重慶市水土保持成效和新時代發展戰略思考

羅 鳳，郭宏忠

(重慶市水利局，重慶 401147)

重慶市地處長江上游三峽庫區腹地，是長江流域的重要生態屏障和全國水資源戰略儲備庫。作為中西部地區唯一的直轄市和國家重要的中心城市，重慶肩負著保護三峽水庫和長江母親河，加快推進綠色發展和建設山清水秀美麗之地的重要使命。直轄以來，全市水土流失防治取得了顯著成效，區域水土保持生態功能持續增強，但三峽庫區、坡耕地集中區域、石漠化區域水土流失依然嚴重，水土流失治理任務依然艱巨，水土流失仍是制約全市經濟社會高質量發展和三峽工程長治久安的主要生態環境問題。進入新時代，全市水土保持工作面臨新的形勢和要求，肩負著新的發展使命和重要任務。

1 重慶市水土流失現狀

重慶市地形以山地丘陵為主，坡耕地面積廣，降雨充沛，土壤可蝕性強，水土流失嚴重。水土流失類型主要為水力侵蝕，局部地區存在重力侵蝕。據2016年水土流失遙感調查，全市水土流失面積28 707.71 km2，占土地總面積的34.84%，其中：輕度侵蝕面積10 101.74 km2，占水土流失總面積的35.19%；中度侵蝕面積9 242.02 km2，占32.19%；強烈侵蝕面積4 881.34 km2，占17.00%；極強烈侵蝕面積3 340.18 km2，占11.64%；劇烈侵蝕面積1 142.43 km2，占3.98%。平均土壤侵蝕模數3 169 t/(km2·a)，年均土壤侵蝕總量9 097萬t。從空間分布看，渝西方山丘陵地區地形平緩，耕地以水田和平壩旱地為主，水土流失相對輕微；主城區水土流失主要集中于城鎮開發和基礎設施建設區域，侵蝕強度高、危害大；三峽庫區及其消落帶是重慶水土流失最嚴重的區域，現有水土流失面積1.85萬km2，占全市水土流失面積的64.4%，土壤侵蝕量占全市的66.2%，水土流失集中分布于涪陵及以東的中部平行嶺谷區和東段平行嶺谷區，特別是位于東段平行嶺谷區的萬州至巫山段最為嚴重；渝東南武陵山區林草植被覆蓋率相對較高，但局部區域水土流失嚴重，且石漠化分布較廣。水土流失是生態環境退化的集中體現，其破壞水土資源、造成泥沙淤積、加劇面源污染、影響生態安全，對三峽工程的長治久安造成不利影響，是制約重慶經濟社會發展的主要生態環境問題。

2 重慶市水土保持成效

直轄以來，重慶市堅持“預防為主、保護優先、全面規劃、綜合治理、因地制宜、突出重點、科學管理、注重效益”的水土保持工作方針，統籌推進水土流失綜合防治，取得了顯著成效。

2.1 水土保持頂層設計不斷加強，法規制度保障體系日益完善

1997年11月，市人大常委會審議通過了《重慶市實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》，2001年6月和2004年6月兩次修正，2012年9月重新修訂并于2013年1月1日起實施，為全市水土保持工作奠定了堅實的法治基礎。2002年，出臺了重慶市水土保持設施補償費征收標準和使用管理辦法；2015年7月，市財政局、市物價局、市水利局、中國人民銀行重慶營業管理部制定并印發了《重慶市水土保持補償費征收使用管理實施辦法》和《水土保持補償費收費標準》，建立和完善了水土保持生態補償機制。2017年5月，市政府批復《重慶市水土保持規劃(2016—2030年)》，明確了全市中長期水土保持工作的目標任務，為加快推進重慶市水土流失防治提供了基礎保障和規劃約束。近年來，根據黨中央、國務院和市委、市政府關于生態文明建設和放管服改革的政策導向，因地制宜制定、出臺了一系列規范性文件，全市水土保持法規、制度、政策保障體系日趨完善，為水土保持工作健康、持續發展奠定了堅實的基礎。

2.2 水土流失綜合治理成效顯著，水土保持生態功能持續提升

直轄以來，重慶市先后實施了“長治”工程、中央預算內重點治理項目、農業綜合開發項目、坡耕地治理工程、世行貸款/歐盟贈款項目、國家水土保持重點建設工程、退耕還林工程、土地整治項目、三峽后續項目等水土保持生態建設項目，取得了顯著成效。全市水土流失面積由直轄初的5.20萬km2下降到2016年的2.87萬km2，減少了44.81%；中度及以上水土流失面積由3.90萬km2下降到1.86萬km2，減少了52.31%。蓄水保土能力不斷提高，減沙攔沙效果日趨明顯，全市現有水土保持措施每年可減少土壤流失量約1億t。林草植被覆蓋逐步增加，生態環境明顯趨好，全市森林覆蓋率由直轄初的21%提高至45.4%。治理區農業產業結構和土地利用結構漸趨合理，農業生產條件亦得到明顯改善，土地生產力和農作物產量大幅度提高，群眾的生活水平和生活質量都有較大的提升，治理區人均純收入普遍比未治理區高出20%～30%，區域生態、經濟、社會協調發展。

2.3 水土保持監督管理不斷強化，人為水土流失得到有效控制

直轄以來，全市各級水行政主管部門不斷強化水土保持監督管理，根據《中華人民共和國水土保持法》和《重慶市實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》，依法行政、忠實履職，開展水土保持預防監督能力建設，形成了較完備的預防監督管理體系，嚴格落實生產建設項目水土保持“三同時”制度，有效遏制了人為新增水土流失。近年來，深入貫徹落實國務院“放管服”改革要求和減輕企業負擔有關精神，將水土保持方案審批事項納入全市統一網上行政審批平臺，推進了行政審批標準化建設，下放一批生產建設項目水土保持方案審批權限，及時調減了重慶市水土保持補償費收費標準；深化市、區縣水行政主管部門聯動機制，采用遙感、無人機等先進技術和設備，開展生產建設項目水土保持跟蹤檢查，切實強化事中事后監管。截至2017年底，全市累計審批生產建設項目水土保持方案1.5萬余個，水土保持總投資約600億元，落實防治責任范圍3 200多km2，查處水土保持違法案件2 900余起，征收水土保持補償費8.3億元。

2.4 水土保持監測網絡初步建立，監測能力和信息化水平逐步提高

截至2017年底，重慶市已建成由市監測總站、4個監測分站和15個監測點組成的水土保持監測網絡體系，區域性水土保持監測和生產建設項目水土保持監測同步推進，先后完成了重慶三峽庫區移民遷建中水土流失狀況調查、重慶市開發建設項目水土流失狀況調查、重慶市水土流失普查(2005、2011、2016年)等工作，并完成了監測站點信息化改造，連續11年向社會發布重慶市水土保持公報，水土保持監測評價能力逐步提高，初步發揮了監測預報和服務決策的功能。近年來，全市水土保持信息化建設加快推進，基本建立起全市水土流失空間數據庫，完成了全市小流域空間單元劃分，水土保持信息管理系統全面應用，水土保持重點工程和生產建設項目水土保持信息化監管逐步推進，信息化水平快速提升。

2.5 水土保持科技支撐能力逐步增強，宣傳教育水平穩步提升

直轄以來，重慶市根據水土保持行業科技發展需要和工作實踐中急需解決的關鍵性技術問題，聯合市內外科研機構，先后從土壤侵蝕機理、水土流失監測評價、綜合治理效益、水土流失危害等方面開展了多項水土保持科研課題研究，取得了良好效果，全市水土保持科技支撐能力逐步增強。同時，長期以來，全市通過水土保持進黨校、進校園、進機關、進社區、進企業的方式，利用平面媒體、新媒體等多種平臺，對水土保持法、水土保持科普知識、水土保持成效等進行宣傳教育，使全社會的水土保持意識持續提升。

3 新時代面臨的形勢與要求

3.1 面臨的形勢

3.1.1 水土流失治理任務依然艱巨

全市目前尚有2.87萬km2的水土流失面積，三峽庫區、坡耕地集中區域、石漠化區域水土流失依然嚴重，水土流失治理任務依然艱巨；同時，水土流失治理標準不高，治理模式和措施配置不盡合理，水土保持重點工程建設管理和投資體制有待進一步創新和完善，水土保持的綜合功能和效益未能高水平實現，與新時代要求和人民群眾對美好生態環境的需求尚有較大差距。

3.1.2 水土保持社會監管任務依然較重

隨著長江經濟帶“共抓大保護、不搞大開發”發展戰略的深入推進，全市重要生態功能區、重要水源地等區域水土流失預防保護的要求不斷提高；城鎮化、工業化快速發展，資源開發和基礎設施建設過程中人為水土流失防治和監管任務依然較重；與實行最嚴格的生態環境保護制度要求相比，水土保持“三同時”制度尚未得到全面有效落實，生產建設項目“未批先建”“未驗先投”的情況仍然存在，對生產建設項目監督檢查尚未做到全覆蓋，查處違法違規行為總體偏于寬、松、軟。

3.1.3 水土保持監測和信息化能力還比較薄弱

全市水土保持監測站網尚不夠完善，監測點自動化水平低，監測成果不夠豐富，監測與管理需求結合不夠緊密，監測預報和服務決策的能力還比較薄弱；水土保持信息化水平還不高，部門間的數據和信息共享還不暢通，水土保持精細化管理與當前大數據、智能化發展要求尚有較大差距。

3.1.4 水土保持行業能力建設需進一步加強

中共十八大以來，黨中央全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨向縱深推進，水土保持行業的管理模式和方法也發生著深刻的變化，傳統的重治理輕預防、重審批輕監管、重應用輕基礎等工作思路和管理方式已嚴重不適應新的形勢要求；同時，各區縣管理機構和隊伍建設參差不齊，基層工作人員專業素養和管理水平有待提高，信息化、專業化管理裝備落后，與精細化和現代化管理要求尚有較大差距。

3.2 新時代要求

2016年1月，習近平總書記在推動長江經濟帶發展座談會上強調：要把實施重大生態修復工程作為推動長江經濟帶發展項目的優先選項，實施好水土流失及巖溶地區石漠化治理、退耕還林還草、水土保持、河湖和濕地生態保護修復等工程，增強水源涵養、水土保持等生態功能。2016年1月，習近平總書記視察重慶時指出：保護好三峽庫區和長江母親河，事關重慶長遠發展，事關國家發展全局；建設長江上游重要生態屏障，使重慶成為山清水秀美麗之地。落實習近平總書記指示精神，加快推進生態文明建設，深入推動長江經濟帶綠色發展，全面落實河長制，實施最嚴格的生態環境保護制度等都給水土保持工作提出了新的、更高的要求。重慶市在全面落實河長制工作中，提出“近期治污、遠期治渾”的工作方略，其中“治渾”就是要加快推進水土流失綜合治理，減輕入庫泥沙。2018年6月，在渝全國人大代表圍繞長江流域重慶段“共抓大保護、不搞大開發”有關情況進行了專題調研，將“水土流失嚴重、治理任務仍然艱巨”作為全市推動長江經濟帶綠色發展最為突出的問題之一。因此，新時代重慶市水土保持工作肩負著新的發展使命和重要任務。

4 新時代水土保持發展戰略

新時代，重慶市水土保持工作將全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和中共十九大精神，以習近平總書記新時代生態文明思想為指導，牢固樹立和積極踐行“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念，深入貫徹落實長江經濟帶“共抓大保護、不搞大開發”的發展戰略，以加快水土保持生態修復、增強水土保持生態功能為總要求，以水土保持法和市政府批復的全市水土保持規劃為總依據，堅持“注重預防保護、突出綜合治理、強化監督管理、完善監測體系、創新體制機制”的總體方略，深化改革、依法防治，強化社會管理、嚴格督查問責，推進新時代水土保持工作創新發展，為加快建設山清水秀美麗之地和長江上游重要生態屏障提供堅強保障。

4.1 注重預防保護，實施最嚴格的水土保持監管，堅決遏制水土流失增量

加強對現有森林植被和水土流失治理成果的管護和培育，實施封育保護，促進自然修復，全面預防水土流失，重點突出水土流失重點預防區、重要生態功能區、重要水源地、三峽庫區生態屏障區和重要河流兩岸的水土流失預防。圍繞落實最嚴格的生態環境保護制度，實施最嚴格的水土保持監管，切實依法加強生產建設項目水土保持監管，嚴格落實水土保持方案審批制度和“三同時”制度，最大限度地控制人為水土流失，遏制水土流失增量。

4.2 突出綜合治理，提升水土保持綜合功能，加快減少水土流失存量

堅持系統思維，以小流域為單元，山水田林湖草綜合治理，把水土流失治理與流域水環境整治、生態旅游、農村產業發展、農村人居環境整治、美麗鄉村建設有機結合，全面推進生態清潔小流域建設，打造新時代水土流失綜合治理的升級版，在治理水土流失的同時，實現山青、水凈、村美、民富，充分發揮水土保持綜合效益。重點突出長江、嘉陵江、烏江及其重要支流水土流失區，坡耕地集中區域，石漠化區域和三峽庫區消落帶的水土流失治理。到2020年，基本建成與重慶市經濟社會發展和生態文明建設相適應的水土流失綜合防治體系，水土流失率下降到32%以下，中度及以上水土流失面積大幅減少，年土壤侵蝕總量控制在0.8億t以下。

4.3 完善監測體系，提升水土保持信息化水平，精準把握水土流失動態變量

結合全面落實河長制要求，進一步優化水土保持監測站點布局，加快推進綜合監測站點的升級改造，將水土保持監測和水文泥沙監測相結合建立水土保持協同監測體系；以區縣為單元，實施水土流失動態監測，開展年度消長評價，全面掌握全市水土流失總量和動態消長變量，精準及時發現生產建設項目水土保持違法違規行為，為政府決策、行業管理和監督執法提供基礎支撐。加快提升水土保持信息化水平，整合完善水土保持信息管理系統，全面推進水土保持信息化監管，加快推進數字水保、智慧水保建設。

4.4 創新體制機制，加強行業能力建設，推動水土保持事業創新加快發展

加快建立、完善區縣人民政府水土保持目標責任考核制度，分解落實各區縣水土流失防治年度任務，依法落實區縣政府水土流失防治的主體責任和義務。充分發揮重慶市水土保持委員會的統籌協調作用，建立水土保持部門協作機制和信息共享機制，深入開展多部門統籌綜合治理和聯合監督執法檢查，加快形成政府領導、水利牽頭、部門協作、社會參與的水土保持工作機制。加快水土流失治理項目建設管理體制創新，探索實行先建后補、以獎代補、村民自建等建管模式，以財政投資為杠桿，撬動社會資金參與水土流失綜合治理。加強區縣水土保持機構和隊伍建設，改革和創新工作方法，強化創新引領和科技支撐，不斷提升水土保持行業發展能力和水平。廣泛深入地開展水土保持宣傳，為全市水土保持工作營造良好的輿論氛圍。