫用職權(quán)或者越權(quán)現(xiàn)象。該案中房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記首先應(yīng)該由紡織集團(tuán)公司和中房公司雙方共同申請(qǐng)，并提交登記申請(qǐng)書(shū)、申請(qǐng)人身份證明、房屋所有權(quán)證書(shū)或房地產(chǎn)權(quán)證書(shū)、房屋買(mǎi)賣(mài)合同、其他必要材料。其次，房產(chǎn)管理局應(yīng)該審查申請(qǐng)登記材料是否齊全，是否是申請(qǐng)人的真實(shí)意思表示，申請(qǐng)登記房屋時(shí)的權(quán)利人是否同意更正，以及就申請(qǐng)登記材料中需進(jìn)一步明確的其他有關(guān)事項(xiàng)詢(xún)問(wèn)申請(qǐng)人，詢(xún)問(wèn)結(jié)果應(yīng)當(dāng)經(jīng)申請(qǐng)人簽字確認(rèn)并歸檔保留。再次，根據(jù)審查的結(jié)果對(duì)房屋登記事項(xiàng)作出判斷，對(duì)申請(qǐng)主體適合、申請(qǐng)材料記載內(nèi)容一致的應(yīng)當(dāng)予以登記，否則不予登記*《房屋登記管理辦法》第二十條規(guī)定：“登記申請(qǐng)符合下列條件的，房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以登記，將申請(qǐng)登記事項(xiàng)記載于房屋登記簿：(一)申請(qǐng)人與依法提交的材料記載的主體一致；(二)申請(qǐng)初始登記的房屋與申請(qǐng)人提交的規(guī)劃證明材料記載一致，申請(qǐng)其他登記的房屋與房屋登記簿記載一致；(三)申請(qǐng)登記的內(nèi)容與有關(guān)材料證明的事實(shí)一致；(四)申請(qǐng)登記的事項(xiàng)與房屋登記簿記載的房屋權(quán)利不沖突；(五)不存在本辦法規(guī)定的不予登記的情形。登記申請(qǐng)不符合前款所列條件的，房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不予登記，并書(shū)面告知申請(qǐng)人不予登記的原因。”。但是，房產(chǎn)管理局不對(duì)當(dāng)事人提供材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。該案中，如果房產(chǎn)管理局在受理申請(qǐng)時(shí)按照法定程序?qū)彶榱吮仨殞彶榈膬?nèi)容，盡了應(yīng)盡的職責(zé)，即使存在房屋買(mǎi)賣(mài)契紙被涂改的情況，但房屋原權(quán)利人形式上同意轉(zhuǎn)讓?zhuān)胁牧夏軌蛐纬梢粋€(gè)證據(jù)鏈，使得一般登記機(jī)構(gòu)工作人員根據(jù)該證據(jù)能夠推出其符合登記條件，那么就不認(rèn)為該登記行為違法。由于行政確認(rèn)行為只是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的法律事實(shí)、法律地位和權(quán)利義務(wù)關(guān)系的認(rèn)定，是對(duì)截至申請(qǐng)日之前的情況進(jìn)行判斷，即使事后相對(duì)人提供了更有力的證據(jù)證明權(quán)利義務(wù)處于另一種狀況，也不得因此否認(rèn)之前登記行為的合法性。故筆者比較贊成河南省高級(jí)法院作出的《(1997)豫法行再字第02號(hào)行政判決》，即責(zé)令房產(chǎn)管理局自接到該判決之日起2個(gè)月內(nèi)對(duì)爭(zhēng)議房屋重新確權(quán)。焦作市房產(chǎn)管理局確權(quán)后，向紡織集團(tuán)公司頒發(fā)了新的15672號(hào)房屋所有權(quán)證。

民事糾紛要求的事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分與行政糾紛的審查標(biāo)準(zhǔn)不同，就“河南焦作房地產(chǎn)糾紛案”而言，如果是民事糾紛，當(dāng)事人要求確認(rèn)房屋權(quán)屬，法院必須進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，即審查紡織集團(tuán)公司與中房公司的房屋買(mǎi)賣(mài)契紙是否合法有效，如果存在虛假合同，那么應(yīng)該認(rèn)定該房屋不屬于紡織集團(tuán)有限公司所有。

綜上所述，筆者認(rèn)為民事案件和行政案件審查的內(nèi)容不同、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)迥異，因此可能出現(xiàn)行政訴訟中確認(rèn)房屋登記行為有效，而民事審判結(jié)果卻是房屋登記所有權(quán)人不享有房屋所有權(quán)的情形。筆者認(rèn)為，對(duì)此種情況一并審理難以真正起到統(tǒng)一裁判結(jié)果的作用，即使一并審理，民事糾紛還是得依據(jù)民事審判標(biāo)準(zhǔn)裁判，行政訴訟還是得按照行政訴訟法的規(guī)定審理，因此不可能將合并審理作為解決不動(dòng)產(chǎn)登記中民行交織案件的萬(wàn)能鑰匙。

(二) 民行案件程序設(shè)置不同，不宜合并審理

民事訴訟和行政訴訟審理程序不同，如果合并審理，是適用行政訴訟程序或民事訴訟程序，還是分別適用各自的程序，法律都沒(méi)有明確規(guī)定。按理來(lái)說(shuō)，應(yīng)該分別適用比較妥當(dāng)，但既然分別適用各自的程序，則與分別審理似乎并無(wú)分別。

審判人員的設(shè)置是相同還是分開(kāi)，也是個(gè)值得探討的問(wèn)題。如果由不同的審判人員審理，那么是由行政庭的審判人員還是由民事庭的審判人員來(lái)審理比較合適呢?筆者認(rèn)為術(shù)業(yè)有專(zhuān)攻，如果由行政庭的審判人員兼審民事糾紛部分，那么審判人員還需要適應(yīng)一段時(shí)間，這樣審理案件不見(jiàn)得更有效率，也不見(jiàn)得效果更好。法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)，不應(yīng)該為了創(chuàng)新性地解決民行交織問(wèn)題，牽強(qiáng)地將民事糾紛部分一并納入行政案件中審理。

行政案件一審適用簡(jiǎn)易程序的審理期限為立案后45天，民事案件一審適用簡(jiǎn)易程序的審理期限為30天。兩類(lèi)案件適用普通程序的審理期限雖然相同，但是行政案件除了事實(shí)清楚，案件簡(jiǎn)單的幾種情況外，一般適用簡(jiǎn)易程序，而民事案件剛好相反，除了特殊、復(fù)雜案件，一般適用簡(jiǎn)易程序，這樣在審理期限上就有區(qū)別。再者，民事案件送達(dá)難的特點(diǎn)，也增加了案件審理的不確定性和難度，導(dǎo)致行政案件與民事案件合并審理即使能夠進(jìn)行也效率不高。

(三) 審理過(guò)程中相互影響，不宜合并審理

民事案件審理是應(yīng)用民事法律關(guān)系的邏輯來(lái)判定權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而行政案件圍繞著行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的合法性和合理性審查展開(kāi)，兩者的邏輯思維完全不同，確定案件事實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)程度也迥異，勉強(qiáng)將兩種案件一并審理，可能導(dǎo)致事實(shí)認(rèn)定和法律適用上相互影響，更容易造成混亂，反而難以厘清頭緒。不動(dòng)產(chǎn)登記中民行交織案件的審理不應(yīng)簡(jiǎn)單地糅合，應(yīng)該分別審理，才能避免出現(xiàn)程序跛腳、審理混亂、效率低下的現(xiàn)象。

三、不動(dòng)產(chǎn)登記中民行交織案件的解決路徑

(一) 把握分別審理的原則

在不動(dòng)產(chǎn)登記中涉及民行交織的情況應(yīng)該分開(kāi)審理。行政訴訟只針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)作出的具體行政行為進(jìn)行審查，民事訴訟則著力解決民事糾紛。值得注意的是，行政訴訟只審查不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在作出具體行政行為的當(dāng)時(shí)是否符合法律規(guī)定，按照申請(qǐng)人的申請(qǐng)依照法定程序和內(nèi)容盡了應(yīng)盡的職責(zé)，作出了合理的決定，進(jìn)而形成了有效的具體行政行為。根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記的行政確權(quán)性質(zhì)，不得將事后的事實(shí)作為判斷不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)當(dāng)時(shí)作出的行政行為是否有效的依據(jù)，也不能隨意被民事糾紛審理過(guò)程中的事實(shí)認(rèn)定左右，這是在審理民行交織案件時(shí)應(yīng)該把握的原則。

在“河南焦作房地產(chǎn)糾紛案”中，筆者認(rèn)為行政糾紛方面應(yīng)該審查焦作市房產(chǎn)管理局頒發(fā)12161號(hào)房屋所有權(quán)證的行為是否違法。這就要求焦作市房產(chǎn)管理局提供證據(jù)證明其依法受理了紡織集團(tuán)公司的申請(qǐng)，審查了相關(guān)和必要的材料，并嚴(yán)格按照法定程序作出了符合法律規(guī)定的決定。筆者認(rèn)為，對(duì)此應(yīng)根據(jù)申請(qǐng)當(dāng)時(shí)的情況來(lái)認(rèn)定，不能因民事糾紛影響對(duì)行政行為的認(rèn)定。

如果該案法院依法撤銷(xiāo)焦作市房產(chǎn)管理局授予的房屋所有權(quán)證，那么爭(zhēng)議房屋的所有權(quán)應(yīng)該屬于中房公司。行政機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈男姓袨楸慌袥Q撤銷(xiāo)的，原行政行為的效力自然恢復(fù)[6]。對(duì)高永善提起的民事訴訟也可依法審理，這就要求法院進(jìn)行全面、實(shí)質(zhì)性的審查。如果高永善有足夠證據(jù)證明其取得房屋所有權(quán)是雙方的真實(shí)意思表示，也簽訂了房屋買(mǎi)賣(mài)合同，中房公司與紡織集團(tuán)公司的房屋買(mǎi)賣(mài)合同也是真實(shí)、合法、有效的，只要焦作市房產(chǎn)管理局的程序存在違法行為，就不能因此認(rèn)定其不動(dòng)產(chǎn)登記行為合法。相反，如果高永善不能提供證據(jù)證明其與紡織集團(tuán)公司、紡織集團(tuán)公司與中房公司的房屋買(mǎi)賣(mài)合同真實(shí)、合法、有效，只要焦作市房產(chǎn)管理局的不動(dòng)產(chǎn)登記行為符合相關(guān)行政法律、法規(guī)規(guī)定，就不可因此認(rèn)定其行政行為違法而予以撤銷(xiāo)。因此，在不動(dòng)產(chǎn)登記民行交織案件的審理過(guò)程中，應(yīng)該嚴(yán)格把握兩類(lèi)糾紛各自的審查標(biāo)準(zhǔn)。

(二) 救濟(jì)措施

民行交織案件分開(kāi)審理，可能出現(xiàn)兩種情況[7-9]：

1. 不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的行政行為被撤銷(xiāo)

如法院依法撤銷(xiāo)紡織集團(tuán)公司的房屋權(quán)屬證明，在民事訴訟中認(rèn)定紡織集團(tuán)公司與中房公司簽訂的房屋買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效，那么房屋權(quán)屬歸中房公司所有，中房公司可以據(jù)此對(duì)與影視器材公司簽訂的房屋買(mǎi)賣(mài)合同進(jìn)行變更登記。如果民事訴訟中認(rèn)定中房公司與紡織集團(tuán)公司的買(mǎi)賣(mài)合同真實(shí)、合法、有效，那么紡織集團(tuán)公司可以根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的要求依法重新提出申請(qǐng)，取得所有權(quán)證明。如果由于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的違法行為使自己的合法權(quán)益遭受損失，相關(guān)權(quán)利人可以依法請(qǐng)求不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)給予賠償。

2. 法院依法認(rèn)定不動(dòng)產(chǎn)登記行為合法有效

不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的行政行為得到法院的支持，法院依法認(rèn)定不動(dòng)產(chǎn)登記行為合法有效。如果民事案件的審理結(jié)果與行政訴訟的認(rèn)定結(jié)果表面吻合，那么維持現(xiàn)狀即可。當(dāng)然，也可能出現(xiàn)民事案件的最終認(rèn)定與行政訴訟的審理結(jié)果相左的情況，如法院認(rèn)定紡織集團(tuán)公司的房屋所有權(quán)屬證書(shū)有效，而民事糾紛的審判結(jié)果是紡織集團(tuán)公司不是該房屋的真正所有權(quán)人。

有人認(rèn)為后一種情況的出現(xiàn)導(dǎo)致了不同的審判結(jié)果，對(duì)此筆者不以為然。如前所述，行政訴訟與民事訴訟審查的內(nèi)容和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有別，前者是審查行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否違法，后者是對(duì)民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的認(rèn)定，前者只是對(duì)行政機(jī)關(guān)作出行政行為當(dāng)時(shí)的合法性進(jìn)行審查，后者則是對(duì)起訴之前權(quán)利義務(wù)關(guān)系的認(rèn)定，因此不可因?yàn)槎邔徟薪Y(jié)果表面不一致而輕易地認(rèn)為出現(xiàn)了不同的審判結(jié)果，這與同一個(gè)民事案件出現(xiàn)兩種不同審判結(jié)果性質(zhì)是完全不同的。不動(dòng)產(chǎn)登記的行政確權(quán)性質(zhì)導(dǎo)致其只能對(duì)過(guò)去的、已經(jīng)發(fā)生的法律事實(shí)、法律地位和權(quán)利義務(wù)，根據(jù)提出申請(qǐng)當(dāng)時(shí)存在的證據(jù)進(jìn)行認(rèn)定。在“河南焦作房地產(chǎn)糾紛案”中，房屋管理局依照當(dāng)時(shí)提供的材料進(jìn)行了判斷，房屋買(mǎi)賣(mài)合同就是充分證據(jù)之一。如果要證明該買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效，反對(duì)者應(yīng)該提供司法機(jī)關(guān)的生效法律文書(shū)或其他證據(jù)，只要提出該證據(jù)，即可要求房屋管理局啟動(dòng)變更登記。其實(shí)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》已經(jīng)對(duì)這種情況作出了規(guī)定，該條例第14條規(guī)定了可以單方提出申請(qǐng)的情形之一即人民法院、仲裁委員會(huì)生效的法律文書(shū)或人民政府生效的決定等設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的。在民事訴訟案件對(duì)民事權(quán)利義務(wù)作了最后裁決并生效以后，權(quán)利人可以依照已經(jīng)生效的法律文書(shū)單方面向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)變更登記。

四、結(jié) 語(yǔ)

不動(dòng)產(chǎn)登記中同時(shí)涉及行政糾紛與民事糾紛的情況屢見(jiàn)不鮮，解決這方面的問(wèn)題并非將二者簡(jiǎn)單地合并審理，而應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況分別進(jìn)行，特別是在行政審判獨(dú)立改革的今天，更有必要將行政糾紛和民事糾紛分開(kāi)審理。當(dāng)然，審理過(guò)程中應(yīng)該注意把握行政審判標(biāo)準(zhǔn)和民事審判標(biāo)準(zhǔn)的界限，同時(shí)提供必要的救濟(jì)途徑，這樣才能順利解決不動(dòng)產(chǎn)登記中行政糾紛與民事糾紛交織的問(wèn)題[10-12]。

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