法律規制視域下權力清單后評估制度研究

高麗虹

摘要：權力清單實施后的評估包括第三方評估機構評估、行政機關自身評估、學者評估等評估方式，各種評估方式均對權力清單實施后的情況進行一次客觀的評價。本文主要利用信息數據梳理，從學術的角度分析目前權力清單實施過程中存在的清單制定依據、行政行為的類型及權力項目數量、權力清單實施實效、權力清單監督制度構建等問題。解決評估過程中存在此類問題需要制定高位階規范、建立權力清單精細化設立標準、明確權力清單性質、確立救濟方式、強化權力清單監督制度實施細則，從而達到權力清單后評估制度的要求。

關鍵詞：權力清單；后評估；制度；保障

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）01-0098-005

2015年3月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，對于地方各級人民政府提出推行權力清單的要求。權力清單制度產生之初是黨和政府對如何行使行政權力確立的一項新的制度形式，旨在通過一個文本對行政權進行梳理，將行政機關及其職能部門所享有的職權進行明確列舉，也是對公眾知情權的一個回應。至今該制度已實施兩年，如何有效評估政府的權力清單制度，是權力清單后評估制度法律規制需要解決的問題。本文通過對安徽省16市權力清單實施狀況進行分析，試圖建立后評估制度法律規制體系，從而保障該項制度的進一步推進和實施。

一、研究現狀與研究方法

（一）研究現狀

基于權力清單制度實施時間較短，因此學界對其評估制度體系的建構研究不多，目前大多對權力清單的質量進行質性或量化分析，對權力清單研究主要集中在權力清單價值研究、權力清單的實現路徑研究和權力清單的監督完善機制研究。

我國權力清單制度的推行已有明確規定，但對于實施標準、實施后的評估制度等學界有爭議部分未予以明示。由于國家政權性質的多樣性和政府管理方式的多元化，不同國家行政權力行使的評估模式不同。國外學者對于行政權力監督評估建立了相對完善的體系，但未有權力清單的提法。美國沒有建立權力清單制度，但對于行政立法的評估制度研究較為深入，其評估核心是行政部門利用評估工具對現行有效的規章進行逐頁評估。[1]歐盟著重于對行政立法在某一方面的效果進行評估。[2]英國最先引入以成本評估為重點的行政效果評估。荷蘭則采用事前評估和效果評估。綜上所述，國外關于行政立法評估已開展多年，形成了比較完善的評估體系和評估程序，這為我國權力清單后評估制度的建立提供了有益的借鑒。

（二）研究方法

本文所用信息來源于安徽省16個市政府信息公開網中行政權力和責任清單欄目（不同市政府該欄目稱呼略有不同）所梳理的行政權力事項和行政權力種類。通過來自于安徽省16個市政府信息公開網中獲取的信息和數據，運用量化或者質化的分析方法，從獲得的信息中探究權力清單在實踐中的制定依據及標準、行為類型、實施績效、事后監督機制等內容，從而對權力清單的質量及實施狀況從目前已公開信息的角度進行一次整理、歸納與分析，針對權力清單的實施狀況站在學者學術研究的角度進行評估。

二、實施現狀及存在問題

（一）權力清單的制定依據

如表1所梳理，在安徽省16個市政府公開的關于實施權力清單的規范性文件中，針對權力清單的制定依據可以分為五個方面：1.法律、行政法規。法律是全國人大及人大常委會制定，行政法規是國務院制定，按照立法效力等級的規定，除憲法之外，它們具有最高的法律效力，效力及于全國。在制定權力清單時，其成為當然依據。2.規章，包括國務院部門規章和地方政府規章。縱觀表1，只有亳州市對規章做了區分，并將依據中規章的制定主體在權力清單適用中予以限定。其他地方未作詳細規定，是否意味著權力清單制定過程中，各類規章均作為其依據？那就意味著不同市政府由于其制定規章不同，因而行使不同行政權力。筆者認為此類問題，需要由同一規定予以明示。3.“三定”等規范性文件。“三定”等規范性文件這里是指所有有關“三定”規定（1）的規范性文件，抑或是除了“三定”規定還包括其他規范性文件？已公開的政府文件未能清晰表達。4.參照省廳及其他市的做法。筆者認為在權力清單的依據中予以此種規定并不妥當。參照執行是針對具體行政行為所采取的一項措施，將其運用到制度的制定中，掩蓋了權力清單制定機關的主體性，從而損害其制定內容的權威性，同時也增強其制定內容的不確定性。

（二）行政行為的類型及權力項目數量

16個市政府已公布的權力清單內容，發現關于權利清單中所涉及的行政行為主要包括10類行政權力：行政審批、行政處罰、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政強制、行政確認、行政裁決、行政規劃及其他權力。如表2所示，筆者統計了2016年16市的權力清單目錄中各市市級行政權力總數。從該統計數據可以看出，每個市行政權力總數都不相同。筆者隨機對行政權力總數最多的亳州市政府和行政權力總數最少的合肥市政府的具體行政權力目錄進行了分析。市級政府行政機構的設置上，根據國務院《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》規定，地方各級人民政府行政機構的設立報上級政府批準。因此在其設置的機構數量中，其總量由上級政府進行控制，差別不大，即使有數量的差別，在其行使的行政權力數量上也不應該有大的差別。因為職權數一定，所不同的是由這個機關行使，還是由別的機關行使的問題。合肥市由51個行政機關制定權力清單，亳州市也由51個行政機關制定權力清單，其權力清單的數量卻相差了近1倍。

筆者進一步選擇了其中一個機關——市教育局進行比較，如表3所示。在表3所列的行政處罰內容中，合肥市教育局針對民辦高中階段學校的處罰達到5項，而亳州市教育局是概括性地描述民辦學校發生管理混亂、嚴重影響教育教學情形的處罰1項。這表明在進行行政職權梳理時，兩行政機關在技術規范上無統一標準。此外，兩者在處罰事項上也存在差別，合肥市教育局針對高中階段學校教師品行不良、侮辱學生的行為進行處罰，而亳州市教育局無此項規定只規定針對弄虛作假、騙取教師資格的行為處罰。由此看出兩行政機關梳理職權時在規范內容的設定上也無統一規定。筆者也隨機統計了其他市的權力清單中相同部門的行政職權梳理情況，大都存在此類問題。endprint

（三）權力清單實施實效

針對企業而言，通過調研，多數企業認為通過權力清單的實施，企業運營成本降低，提高了辦事效率。以亳州市級行政審批項目為例，其由395項減少為84項，同時其公布的權力流程圖給予企業以明確的指引。根據亳州統計信息網數據顯示，其地區生產總值與全部財政收入累計增長率分別為8.9%和13.2%。多數企業認為權力清單尤其是行政審批制度改革，已經成為增強企業生產總值和增加財政收入的關鍵之一。

針對個人而言，通過調研，多數社會公眾認為此種行為是政府管理方式的變化，是法治政府的建設要求，其明確看到權力清單公示，但對于行政職權本身并無深入了解，而當涉及自身事件時，其認為現行的權力清單是法律法規具體體現，以前無該項公示，僅能說明政府行為存在暗箱操作空間，政府行為違法。因此，社會公眾對該種行為反應較為淡漠，部分公眾甚至并不知曉該項制度存在。

對于參與該項清單編制和修訂工作的政府工作人員而言，針對該項行為的觀點分為兩派：一種觀點認為該項行為是一項有效的行政行為，通過對權力清單的梳理，政府自身明確行政職權制定監管細則等。這表明權力清單的推進對行政機關來說是硬性指標。

（四）權力清單監督制度的構建

如表4所示，每個市對權力清單的監督制度均有規定，對權力清單的運行監管主要表現為以下幾個方面：1.對權力清單實施動態調整。針對每年權力清單數量的變動建立權力清單動態調整機制，及時更新權力清單的內容，有效實現簡政放權，明晰政府機構的職權范圍，有效適應市場機制的變化要求。2.明確權力運行監管流程和內容。大多數市的權力運行監督管理辦法均對權力保留事項、權力取消轉移事項、權力下放事項及權利流程變更事項進行明確規定，有效明晰監管關系，防止出現監管真空和重復監管。同時在監督中構建事前監督、事中監督和事后監督制度。3.明確責任追究制度。雖然不同市對責任追究的細化程度不同，但均規定對于權力清單的不良實施應承擔的法律后果。

16個市雖然對權力清單的監督運行有規定，但仍存在一定問題：1.缺乏具體監督程序。針對權力清單的動態調整，每個市均作了具體的規定，但在何時遵循何種程序進行調整，規定并不明確，有些是每個職能部門的調整，有些是全市統一調整，并無完整的程序性規定。同時對于權力運行中事前監督、事中監督和事后監督程序的設定，沒有一個市有明確的設定。2.監督內容規定不明確。針對權力清單的監督制度，有些市規定由機構編制部門督促指導，監察部門責任追究，法制部門進行專項監管，政務部門負責權力運行流程監管，如淮北市，但具體監督事項并未進行明確列舉。有些市僅規定由各部門負責本部門的權力行使監督工作，由編制部門督導，法制部門法制監督，監察部門責任追究，如蚌埠市。由本部門自己監督自己，他部門監督又未作出具體規定，因此監督效果難以保證。3.缺少責任追究力度。針對權力清單實施的責任追究制度，每個市規定不盡相同。如合肥市對于責任追究規定得較為具體，而亳州市僅規定嚴格責任追究，并未規定具體追究內容。

三、結論及啟示

（一）制定高位階依據

我國關于權力清單的制定具體依據主要有兩個政策和一個行政規范性文件（2），這是目前關于權力清單制定的最高依據。但究其性質，在立法效力層級上并非處于立法效力的最高位階，因而此種設置有損權力清單的權威。根據行政法的合法性原則，行政機關的行為必須有明確的法律依據，法無明文規定不得為，如若行政機關依清單行為，則該清單的來源必須有明確的上位法依據，而對于不同的行政機關，行政行為的合法性依據紛繁復雜，領域眾多，若是普通社會公眾很難對于行政機關如此繁多的行政職權進行明確的梳理，而行政機關本身的梳理行為即權力清單的制定既對自身行政職權予以明確，同時又對失效過時的規范性文件進行了清理，該種行為對于行政機關來說是有益行為。但由于行政機關自身業務范圍、工作人員能力區別，在進行權力清單的制定時依據標準、梳理范圍等不可避免存在差異性，因而對于權力清單的梳理制定國家層面的法律法規是合理的。

（二）明確精細化設立標準

16個市政府的權力清單中涉及的行政行為大約包含10個種類，但每種行政行為的具體表現均不相同，出現這種現象一方面為國家層面缺乏建立權力清單的統一標準，另一方面也表明行政機關對于行政行為的梳理享有較大的裁量權。此種情況下，權力清單的合法性審查變得尤為必要，而對于權力清單進行合法性審查目前仍存在審查主體、審查依據、審查內容等方面規范缺失的狀況，因此為避免審查程序難以推進，需要對權力清單的明確精細化設立標準。該種精細化設立標準將行政行為類型化，同時對每一類型行政行為進行分解將其歸為某項職權，并對某項職權進行細化，將其直接適用于某個領域的社會現象，從而將同一層級政府部門的權利事項進行規范化，基本做到省市縣三級政府權力清單中涉及行政行為的具體內容基本一致，針對區域化特色行為內容可以通過審核備案制度予以完善。

（三）厘清權力清單性質

“權力清單的法律效力是權力清單制度的核心問題。”[3]筆者認為，公布權力清單是行政機關行政職權行使的一種方式，即頒布行政規范性文件的行政行為。當企業、個人因該規范的頒布，其合法權益受到侵害，可以針對具體行政行為提起行政復議和行政訴訟，并可一并提出對該規范性文件進行審查。對于政府自身而言，將權力清單納入行政規范性文件，一方面促使行政機關認真制定權力清單，規范行政職權的行使，另一方面給予權力清單以規范效力，成為政府信息公開的一種表現形式，并賦予相對人司法救濟途徑，可以促使政府及時公開信息，使行政權力的行使納入相互聯系與制約的法律規范體系中，為建立透明政府提供法律保障。筆者在調研中發現每個市均建立權力清單動態調整機制，基本一年一次對于其目錄清單進行調整，因此將權力清單的性質定義為行政規范性文件更為適宜，其動態調整屬于規范性文件的更新，由于在效力層級上未賦予其較高的效力，這也給予其提供調整空間，與政府行政管理領域的多樣化相適應。

（四）強化監督制度實施細則

從行政法視角看，權力清單制度以規范和控制行政權為目標。[4]安徽省16市均出臺對于權力清單的監督規定，尤其是權力清單的動態調整機制正是對權力清單進行監督的另一種表現方式。這種現象表明，我們在發展權力清單制度的同時已建立對其監督制約制度。針對目前監督領域存在問題，筆者認為首先上位法明確監督程序，對于事前監督，事中監督，事后監督作出明確而具體的程序規定，程序正義是保證實體正義的重要手段，此舉是將權力清單納入法治化的重要途徑。其次明確監督內容，對于行政機關何種部門進行哪一領域的監督明確規定，無論是行政機關編制部門的監督，還是法制部門監督及監察部門監督，由于監督內容不同，共同構成監督體系的重要內容。最后建立責任追究制度，明確規定責任追究主體、適用程序、責任范圍、責任對象，建立完善的責任追究體系。通過對于權力清單監督制度的細則化規定，逐步減少在權力清單制度實施中存在的矛盾，推動法治政府的發展。

注釋：

（1）“三定”規定（方案）是國務院和縣級以上地方人民政府各部門主要職責、內設機構和人員編制規定的簡稱，是政府部門對外履行職責，對內實施管理的重要依據。

（2）兩個政策是指黨的十八屆三中全會和四中全會分別提出的“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”和“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”。一個行政規范性文件是指中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》。

參考文獻：

[1]龍曉林.美國行政立法后評估概況[J].政治與法律，2008，（1）.

[2] 席濤.立法評估評估什么和如何評估——以中國立法評估為例[J].政法論壇，2012，（5）.

[3]林孝文.地方政府權力清單制度法律效力研究[J].政治與法律，2015，（7）.

[4]尹少成.權力清單制度的行政法解構[J].行政論壇，2016，（1）.

（責任編輯 丹 若）endprint