關(guān)于黃土高原地區(qū)淤地壩降等、銷號、報廢的思考

惠 波,王志雄，惠 露，巨宏臻,宋雪峰

(1.黃河水利委員會 黃河水土保持綏德治理監(jiān)督局，陜西 綏德 718000；2.黃河水利委員會 黃河上中游管理局，陜西 西安 710021；3.黃河水利委員會 中游水文水資源局，山西 晉中 030600；4.黃河水利委員會 上游水文水資源局，甘肅 蘭州 730030)

淤地壩在我國有著悠久的歷史，是黃土高原地區(qū)人民群眾在長期同水土流失斗爭實(shí)踐中創(chuàng)造出來的一種行之有效的既攔截泥沙、抬高侵蝕基準(zhǔn)面、控制溝底下切和溝頭前進(jìn)，又淤地造田、增產(chǎn)糧食和以壩代路的水土保持工程措施[1]，被群眾形象地稱為“糧囤子”“錢袋子”“聚寶盆”，老百姓說：“打壩如修倉，攔泥如積糧，村有百畝壩，再旱也不怕。”習(xí)近平總書記在陜西延川梁家河調(diào)研時指出：“淤地壩是流域綜合治理的一種有效形式，既可以增加耕地面積、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，又可以防止水土流失，要因地制宜推行。”類似于生物和人類的生命過程一樣，淤地壩工程也有“生老病死”的生命周期過程，其主要的生態(tài)功能有產(chǎn)生、發(fā)展和消亡的過程，淤地壩就有降等、銷號、報廢的可能。雖然除險加固是病險淤地壩除險的有效途徑，但對病險嚴(yán)重、除險加固技術(shù)上不可行或者經(jīng)濟(jì)上不合理、功能基本喪失的淤地壩，實(shí)行降等、銷號或報廢處理也是另一條有效的解決途徑。但是目前淤地壩相關(guān)的技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)及配套法規(guī)仍處于研究、摸索之中，淤地壩降等、銷號或者報廢評估標(biāo)準(zhǔn)等核心技術(shù)尚未推出。本文就淤地壩降等、銷號或報廢的原因、概念、條件及程序等方面問題略作探討。

1 淤地壩工程現(xiàn)狀

黃土高原地區(qū)淤地壩分布范圍廣、數(shù)量多，多位于交通不便的地方，沒有常設(shè)的管理機(jī)構(gòu)，加之受到投資規(guī)模的限制和過去普遍存在少花錢、多建壩的思想，建成的絕大多數(shù)淤地壩工程僅有壩體和放水建筑物“兩大件”，沒有溢洪道等泄洪設(shè)施。多方原因?qū)е曼S土高原地區(qū)淤地壩普遍存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、配套設(shè)施不完善、管護(hù)水平不高、工程老化失修等問題，安全隱患突出：一是有的骨干壩和中型壩無配套泄洪建筑物，下游影響范圍內(nèi)有村莊、學(xué)校、工礦、道路等；二是有的庫容100萬m3以上的骨干壩無溢洪道；三是有的壩體、放水建筑物、泄洪建筑物完整性發(fā)生變化或出現(xiàn)損毀。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人們對防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)和安全生產(chǎn)工作提出了越來越高的要求，特別是如何保障淤地壩安全度汛顯得更為重要。為此，2016年水利部實(shí)施了中型以上病險淤地壩除險加固工程，對病險嚴(yán)重、威脅下游人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的淤地壩工程主要采取增設(shè)溢洪道等泄洪設(shè)施，以提高防洪標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，黃土高原地區(qū)共建成淤地壩59 037座，其中骨干壩5 829座、中型淤地壩11 234座、小型淤地壩41 974座；中型以上病險淤地壩5 282座，占中型以上淤地壩總數(shù)量的31%，其中骨干壩3 025座、中型壩2 257座。

2 淤地壩降等、銷號、報廢的必要性

淤地壩、水庫和水電設(shè)施同人類和動植物一樣，也有生老病死的生命周期，淤地壩實(shí)行降等、銷號、報廢是發(fā)揮淤地壩相應(yīng)效益并消除淤地壩安全隱患的一項(xiàng)安全措施，應(yīng)得到科學(xué)的認(rèn)同和有效的管理。如何全面地從經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展方面，維護(hù)淤地壩工程安全和可持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)淤地壩風(fēng)險管理，對病險淤地壩除險加固項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)、客觀的技術(shù)經(jīng)濟(jì)評價，必要和可行時進(jìn)行降等、銷號或者報廢處理，是目前淤地壩管理和病險壩除險加固建設(shè)管理工作中亟待解決的重要問題。特別是面對近年來全球氣候變化的新情況，淤地壩工程的建設(shè)與安全運(yùn)用等面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，對那些有效庫容已淤滿、防洪標(biāo)準(zhǔn)降低甚至功能已喪失的淤地壩，與其徒有虛名，不如正視現(xiàn)實(shí)，采取降等、銷號或報廢措施，放下管理和防洪的“包袱”。

3 淤地壩降等、報廢、銷號的原因、概念和條件

為加強(qiáng)淤地壩建設(shè)管理，確保淤地壩安全運(yùn)行，根據(jù)《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國防汛條例》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淤地壩等水土保持?jǐn)r擋工程建設(shè)管理和安全運(yùn)行的若干意見》《黃土高原地區(qū)水土保持淤地壩工程建設(shè)管理暫行辦法》等法律法規(guī)及政策性文件規(guī)范淤地壩降等、報廢、銷號管理工作。實(shí)施降等、銷號或報廢的淤地壩工程，不應(yīng)影響所在壩系整體安全，不應(yīng)對下游溝道設(shè)施造成危害。按淤地壩工程規(guī)模確定的防洪標(biāo)準(zhǔn)分為骨干壩、中型淤地壩和小型淤地壩，三者的校核防洪標(biāo)準(zhǔn)分別不低于200、100和50年一遇。

3.1 降 等

部分淤地壩工程病害復(fù)雜，受多種因素的制約，對其進(jìn)行除險加固技術(shù)上已不可行，經(jīng)濟(jì)上也不合理，有的淤地壩已部分或完全喪失了按原設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行管理的作用和意義，喪失了原有的工程功能，還對下游構(gòu)成很大的防汛風(fēng)險，對這部分淤地壩需要進(jìn)行降等處理。

淤地壩降等是指因淤地壩規(guī)模減小或者功能萎縮，將原設(shè)計(jì)等級降低一個或者一個以上等級運(yùn)行管理，以保證工程安全和發(fā)揮相應(yīng)效益的措施。符合如下條件可以進(jìn)行降等，一是淤積面已超過設(shè)計(jì)淤積高程，現(xiàn)狀防洪能力達(dá)不到原設(shè)計(jì)防洪標(biāo)準(zhǔn)，加高壩體或其他改擴(kuò)建措施在技術(shù)上不可行；二是遭遇洪水、自然災(zāi)害等不可抗力造成工程部分破壞，或因工程存在病險問題，導(dǎo)致功能萎縮，且修復(fù)和除險加固技術(shù)上不可行；三是淤積面超過設(shè)計(jì)淤積高程，或淤積量超過設(shè)計(jì)淤積庫容的，防洪潛力有限或喪失；四是其他原因?qū)е掠俚貕胃黜?xiàng)功能萎縮，達(dá)不到原設(shè)計(jì)防洪標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 銷 號

黃土高原地區(qū)現(xiàn)有的淤地壩多數(shù)建于20世紀(jì)六七十年代，防洪標(biāo)準(zhǔn)較低，配套泄洪設(shè)施不完善，不能滿足工程自身的防洪要求；經(jīng)過幾十年的運(yùn)行，許多工程由于年久失修、設(shè)施老化，存在不同程度的毀壞；由于多年淤積，相當(dāng)一部分淤地壩已喪失了繼續(xù)攔泥和防洪的能力，存在安全隱患，遇到較大暴雨，部分工程極易遭受嚴(yán)重水毀破壞，并給防汛安全和下游造成很大的危害。對于主體工程已基本損毀，除險加固效益不能抵償投資代價、基本喪失了原淤地壩工程設(shè)計(jì)的全部功能的，應(yīng)該實(shí)行銷號處理。

淤地壩銷號是指由于洪水超過設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，以及設(shè)計(jì)和施工的原因，對水毀后難以恢復(fù)的淤地壩工程進(jìn)行的注銷登記管理。符合如下條件可以進(jìn)行銷號：一是被基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或企事業(yè)單位合法占用的；二是已升級為中、小型水庫運(yùn)用管理的；三是其他原因?qū)е掠俚貕喂δ芨淖兊摹?/p>

3.3 報 廢

部分淤地壩，雖然沒有發(fā)生病險情況，但是經(jīng)過正常的攔蓄，已達(dá)到設(shè)計(jì)淤積面，有的“超期服役”使淤積面與壩頂幾乎齊平，壩地已全部耕種，壩內(nèi)已沒有防洪庫容，在減洪減沙效益方面，已相當(dāng)于水平梯田，已經(jīng)達(dá)到了最初設(shè)計(jì)的目的，發(fā)揮了當(dāng)初設(shè)計(jì)的大部分作用，已完全沒有必要再進(jìn)行加高，需要進(jìn)行報廢處理，報廢后的淤地壩將不再攔洪蓄水，可按照基本農(nóng)田進(jìn)行管理。

淤地壩報廢是指對病險嚴(yán)重且除險加固技術(shù)上不可行或者經(jīng)濟(jì)上不合理的淤地壩，以及已達(dá)到設(shè)計(jì)的淤積高程、功能已基本喪失的淤地壩所采取的處置措施。符合如下條件可以進(jìn)行報廢：一是無修復(fù)利用價值；二是改擴(kuò)建技術(shù)上不可行；三是其他原因?qū)е略O(shè)計(jì)功能喪失的。

4 淤地壩降等、報廢、銷號的程序

淤地壩降等、報廢、銷號，必須經(jīng)過申請、論證、審批、后續(xù)工作實(shí)施、驗(yàn)收等程序，且施行分級管理的原則。一是由淤地壩管理單位提出降等或報廢申請，申請中要詳盡說明淤地壩工程安全現(xiàn)狀和善后處理意見，包括國有資產(chǎn)的處置和防洪安全措施，報淤地壩主管部門。二是由主管部門組織淤地壩管理、防汛、國有資產(chǎn)管理、計(jì)劃等部門和有關(guān)方面專家召開論證會，提出淤地壩降等、銷號或報廢的結(jié)論意見。三是按管理權(quán)限報上一級水行政主管部門審批。省級水行政主管部門負(fù)責(zé)全區(qū)淤地壩降等、報廢、銷號實(shí)施工作的監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)骨干壩降等、報廢、銷號的審批；市級水行政主管部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)中型壩降等、報廢、銷號的審批；縣級水行政主管部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)淤地壩降等、報廢、銷號的組織實(shí)施，同時負(fù)責(zé)小型壩降等、報廢、銷號的審批。批復(fù)中對降等、銷號或報廢后的管理運(yùn)行方案、防洪保安措施、職工安置、國有資產(chǎn)的處置等提出明確要求。四是將降等、銷號或報廢情況通報各級防汛指揮機(jī)構(gòu)。

5 結(jié) 語

總之，淤地壩降等、銷號、報廢是客觀存在的需要，符合一般事物“新生—發(fā)展—消亡”的自然規(guī)律。實(shí)行淤地壩降等、銷號、報廢也是提高淤地壩建設(shè)與運(yùn)行管理水平的重要措施。因此，建議盡快制定淤地壩降等、銷號和報廢的國家標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)定，進(jìn)一步完善淤地壩工程從“規(guī)劃設(shè)計(jì)—工程建設(shè)—運(yùn)行管理—除險加固—降等報廢—水毀銷號”全過程的建設(shè)與運(yùn)行管理體系，充分發(fā)揮工程效益，進(jìn)而保證淤地壩工程建設(shè)規(guī)范、有序、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全和淤地壩工程安全。