高校校園安全管理的法治路徑

李 曉 華(石家莊鐵道大學，河北 石家莊 050043)

當前，我國經濟轉型升級不斷加速,社會思潮日益復雜多元,社會矛盾和安全事件頻發，社會環境的變化使高校安全管理面臨的壓力劇增。作為獨立法人實體的高等學校，如何結合自身實際和特點，以全面推進依法治國重大戰略部署為指引，加快推進依法治校進程，是一項重大而緊迫的戰略任務。因此，針對校園安全的現實問題及自身規律，需要從法理上梳理我國高校校園安全管理存在的主要法律問題，并探索完善校園安全管理法治化的具體路徑。

一、我國高校校園安全管理存在的主要問題

(一)高校校園安全管理缺乏系統的法律保障

建國以來，為適應不同歷史時期高校安全保衛工作的需要，國家或地方政府及有關部委先后制定了一系列文件，規范高校校園安全管理工作，對維護校園安全穩定起到了重要作用。目前，大多數高校已相繼建立起比較完善的內部安全管理制度，但梳理我國現行法律法規可以發現，高校校園安全管理仍缺乏系統的法律保障。

1.缺乏統一法律專門規制高校校園安全

高校校園安全管理中涉及的法律問題，散落在不同的法律法規中，且大多缺乏明確細致和可操作性的規定。如關于大學生人身財產受到侵害的相關法律責任，可以適用民法中的相關規定，但只是一般原理性的規定，并沒有明確學校和學生之間具體的權責；若涉及刑事責任，則可以適用刑法相關規定，但刑法中的處罰規則，屬于犯罪后如何處罰范疇，缺乏保障學生人身財產安全的預防性條款或具體措施；《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)對此的規定也局限在宏觀層面，僅在該法第五十三條中規定了“高等學校學生的合法權益，受法律保護”，并沒有對學生的合法權益做出具體解釋，原則性有余而操作性不足；作為公安機關處理一般社會治安案件基本依據的《中華人民共和國治安管理處罰法》(以下簡稱《治安管理處罰法》)，雖涉及在校學生的權益保護問題，但同樣沒有做出明確細致和可操作性的規定。

2.現行相關高校校園安全管理法規層次不高和法律效力不強

全國人民代表大會及其常務委員會是我國最高層次的立法機關，擁有最高層次的立法權，但目前并沒有經其制定并頒布的校園安全管理專門法律。地方各級人民代表大會及其常務委員會雖然也具有立法權，但僅限定于在憲法和法律范圍內制定地方性法規，其立法層次和法律效力與全國人大及其常務委員會不可同日而語。現行高校校園安全管理法規，多數為中央或國家部委出臺的部門規章和各省(自治區、直轄市)人大及其常務委員會制定的地方性法規，立法層次低，法律效力和適用范圍都有較大的局限性。作為無“公權”的高校安全管理部門，很難用這些部門規章或地方性法規去管理校外法人，更難以有效應對和處置跨行業、跨地區的校園安全事故。

3.現行高校校園安全管理法規缺乏穩定性和系統性

不同部門和地方在制定相關規章或法規時，多從部門或地方利益出發，并以“紅頭文件”的形式發布執行，缺乏對全局性問題的宏觀考慮，導致這些規章或法規不但具有鮮明的時代烙印，而且相互之間缺乏必要的銜接，缺乏系統性，高校校園安全管理法律依據“散、亂、欠缺”現象突出。如1988年4月公安部、財政部、國家教委和勞動人事部曾聯合發布《關于在部分高等學校設立派出所實施辦法的通知》(以下簡稱《四部委通知》)，對在部分高等學校設立公安派出所進行具體部署，對高校派出所設立的范圍、條件及審批手續，高校派出所的任務、職責和權限，干警的配備和管理等都作出了明確規定。它不僅賦予了高校派出所校內安全保衛職能，還賦予其一定的社會治安管理職能，有效促進了高校校園安全保衛工作。但是，為適應經濟社會發展的新形勢，1994年國務院頒布《關于企業事業單位公安體制改革的意見》(以下簡稱《國務院意見》)，提出原則上應撤銷企事業單位設立的公安機構，許多高校派出所因此撤銷。此后，2002年教育部、公安部就加強高校安全保衛工作下發通知，重申在重點高校派駐公安機構，但由于各種原因并未實現。目前，高校學生傷害事故的處理，主要依據《學生傷害事故處理辦法》(教育部令第12號，2002年9月1日起施行)。通過以上分析可以看出，高校校園安全管理法規變化的隨意性較大，不具有長期穩定的特征，且缺乏系統性制度設計，造成高校安全事故處置法律依據不足等問題，給校園安全穩定帶來隱患。

(二)高校校園安全管理機構缺乏必要執法權限

法律的生命在于它的實行。高校校園安全管理既需要完善的法律體系作保障，更需要一支素質過硬的執法隊伍捍衛法律的尊嚴。“法的價值是在其運行過程中得以體現的，一部法律無論其制度設計得多么完善，一旦脫離實際變得滯礙難行的話，其價值就會蕩然無存。”由此可見，做好高校校園安全管理工作，不僅要通過立法解決校園安全管理法律法規缺位問題，而且要明確校園安全管理機構職能，并賦予其必要的執法權限，解決法律執行力不足等問題。然而，從我國高校校園安全管理實踐看，校園安全管理機構定位不明、職能不清、執法權限不足等問題依然突出。

1.高校校園內部安全管理機構缺乏必要的執法權

回顧歷史可以發現，我國高校校園安全管理機構設置及其職能經歷過多次調整，高校派出所也隨之不斷地被設立或撤銷。如1988年按照《四部委通知》要求，全國共有約400所高校相繼設立了公安處或派出所。但各高校設立的公安處或派出所，稱謂多樣、機構各異、職能不清、隊伍歸屬不明確，在一定程度上削弱了其維護高校校園安全的職能。1994年以后，各高校又按照《國務院意見》要求，逐步撤銷內部公安機構，使高校校園安全管理部門再次陷入沒有執法權的境地。2004年12月，國務院發布《企業事業單位內部治安保衛條例》(國務院令第421號)，雖未對高校內部安全管理機構的設置等作出明確規定，卻在第二十二條提出“高校治安保衛工作具體規定由國務院另行制定”，但遺憾的是目前尚無明確規定出臺。

2.高校校園安全管理隊伍專業化水平不高

目前，我國高校校園安全管理實行雙重領導體制。在內部，高校校園安全機構要接受校黨委和行政的直接領導；在外部，高校校園安全機構還要“接受公安機關的指導和監督”。[1]但從工作實踐看，校園安全管理機構事實上負有執法的責任，卻不具備執法者身份，只能對校內違法犯罪活動進行預防和制止，無權進行直接打擊。這種特殊的管理和領導體制，客觀上導致校園安全管理機構職責不明，安保隊伍待遇普遍較低，專業化發展更是無從談起。并且當前大多數高校校園安全管理工作主要靠學校保衛人員承擔，他們大多沒有接受過專業的安全管理培訓，在面對校園安全事故和各類突發事件時，缺乏必要的處置技能，極易導致事態擴散，造成更大損失或不良影響。

(三)高校校園安全管理體制不科學，隸屬關系不明確

高校校園安全管理機構通常是“兩塊牌子、一套人馬”，校內承擔黨委和行政雙重職責，接受學校黨委和行政雙重領導；校外則需接受公安機關業務指導。這種特殊管理及領導體制，容易造成工作相互牽制，使校園安全管理成為“真空地帶”。

1.公安機關不積極作為

《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)、《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)等相關法律都賦予了公安機關及其人民警察依法打擊違法犯罪的職權，依法打擊違法犯罪行為，不僅是公安機關及其人民警察的權力，更是義不容辭的法律義務和責任。這種義務和責任，要求公安機關及其人民警察必須通過積極的工作，有效預防犯罪行為的發生，而不僅僅在違法犯罪活動出現以后行使處罰權。但在實際工作中，高校校園安全并沒有切實納入公安機關工作范圍，公安機關只負責對高校安全管理機構部署任務、檢查工作，還沒有真正深入校園開展安全管理和防范工作。因此，只有從法律層面進一步明確校內安全管理機構與公安機關的隸屬關系，明確公安機關在高校校園安全管理中的責任，才能為高校安全提供堅強保障。

2.師生司法救濟制度不完善

校園安全事故有相當一部分屬于責任事故，如果不能客觀、公正地解決，不能依法追究相關人員的法律責任，勢必會引發受害者的不滿，影響校園安全穩定大局。為有效解決這一問題，必須進一步完善司法救濟制度。從現實看，《中華人民共和國教師法》(以下簡稱《教師法》)雖明確提出教師申訴和教育行政復議是解決高校與教師間法律糾紛的兩種主要渠道，但由于地位懸殊等原因，相當一部分糾紛難以通過申訴和復議解決；《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)明確規定，當學生的人身權、財產權等受到不法侵害時，為保障自身合法權益，學生有權提出申訴或者依法提起訴訟。但由于缺乏具體可行的保障措施，致使立法的初衷和精神難以得到落實和保證，師生法律救濟渠道不順暢、救濟不到位等問題依然突出。很多校園安全事故進入司法程序后，由于訴訟法律依據不足，難以滿足師生的合理訴求，成為高校安全穩定的又一隱患。

二、以科學立法保障高校校園安全

完善校園安全立法是應對日益嚴峻的校園安全管理形勢的必要選擇，也是促進校園安全管理走向規范化和科學化的重要保障。[2]當前，國家正全面推進依法治國，應盡快將高校校園安全立法納入立法工作日程，為校園安全提供有效法律保障。

(一)我國高校校園安全立法的必要性

一般而言，判斷是否立法的依據主要有三點：一是看立法的前提和基礎，即看有沒有需要調整的特定社會關系；二是看現行的法律體系是否適用，如果現行法律不能很好地調整特定的社會關系，就需要立法；三是看當前的理論認識和實踐經驗能否滿足立法的需要。就我國目前情況而言：

其一，客觀存在需要調整的特定社會關系，為高校校園安全立法提供了前提和基礎。高校校園安全立法所調整的特定社會關系包括兩個方面——校內主要是學校和學生(學生家長)、教職員工的關系，校外則是學校和社會其他組織的關系。學校作為事業單位法人，要依法行使辦學自主權，獨立面對紛繁復雜的社會關系，還要處理各種利益糾紛，其中既包括民事法律關系——主要是基于教育教學工作而發生的平等民事主體之間的關系，也包括行政法意義上的行政管理關系——主要是基于校園安全管理而引發的校園與校園安全相對人之間的特定關系。[3]這種客觀存在的需要調整的特定社會關系，成為校園安全立法的前提和基礎。

其二，現行法律已不能完全滿足高校校園安全管理的需要，為高校校園安全立法提供了現實需要和立法空間。我國現行法律中還沒有一部系統的關于高校校園安全的專門法律，在有關教育的兩部法律——《教育法》和《高等教育法》中，雖然都對學校的權利和義務作出了相關規定，但主要是宏觀層面規定，沒有涉及高校校園安全的具體條款。如前文所述，作為處理學生傷害事故主要依據的《學生傷害事故處理辦法》，其法律效力一直受到法律界的質疑。因此，亟需一部涵蓋高校校園安全管理全部內容的專門法律。

其三，理論共識和實踐經驗積累為高校校園安全立法提供了重要契機。關于高校校園安全立法的呼聲早已有之，并已成為社會廣泛關注的話題。學術界已對高校校園安全立法的法律層次、調整對象及適用范圍等進行了深入探討，形成了一批理論成果。2001年，20多個代表團的150多名全國人大代表，就曾向全國人大九屆四次會議提交高校校園安全立法的聯署議案，近年來仍有全國人大代表不斷提交高校校園安全立法議案，高校校園安全立法氛圍基本形成，并逐步形成共識。各地各高校在校園安全管理實踐中，也積累了大量的經驗，上海、遼寧、深圳等部分省份或地區已出臺高校校園安全管理有關條例；湖南等省教育部門還聯合省法制辦、省人大法工委開展學校安全立法調研，有力推進了高校校園安全立法工作。目前，社會對高校校園安全立法的關注度不斷提高，各地高校校園安全立法也已進行了有效實踐，國家層面高校校園安全立法的條件已基本成熟。

(二)高校校園安全立法的措施

1.明確高校校園安全立法的層次

盡管《高等教育法》對高校的法人資格及其具有的民事權利等問題作出了比較明確的規定，但高校維護校園安全的行政管理權等問題依然沒有落實，客觀上為高校校園安全立法提供了空間。目前，理論界對高校校園安全立法的歸屬問題尚未達成一致，爭論的焦點集中在兩個方面：從橫向看，對法律屬性應定位為行政法、民法還是社會法存在不同看法；從縱向看，對應該制定什么層次的法持不同觀點。因此，首先需要明確高校校園安全管理的立法層次及其與現行法律的關系。高校校園安全是公共安全，屬行政法調整的范圍，所以應將其納入行政法范疇更為恰當；另外，從長期目標考慮，為保證高校校園安全立法及其貫徹實施的權威性，應該由全國人大常委會制定高校校園安全法，作為《教育法》和《高等教育法》的特別法，專門規制高校校園安全。但是，鑒于立法的難易程度和可行性，可在相關省份進行地方性立法試點，積累相關經驗后再制定全國性法律。

2.明確高校校園安全立法的調整對象及范圍

高校校園安全立法，可以通過法律本身的指引、評價和教育作用，引導人們樹立法律意識，并內化為自身價值觀，從而形成對法律認同的法制觀念，但要明確界定其調整對象及范圍并非易事。僅以“校園”界定為例，就需要綜合考慮各類社會關系——既包含學校與周邊公共安全管轄權的關系，又涉及因多校區辦學而帶來的校園安全行政執法權與不同地區(社區)公共安全屬地管轄權的關系。因此，必須充分考慮到我國高校校園安全管理的復雜情況和實際需要，堅持分類指導原則，將學校和校園安全相對人的社會關系作為高校校園安全立法的主要調整對象。換言之，高校校園安全立法主要是調整大學生在校園安全范圍內的社會關系。唯有如此，才能保證立法的科學性，為提高其執行力奠定基礎。

三、以嚴格執法保障高校校園安全

校園安全立法是依法維護校園安全的前提和基礎，嚴格執法則是解決校園安全問題的重要保障。面對日漸多發的高校校園安全事故，應借鑒美國校園警察制度等經驗，真正發揮法律在高校校園安全管理中的效力，為校園安全保駕護航。

(一)明確校園安全執法主體和執法權限

前文已述，當前我國高校校園安全執法存在機構設置混亂、執法主體及執法權限不明等問題，校內安全管理機構缺乏執法權，校外公安機關雖有執法權，但往往因警力不足等原因而將高校校園排除在其執法范圍之外，造成校園安全執法的真空地帶。因此，應從高校校園安全管理的特殊性出發，在充分尊重高校法人地位的基礎上，進一步明確高校與校園安全執法主體之間的關系，確立高校校園安全執法主體。實踐中，可借鑒美國校園警察制度的成功經驗，對校園警察的隸屬關系、崗位職責等作出明確規定，賦予高校相應的行政法意義上的行政權力和責任，解決制約校園安全執法主體和法律授權問題，提升我國高校校園安全管理科學化、專業化水平。

具體而言，應從三個方面對校園警察制度進行總體設計：就性質而言，校園警察應定位為人民警察的一個新警種，因此具有與其他行業警察同等的執法權；在管理體制上，校園警察應主要由學校屬地公安機關派駐，并由公安機關對其進行行政領導和業務指導；在崗位職權方面，校園警察應當享有警察行政權與警察刑事司法權。鑒于校園與其他社會組織的不同，校園警察除了要承擔校園安全管理職責外，還應積極協助學校做好學生安全教育，維護學生人身及財產安全。必要時還可開展校園周邊環境安全狀況調查、檢測評估校園環境安全指數等專題工作。[4]

(二)提升校園安全管理隊伍素質和履職能力

共同價值觀和規范性行為是校園和諧穩定的基礎。[5]做好高校校園安全管理工作，離不開高素質、專業化的安全管理隊伍。為有效應對安全管理面臨的新形勢和新問題，高校必須樹立“大安全”管理理念，樹立“以人為本”的安全服務理念，不斷提高安全管理隊伍整體素質，自覺將安全管理融入安全服務過程，以認真負責的工作態度和科學有效的工作技能，設定校園警察素質標準和保障服務水平，提升隊伍整體素質，切實承擔起校園安全管理所肩負的重要職責。

1.確立校園警察素質標準

高校不同于社會其他組織，高校師生一般具有豐富的科學文化知識，具備較高文化修養。特殊的服務對象決定了高校校園警察不僅要具備強烈的事業心和責任感，盡全力保障廣大師生安全，還要及時了解師生的安全需求，適時提供貼心的安全服務，為教育教學工作營造良好安全氛圍。為此，可探索建立新的校園警察評價機制，不僅考核校園內各類案件的發生數量，而且將師生對校園安全的滿意度納入考核內容，并將結果作為獎懲及是否繼續聘用的重要依據，提高校園警察工作積極性。

2.確立校園警察技能標準

校園警察主要的工作和服務對象是廣大師生，這就要求其不但要具備警察所需要的基本素質，還要具有較高的文化素養。高校校園警察一般應具有本科及以上學歷，同時要熟練掌握計算機、互聯網應用(如現代網絡技術和安全防范技術)等基本技能。為此，應建立校園警察崗位培訓和考核制度，只有經過培訓并考核合格者才可加入校園警察隊伍。

四、以公正司法保障高校校園安全

司法救濟是實現社會公平正義的最后一道屏障。在高校校園安全管理中，應樹立“有權利必有救濟”的法律理念，通過公正司法使受侵害的師生權利得到應有的司法救濟。

(一)完善師生申訴制度

申訴制度是一種非訴訟形式的救濟方式，對解決學校與師生之間的行政糾紛具有積極作用。《教育法》、《高等教育法》等相關法律，都賦予師生在合法權益受到侵害時進行救濟的權利，但對具體程序等細節沒有做出明文規定，權益受到侵害的師生難以獲得有效的司法救濟。值得注意的是，2016年新修訂的《普通高等學校學生管理規定》專門新增“學生申訴”一章，完善了申訴制度和程序，強化了學生申訴委員會職責，增加了教育部門對學校的監管。各高校應認真落實《普通高等學校學生管理規定》的要求，成立由學校相關負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表、法律事務人員組成的學生申訴處理委員會，并制定學生申訴的具體辦法，明確工作規劃，提供必要條件，切實維護學生權益。

(二)完善教育行政訴訟制度

申訴制度屬于專門性權利救濟制度，在化解學校與師生矛盾過程中發揮了積極作用。但由于當前我國高校申訴制度尚不完善，申訴委員會多流于形式，導致很多問題難以有效解決，教育行政訴訟成為師生權益救濟的最后一道法律屏障，也是目前最有力的權益救濟方式。鑒于學校與師生之間特殊的關系，構建和完善教育行政訴訟制度，能夠為教育領域矛盾糾紛化解提供有力法律保障，防止其危害校園安全，乃至演變成嚴重的社會問題。但是，《中華人民共和國行政訴訟法》僅為一般性規定，當師生的人身權和財產權受到侵害時可以提起行政訴訟，但缺乏具體的可操作性條款；《高等教育法》、《教育法》等法律同樣沒有對學生起訴學校的具體程序等作出明文規定。因此，當務之急是構建教育行政訴訟制度，擴大教育行政訴訟受案范圍，并將其納入高校校園安全立法范疇，最大限度保護師生合法權益。

參考文獻：

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