輸變電設(shè)施電磁輻射所涉法律問題及風險防控

肖俊麗，孟海磊，肖英偉

（1.國網(wǎng)山東省電力公司經(jīng)濟技術(shù)研究院，山東 濟南 250021；2.國網(wǎng)山東省電力公司，山東 濟南 250001；3.國網(wǎng)山東省電力公司檢修公司，山東 濟南 250118）

0 引言

隨著我國社會經(jīng)濟飛速發(fā)展，居民生活水平日益提高，人們對生活環(huán)境愈發(fā)關(guān)注，同時近幾年相關(guān)環(huán)境立法出臺，媒體對電磁輻射相關(guān)事件和糾紛也多有報道，電磁輻射問題已經(jīng)越來越引起社會各界的廣泛關(guān)注。電磁輻射是指以電磁波形式，通過空間傳播的能量流［1］。電磁污染不僅被定義為世界性公害，還被列為繼水污染、大氣污染、噪聲污染之后的第四大污染。作為其中一個分支，輸變電設(shè)施的電磁輻射污染也受到越來越多人的質(zhì)疑。因此，1998年環(huán)境保護行業(yè)標準《500 kV超高壓送變電工程電磁輻射環(huán)境影響評價技術(shù)規(guī)范》發(fā)布，并于1999年正式實施。但相關(guān)立法的缺位和沖突，仍無法有效指導司法實踐問題，關(guān)于輸變電設(shè)施電磁輻射的糾紛不斷，對于電網(wǎng)企業(yè)的壓力日益加劇，法律風險如何防控逐漸引起重視。

1 輸變電設(shè)施電磁輻射現(xiàn)狀概述

1.1 立法缺位

1988年6月原國家環(huán)保總局制定的行業(yè)標準《電磁輻射防護規(guī)定》頒布以來，雖然有關(guān)電磁輻射立法在國家、行業(yè)以及地方部門各級迅速展開，但立法缺失問題仍很嚴重，輸變電設(shè)施電磁輻射的專項立法更是缺位嚴重。究其原因主要有以下幾個方面：首先是我國關(guān)于電磁輻射問題法律研究較少，專業(yè)性強、缺乏系統(tǒng)權(quán)威的理論支撐，加之實踐中侵權(quán)認定困難等均成為立法活動的重要障礙；其次是立法層次較低，“在環(huán)境保護基本法層面，有關(guān)電磁輻射污染防治的規(guī)定還處于空白”［2］，行業(yè)和地方立法活動無法彌補國家層面立法的缺位；再次是概括性規(guī)定難解操作落地難題，電磁輻射類立法對于前期預防、違法監(jiān)督、與時俱進等方面尚有很大差距，違法處罰過輕也造成法律流于形式，失去應(yīng)有的預防作用和懲戒威懾力。

1.2 認識誤區(qū)

按照輻射作用于物質(zhì)所產(chǎn)生效應(yīng)的不同，將輻射分為電離輻射和非電離輻射。其中電離輻射通常會引致生物組織產(chǎn)生化學變化，從而對生物體構(gòu)成傷害。由于人們對電離輻射的恐慌，以及部分非專業(yè)人士的概念誤導，致使社會對輸變電設(shè)施存在較大的認識誤區(qū)。首先，輸變電設(shè)施電磁環(huán)境影響評價因子應(yīng)為工頻電場、工頻磁場和無線電干擾3項，籠統(tǒng)地以電磁輻射概括是不準確的。其次，工頻電場與工頻磁場分別存在、分別作用，屬于低頻感應(yīng)場，無固定關(guān)系；而高頻磁場的電場、磁場矢量以波阻抗關(guān)系緊密耦合，形成電磁輻射，可以穿透生物體造成傷害。二者在存在形式、生物作用等方面，存在極大的差異，不能混同。再次，關(guān)于電磁污染國家標準未對工頻感應(yīng)電磁場的場強等進行限定，且安全標準間相差數(shù)值較大，同時實踐中檢測部門和執(zhí)法部門引用標準依據(jù)不一致的現(xiàn)象又普遍存在，無法抹去人們對此類問題的心理陰影。

1.3 立場不同

輸變電設(shè)施電磁輻射問題主要可分為3種立場，即涉及個體利益的群眾、作為社會責任呼吁者的媒體以及專門從事電磁輻射研究的業(yè)內(nèi)人士。首先，部分輸變電設(shè)施周邊群眾出于本身對電磁輻射的片面理解和無名的恐慌心理影響，以及個別人覬覦電磁輻射污的巨額損害賠償?shù)壤婵紤]，各類訴訟、上訪等案件頻發(fā)。其次，媒體報道的電磁輻射問題一般圍繞個人或小團體相關(guān)利益訴求或投訴展開，往往將關(guān)注重點放在“訴求方”，缺少對專業(yè)知識的解讀。再次，業(yè)內(nèi)人士則認為，我國的電磁輻射安全標準執(zhí)行GB 8702—1988《電磁輻射防護規(guī)定》值是40 μW／cm2，比歐美各工業(yè)化國家要更加嚴格，足見我國對控制電磁環(huán)境污染、保護人民身體健康非常重視。

2 輸變電設(shè)施電磁輻射所涉法律問題

2.1 相鄰權(quán)

輸變電設(shè)施電磁輻射主要矛盾根源于法律的相鄰權(quán)問題。相鄰權(quán)是指兩個或兩個以上毗鄰的不動產(chǎn)所有人或使用人之間，一方行使所有權(quán)或使用權(quán)時，享有要求另一方提供便利或接受限制的權(quán)利。根據(jù) 《物權(quán)法》第八十八條規(guī)定：“不動產(chǎn)權(quán)利人因建造、修繕建筑物以及鋪設(shè)電線、電纜、水管、暖氣和燃氣管線等必須利用相鄰土地、建筑物的，該土地、建筑物的權(quán)利人應(yīng)當提供必要的便利”。輸變電設(shè)施架設(shè)途徑土地或建筑物的所有人應(yīng)按法律規(guī)定給予配合。但從現(xiàn)今案發(fā)情況來看，權(quán)利雙方?jīng)_突的焦點在于物權(quán)利益是否受到損害以及相關(guān)賠償問題。《民法通則》第八十三條規(guī)定：“給相鄰方造成妨礙或者損失的，應(yīng)當停止侵害，排除妨礙，賠償損失。”現(xiàn)實生活中常常出現(xiàn)，一方面輸變電設(shè)施建設(shè)方主張行使相鄰權(quán)正當，另一方面土地或建筑物的所有人主張損害賠償卻陷入舉證不能的局面。由于相鄰關(guān)系復雜多變，法律規(guī)定無法全面覆蓋，因此，司法機關(guān)在處理此類問題時主要遵循了生存權(quán)是第一權(quán)利、協(xié)作、優(yōu)勢利益、適用經(jīng)驗、衡平等原則［4］。

2.2 公共利益

公共利益是我國立法中出現(xiàn)頻率最高的法律術(shù)語，但它也是不斷發(fā)展變化的，不同層面的公共利益內(nèi)涵亦有區(qū)別，目前尚無法準確定義。“盡管公共利益在各法律部門作為依據(jù)的對象不同、所代表的范圍和內(nèi)容不盡相同，但作用卻是同一的，即體現(xiàn)一定衡量標準之下對部分權(quán)利、權(quán)力或行為的限制或否定”［5］。公共利益的行使通常由國家行政機關(guān)，做出的決定應(yīng)是正當?shù)摹⒑侠淼模跋拗苹蚍穸ā辈粦?yīng)造成對原有權(quán)利的肆意踐踏或損害，因此法律賦予人民群眾擁有對行政行為的訴權(quán)。在輸變電設(shè)施電磁輻射糾紛中，部分民眾將供電企業(yè)誤認為是公共利益的行使者，而忽視電網(wǎng)工程行政審批部門的職能，這是對法律關(guān)系的錯位認識，供電企業(yè)提供政府部門的相關(guān)批建文件即可。“公共利益”在我國法律中使用頻率如圖1所示。

圖1 “公共利益”在我國法律中使用頻率（件／次）

2.3 環(huán)境安全

近些年，經(jīng)濟發(fā)展給環(huán)境造成的破壞越來越凸顯出來，人們的環(huán)境安全意識逐漸覺醒。在法律層面，環(huán)境安全問題主要涉及兩方面內(nèi)容，即環(huán)境安全立法保障和環(huán)境問題司法舉證。關(guān)于輸變電設(shè)施電磁輻射環(huán)境立法，目前主要體現(xiàn)兩個特征：一是政策性強，標準不一，急需將政策性文件上升為高位階法律，統(tǒng)一技術(shù)標準，增強立法權(quán)威性；二是行政監(jiān)管缺失，建立健全科學有效的環(huán)境安全預警、監(jiān)管、防護體系是當務(wù)之急。對于輸變電設(shè)施電磁輻射司法舉證環(huán)節(jié)，關(guān)于舉證責任倒置問題是關(guān)鍵，根據(jù)最高人民法院 《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第七十四條規(guī)定，因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟應(yīng)適用舉證責任倒置。結(jié)合《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第四條規(guī)定，可以清楚地看到，此處舉證責任倒置是指原告就其損害事實進行舉證，被告應(yīng)就法律規(guī)定的免責事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系進行舉證。因此，原告并非沒有舉證責任，更不可以憑臆測、傳聞等作為證據(jù)確認損害事實。

3 電網(wǎng)企業(yè)法律風險防控

3.1 推動優(yōu)化立法環(huán)境

經(jīng)濟迅猛發(fā)展推動電網(wǎng)建設(shè)步伐加快，輸變電網(wǎng)絡(luò)越來越密集，由此引發(fā)的電磁輻射糾紛頻發(fā)，給電網(wǎng)企業(yè)帶了諸多困擾。在當今國家立法缺位的情況下，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)爭取更多的話語權(quán)，在提供專業(yè)學術(shù)研究成果基礎(chǔ)上，主動參與立法活動，積極反映電網(wǎng)企業(yè)需求，推動優(yōu)化立法環(huán)境，用高位階法律對輸變電設(shè)施電磁輻射概念、法律關(guān)系、安全標準等進行清晰界定，梳理清廢過時、矛盾的法律法規(guī)和技術(shù)標準，從而使輸變電設(shè)施電磁輻射問題“有法可依”。

3.2 確保工程建設(shè)程序合法

輸變電工程建設(shè)程序合法應(yīng)包含兩部分內(nèi)容：一是工程前期的審批手續(xù)必須齊備。項目實施前必須取得建設(shè)用地批準書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證等審批文件，這是工程開工的前提，否則電網(wǎng)企業(yè)將被質(zhì)疑程序瑕疵，不利于糾紛的處理。二是工程設(shè)計符合規(guī)程規(guī)范。工程選址應(yīng)盡量避開學校、居民區(qū)等建筑物，確需跨越的要嚴格執(zhí)行GB 50545—2010《110～750 kV架空輸電線路設(shè)計規(guī)范》、GB 50061—2010《66 kV及以下架空電力線路設(shè)計規(guī)范》等國家、行業(yè)標準。另外，還可以通過設(shè)計變壓器墻壁阻隔、改變導線相序排列、在線路旁合理種植植物等手段，從而達到減小磁場干擾、降低電場強度的目的。

3.3 加強全過程環(huán)評管控

根據(jù)《環(huán)境影響評價法》、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》等有關(guān)規(guī)定，在輸變電工程建設(shè)過程中，環(huán)境影響評價應(yīng)貫穿始終。首先，電網(wǎng)規(guī)劃編寫過程中要納入環(huán)境影響評價，對可能造成的環(huán)境影響做出分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施；其次，建設(shè)單位應(yīng)當委托具有相應(yīng)環(huán)境影響評價資質(zhì)的機構(gòu)編制環(huán)境影響報告書或者環(huán)境影響報告表，報有審批權(quán)的環(huán)境保護行政主管部門審批，未經(jīng)審批不得開工；最后，項目建設(shè)過程中，建設(shè)單位應(yīng)當執(zhí)行環(huán)境保護“三同時”，即環(huán)保設(shè)施和主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用。如在項目建設(shè)、運行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價文件的情形的，原環(huán)境影響評價文件審批部門也可以責成建設(shè)單位進行環(huán)境影響的后評價，采取改進措施。

3.4 重視證據(jù)調(diào)查取證

證據(jù)是認定案件事實的依據(jù)，在訴訟過程中起著舉足輕重的作用。按種類可分為書證、物證，證人證言，當事人的陳述，視聽資料，鑒定意見，現(xiàn)場筆錄，勘驗、檢查、辨認偵查實驗筆錄，電子數(shù)據(jù)，視聽資料等。證據(jù)的形成往往是過程性的，在案發(fā)前，部分證據(jù)可能以檔案的形式存在，因此電網(wǎng)企業(yè)一方面要加強工程檔案的及時整理歸檔，確保各類文件完整、準確、規(guī)范；另一方面，案發(fā)后要安排人員及時到達現(xiàn)場，做好現(xiàn)場證據(jù)的收集、記錄和保全，為訴訟案件處理爭取主動。

3.5 做好電磁輻射普法宣傳

法律風險防控重點應(yīng)是一個“防”字。如今輸變電設(shè)施電磁輻射案件頻發(fā)，甚至投運十幾年的工程又屢被起訴，除卻個別人覬覦巨額經(jīng)濟補償利益外，主要根源于人們對電磁輻射知識不夠了解。在個別媒體的片面導引下，很多人產(chǎn)生了談磁色變的恐懼。如此，電磁輻射知識和法律知識的普及顯得尤為重要，電網(wǎng)企業(yè)要積極承擔社會宣傳的責任，加強與輸變電設(shè)施周圍群眾的溝通交流，用通俗易懂的語言或圖解等形式闡明電磁輻射的原理，以及現(xiàn)有法律的相關(guān)規(guī)定，使人們科學地認識電磁輻射問題，消除對輸變電設(shè)施高強輻射的誤解，防患法律風險于未然狀態(tài)。

4 結(jié)語

理論上輸變電設(shè)施電磁輻射可以隨著距離、環(huán)境等因素衰減和變化的，電網(wǎng)企業(yè)在建設(shè)過程中不僅要得到國家規(guī)劃、環(huán)保等行政部門的審批和監(jiān)管，還須滿足行業(yè)相關(guān)技術(shù)標準和設(shè)計規(guī)范，因此，輸變電設(shè)施的電磁輻射在生活中是安全可靠的。電網(wǎng)企業(yè)要實現(xiàn)法律風險的防控，須從立法的源頭抓起，優(yōu)化立法環(huán)境的同時，做到嚴格依法辦事，規(guī)范項目建設(shè)程序，以有效的普法手段糾正人們認識誤區(qū)，從而為國民經(jīng)濟安全穩(wěn)定發(fā)展提供堅強有力的支撐。

［1］邱秋.我國電磁輻射污染的法律對策初探［J］.輻射防護，2007，27（1）：47-52，57.

［2］王江，黃錫生.電磁輻射污染防治立法研究［C］//2009年全國環(huán)境資源法學研討會論文集，2009.

［3］周佳，貝新宇.輸變電設(shè)施電磁輻射環(huán)境影響評價方法探討［J］.世界核地質(zhì)科學，2010，27（4）：233－238.

［4］趙楠楠.相鄰權(quán)的有關(guān)理論探析［J］.法制與經(jīng)濟（下旬刊），2013（11）：90－91.

［5］黃有麗.“公共利益”的法律界定［J］.學術(shù)交流，2008（4）：35－37.