制定國家食品安全戰略應關注的三個問題

閆志剛

(1國家食品藥品監督管理總局高級研修學院，北京 100073； 2清華大學社會科學學院，北京 100084)

黨的十八屆五中全會報告提出要“推進健康中國建設，實施食品安全戰略”，黨的十九大報告再次強調要“實施食品安全戰略，讓人民吃得放心”。本文擬對制定和實施食品安全戰略的幾個重要問題作出探討，以期對實踐有所助益。

1 食品安全與食品安全戰略

食品安全概念體系包括食品數量安全、食品質量安全和食品營養安全三個層次[1]。從發達國家食品安全與營養學發展歷程來看，營養安全主要是指阿德勒·戴維斯所稱的工業化時代“相對營養過剩，絕對營養不足”1意義上的食品安全，其政策目標在于從人的膳食結構和膳食行為方面采取干預措施來促進人的健康發展。三個概念只有角度和重心不同，不存在重要性的輕重問題，但從各國發展歷程來看，三個概念所指涉的食品安全問題作為社會問題依次顯現并先后進入社會關注和政府議程范圍。

食品安全戰略是一個國家針對特定時期的主要食品安全問題采取行動的一致性框架[2]，屬于上層建筑，必須適應經濟基礎的要求，不同的經濟基礎對食品安全戰略選擇的要求也不同。美國FDA前首席律師彼得·哈特總結了美國政府在食品安全方面不斷承擔越來越多的責任：“近一個世紀以來，政府在確保食物供應的完整性方面承擔了很重要的作用。當然，規制職能的重點總是隨著時間的變化而發生演進。最初，政府主要是打擊市場上的摻雜造假；很快，政府的職責就擴大為建立一套機制驅除不安全食品的銷售。隨著營養學作為一門科學發展起來，政府又承擔了保護食物供應營養完整性的職責[3]。”但實際上層建筑在適應經濟基礎的變化過程中通常會滯后于經濟基礎，表現出一定的時間滯后性，通常一個國家會在食品安全出現某方面問題一段時間后，食品安全由于偶然事故、社會輿論等政策窗口打開才會上升為國家戰略。

2 制定國家食品安全戰略的三個重要問題

2.1 如何在我國食品安全的發展歷程中定位食品安全戰略

制定戰略需要全面考慮過去、現在和將來。以將來為導向為組織提供一個具體目標，它將影響組織的行動，使其達到長期目標服務[4]。根據數量、質量、營養安全三個概念層次，結合國內外食品安全治理歷程，可以將我國食品安全治理歷程劃分為初、中、高三個階段，每個階段的食品安全戰略的任務也不同。

2.1.1初級階段 這一階段食品安全治理的重心是解決食品數量安全問題，當然，這并不表明在這一階段不存在其他食品質量安全、營養安全問題(其他階段情況類同)，實際上在任何階段都會存在三種問題，而我們劃分階段的主要依據是食品安全問題的主要矛盾。在這一階段，食品安全領域的主要矛盾是人民群眾的基本食品需求與食品供給量之間的矛盾，這是我國這一階段社會主要矛盾在食品安全領域的具體體現。這一階段的戰略任務應是發展生產力，增加食品供給。在歷史過程來看，毛主席、鄧小平等前幾代領導人都十分注重食品安全問題，注重通過發展農業和副食品滿足人民群眾食品需求，也提出了相應舉措來實現目標[5]。黨的十三大提出的“三步走”戰略，其前兩步目標直接或間接地涵蓋了食品安全的概念。因此，從食品安全來看，“三步走”戰略的前兩步也是實現食品數量安全的過程，其途徑主要是通過發展生產力解決食品供給問題。

2.1.2中級階段 隨著“三步走”戰略前兩步的順利推進，我國生產力快速發展，20世紀末，農業和農村經濟發展進入了新階段，實現了農產品供給由長期短缺到總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉變[6]。食品數量安全作為我國食品領域的主要矛盾得以基本解決，一些貧困地區仍存在的食物貧乏問題，主要是社會分配問題。我國食品領域的主要矛盾由總量矛盾轉變為質量矛盾，矛盾的主要方面表現在食品品質不高。由于當時食品安全法制、標準和監管體制落后，食品加工生產中的制假摻假、低質劣質、食品添加劑問題開始顯現，并以食品安全事件的極端形式爆發。2000年，廣東“毒大米”、“瘦肉精”，安徽“毒瓜子”等事件陸續發生，之后10年各種食品安全事件不斷，“地溝油”、“三鹿奶粉”等一系列全社會關注的事件將食品質量問題推到了輿論的風口浪尖。加強監管成為政府刻不容緩的緊迫任務，2009年，《食品安全法》出臺，食品安全監管體制也進入改革當中，當時的食品安全語境和法律含義也主要聚焦在食品質量問題，并一直延續至今。

與上一階段解決食品數量安全問題主要靠發展生產力的方式不同，這一階段解決食品質量安全主要靠升級食品安全治理體系，推進并實現食品安全治理體系和治理能力現代化成為現實選擇。實際治理過程中，政府為此做出了巨大努力，也取得了一定成績。但是，還有許多制度性、體制性問題沒有解決，食品安全的系統風險仍然存在。從國外經驗來看，美國等國家的食品質量監管發展跨越了百年歷史，至今仍在為此努力。作為一個發展中國家，我們雖然可以發揮后發優勢，充分借鑒發達國家經驗，實現跨越式發展。但是，一些制度建設還是需要長期而持續的努力，食品安全治理能力的提升也不是一朝能夠實現。因此，有必要上升為國家戰略，制定全面系統地行動方案，對食品質量安全進行治理。正是基于這樣的考量，十八屆五中全會提出實施食品安全戰略，食品安全“十三五”規劃也隨即發布。筆者認為，結合十九大關于我國發展戰略的新安排，應將解決食品質量安全的戰略期初步設定到2035年，因為國家治理體系和治理能力現代化對中國來說是繼“四個現代化”之后的“第五個現代化”，也是最根本意義上的現代化[7]，在2035年我國基本實現現代化任務時，應基本完成包括食品安全治理在內的國家治理體系和治理能力現代化。

2.1.3高級階段 食品安全的最終目標是通過保障國民從食物中獲取充足、合理的營養來提升國民的健康水平。從西方食品安全歷程來看，營養安全議題稍晚于質量安全，但這并不意味營養安全治理一定要等到食品質量安全問題基本解決以后再進行，西方國家營養治理稍晚主要和營養科學發展的進程及人們的認識滯后有一定關系，實際上適時早一點開展營養治理，有助于解決質量安全問題，還可以一定程度地避免營養問題惡化。但從食品安全政策上講，議題不同，側重不同，政策傾向確實存在一定矛盾沖突。比如，如果食品質量得以較好解決，政府監管和企業自律處于較好水平，那么像營養保健食品等對營養安全有益的產業就可以降低門檻，實行較為寬松的備案制，而在食品質量問題仍然沒有較好解決的國家，較為嚴格的注冊制可能就成為不得不面臨的選擇。營養安全政策需要根據每個國家的國情適時推進。

當前，食品質量安全問題經過一段時期治理雖整體向好，仍存在系統性風險需長期治理，同時，營養安全問題開始凸顯，2000 年、2005 年、2010 年和 2014 年進行的四次國民體質調查顯示，肥胖增長率分別為8.6%、10.3%、12.2%、12.9%，超重增長率分別為37.4%、39.2%、40.7%、41.2%[8]。近些年的慢性病統計也顯示，高血壓、糖尿病等慢性病發病率也呈上升趨勢。2012年成人高血壓患病率已達25.2%，糖尿病患病率已達9.7%[9]。兩種食品安全問題相互交織、相互影響，有些食品安全問題既是質量安全問題，也是營養安全問題，如阜陽奶粉事件，食品安全問題變得更加復雜。在人民對美好生活需要日益增長的今天，我們已不能坐等食品質量安全問題得到解決再去解決國民的營養安全問題。隨著“健康中國”上升為國家戰略，同時開展食品質量安全和營養安全治理的契機已經到來，我們認為在制定食品安全戰略時可以統籌兼顧：2035年之前，食品安全戰略可將重心放在解決質量安全，大力推進食品安全治理現代化，同時兼顧營養安全目標；2035年到2050年，一方面繼續鞏固食品質量安全治理成果，全面實現食品安全治理現代化，但同時，需將重心轉移至營養安全上，到2050年實現社會主義現代化強國時，國民素質有質的提升。

2.2 如何在食品安全戰略框架下解決政策與治理協同問題

2.2.1食品數量安全、質量安全與營養安全政策目標的協同 當前，我國食品安全進入了中高級階段，需要在兼顧食品數量安全的同時，將食品安全的重點放在工作質量安全和營養安全方面，但目前食品的政策框架太過零散和有限，每個部門都局限于自身利益而沒有一個統領各部門以人類健康和食品安全的大局來考慮食品安全治理的思路。分管食品數量安全工作的有農業、糧食、工業、發展改革等部門，分管食品質量安全工作的有食藥監管、質檢等部門，分管食品營養安全工作的主要有衛生部門，分管進出口食品安全的主要有質檢部門，各部門政策缺乏互補性和一致性。在健康中國戰略背景下，制定和實施食品安全戰略單靠部門的單打獨斗是應付不了這種挑戰的，必須有一種新的整合性的、全局性的公共健康視野，將這些離散的政策領域連接起來，從食品的生產到消費的管理到食物的健康性方面進行連續性思維。只有在一體化的政策選擇下，才可能使未來的食品經濟能夠有效地向普羅大眾提供食品[10]。目前建立一體化的協調途徑主要有三：一是以現有的食品安全委員會為平臺，優化不同部門之間的協調決策，這種途徑改革成本最小，但由于現平臺設在食藥監部門，其他部門都將其與食藥監部門同等對待，由于沒有級別上的優勢，協調力度目前來看效果有限；二是建立部際聯席會議為協調平臺，這種途徑需要確定會議召集人和協調主體，在健康中國戰略統一框架下，宜由負責健康事務的部門擔任，協調包括食品安全在內的健康事務；三是建立大健康管理體制，食品質量安全與營養安全政策在部門內部協調。

2.2.2統一性與多樣性的監管協同 有研究認為，中國的食品安全問題與規模政治有關。中國的食品安全體系規模過大，食品安全監管是一個有效整合各治理層級的眾多參與者的過程。由于政府力求在標準治理框架的需求與接受本地制度的多樣性之間尋求平衡，即食品安全體系必須在提供嚴格標準化的同時，適應好各地食品生產的多樣性，因此發展出一個能夠有效解決規模問題的監管體系是個嚴峻的挑戰[11]。

中國幅員遼闊，各地地理、氣候、農業生產條件、飲食文化差異較大，中西部地區、城鄉地區發展不平衡，同時，食品生產經營主體規模巨大，持有許可證書的正規食品生產經營者有1 000多萬戶，食品規模企業和個體小微企業混雜，其中 80%以上是10人以下的小企業，還有2億多農產品種植養殖戶[12]，小作坊、小餐飲、小攤點難以計數。從監管格局看，中央層面，由食藥監、衛生、質檢等多部門分管食品安全不同方面工作，地方層面，由縣級以上政府負責本地區食品安全，食品監管機構由地方政府領導，有的鄉鎮還設立監管派出機構。不難看出，在這樣龐大而又復雜的產業和監管背景下，如果沒有協調而又穩定的食品安全框架，監管對象與監管機構之間的博弈、監管機構之間的博弈足以消耗各種主觀努力，而這些年的食品安全框架恰恰是處于變動和調整當中。為了因應嚴峻的食品安全形勢，“嚴打”式的監管行動頻繁開展，這種運動式的治理方式雖然可以在短期內重塑公眾的信心，但卻同長期理性的監管發展相矛盾，持續不斷的專項行動中斷了監管人員日常的監管和監測工作，其行動目標也隨時在變，并不能反映基層對食品安全問題的真正關切。

作為一個長期的國家戰略行動，制定食品安全戰略需要在這種重大的治理框架上發力，發展理性、整合、協同的監管體系，在推進監管一體化的過程中處理好全國統一與地方多樣性的協調問題。在這方面，我們可以向歐盟學習，歐盟在發展協同的食品安全治理框架時也曾遇到這樣的統一性與多樣性的問題，20世紀70～80年代，歐共體各國不同的飲食文化使得各國很難對食品成分或標準達成一致意見，而羅馬條約要求的全體一致通過原則使得任何決定都難以達成[13]，各成員國基于權力轉移的擔憂也都抵制建立歐盟層面的食品安全協調機構，但在瘋牛病等政策之窗下，歐盟最終推進了食品安全的整合，歐盟各部門之間以及內部各成員之間在食品安全治理領域，在保留差異性的同時，為了“保障食品安全”這一共同目標進行職能整合，充分體現其協同性[14]。

具體而言，借鑒歐盟經驗可在中央政府層面，將食品安全的重心和權威放在維護國內共同市場管理、開展食品安全咨詢、風險交流與評估方面，將更多的食品安全監管標準制定權下放到省級層面，在政策制定方面主要集中于制定和發展食品安全一般標準和原則；在省級層面，在強化其在食品安全方面的責任，健全其監管體系的同時推動跨省之間的整合，建立類似歐盟食品、飼料快速預警系統(RASSFF)的食品風險協同治理網絡，這需要大力加強省級層面的監管技術能力和風險管理能力，并通過制度形式明確中央、省級監管機構、第三方機構的分工與責任。

2.3 如何持續提升食品安全各相關主體的能力

2.3.1政府的監管能力 政府監管始終是食品安全治理非常重要的力量，進入21世紀食品質量安全階段以來，隨著社會關注度提升，政府對食品安全重視程度也相應增加，但由于對食品安全監管缺乏系統的認識和科學的頂層設計，食品監管體制處于不斷改革變化當中，五年一小變，十年一大改，動蕩的環境給治理能力的提升帶來負面影響。筆者認為，應該創新思路盡快破解這一難題，防止陷入無休止改革循環影響了食品安全的發展進步。

2013年以來，食品監管體制改革最明顯的特點就是與市場監管改革糾纏在一起，部門博弈對改革走向影響明顯。2013年，食藥監管體制改革在政府議程中占主導地位，地方在執行改革中“單設模式”占了絕對多數，但由于種種原因，一些地方發展出工商、食藥、質檢等部門合并的“綜合模式”。2014年，商事制度、市場監管改革在政府議程中地位開始上升，各地紛紛轉向“綜合模式”，并最終成為主導模式。

實際來講，市場監管改革也很重要，是在補統一的市場經濟體制的課，也是我們食品監管體制與發達國家相比的基礎，其主要任務是降低和簡化市場準入門檻，維護市場統一、公平、競爭，完善市場信用體系等。現代市場條件下，食品作為一種商品，行業本身有市場監管改革的需求，需要對接統一的市場法律體系、信用體系。但食品作為一種關系公共安全的商品，其監管要求不同于一般商品，在西方國家屬于社會監管范疇，對專業性的要求要高于一般性的市場監管。

當前的改革亟需改變部門“吞并”部門的博弈思維，而應從更高的層面增強改革的前瞻性和協調性。在健康中國戰略框架下，食品監管職能不宜簡單地放入一般市場監管范疇，特別是在政策制定權較強的中央和省級層面，應獨立或者與其他涉及公眾健康部門一同從健康角度統籌制定食品政策。在執法層面，改革也造成既定現實，再次改回獨立監管模式的機會成本也較大，暫不適宜直接否定“綜合模式”，相比單獨執法模式，這種模式也有一定的優勢，問題的關鍵是盡快穩定監管人員心理預期，提升士氣，快速實現“化學”融合，培養和發展專業的監管能力。

2.3.2提升公民飲食健康素養 公民是現代治理體系最為重要的構成要素，公民素質的高低直接決定了國家治理績效，而有效的制度是提升公民素質的基本手段。當前，食品安全治理進入質量安全和營養安全并重的新階段，國民的飲食健康素養越來越顯示出對食品安全治理的掣肘。縱觀發達國家，無不把公民食育放在食品安全治理的重中之重。如日本1947年就制定了《營養士法》，系統培養營養士和管理營養士專業人才，并要求學校、單位等場所配備營養士，醫院配備管理營養士指導病人營養問題，這些專業營養人才還通過廣播電視、出版物等向民眾普及正確的營養知識，引導人們科學消費，揭穿虛假廣告[15]。2005年日本又制定了《食育基本法》，在內閣專門設立了食育推進機構——食育推進會議來推進該法實施，在國民教育各個層面推進飲食教育。美國出臺的一些食品監管法律本身就有公眾教育目的，如1990年通過的營養標簽教育法(NLEA)，是通過一場教育運動來進行的，為了執行營養標簽教育行動，聯邦政府及其他各界私人組織發起了全國性的教育行動計劃，幫助消費者使用新標簽信息改進個人飲食健康。

2.3.3提升企業內部監督力量 當前，從食品監管人員與監管對象的數量對比上看，監管力量嚴重不足，但是食品監管也不能寄希望于“人海”戰術，那樣的成本太高，也增加了對監管人員管理的復雜性。實際上，只要一些進行很好的制度設計，就能激發出監督企業守法的社會力量，《消費者保護法》和新《食品安全法》賦予消費者懲罰性賠償權以來，雖然衍生出一批職業打假人，但是，在客觀上無疑促進了食品行業的規范經營。類似在發達國家普遍實行的“吹哨人”制度具有促進監管更重要的作用，因為食品安全問題的根源在于市場存在嚴重的信息不對稱問題[16]，企業雇員更熟悉企業內部管理情況，內部舉報可以很好地解決信息不對稱問題，但是，這一制度能夠有效發揮作用的前提是制定完善的舉報人保護法律。美國的《吹哨人保護法案》包含18個法規，包括環境、水、空氣、廢氣等多個方面的內部舉報和保護，具體規定了雇主不得因雇員的舉報行為解聘雇員，不得在雇員服務期、補償或賠償、勞動條件等方面予以歧視，并就向雇員提供補償做了規定，雇員可以得到恢復原職、獎勵、醫療交通費用的補貼、其他可合理預見費用補償等救濟，從而有效保護雇員權益[17]。2017年8月9日，中國食品藥品監管總局和財政部聯合印發了《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》，對內部舉報的條件、標準和程序進行規定，但是配套的舉報人保護制度卻沒有配套印發，沒有消除舉報人的后顧之憂，其發揮更大效果還須對舉報人保護制度進行完善。

3 結論

本文探討的三個問題，涉及食品安全戰略的定位、目標和長遠理性制度建設，具有更加基礎性的意義。本文旨在提出問題，并簡要指出解決這些問題的方向，限于篇幅，具體的解決方案需要學術界和實務界的共同努力解決。◇

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