浙江省流域生態補償機制的實踐與經驗研究

陳琳

摘要：建立和完善生態補償機制是新時期我國生態文明建設和生態環境保護戰略的重要內容。浙江省是我國首個在省域范圍內提出生態補償制度建設的省份，本文總結了浙江省流域生態補償機制的實踐與經驗。

關鍵詞：生態補償；機制；區域協調發展

中圖分類號：X171 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）025-0494-01

近年來，隨著我國經濟社會的發展，在綜合國力及國民收入提高的同時，我國生態環境也面臨著嚴峻的挑戰。在廣大群眾對于良好生態環境的強烈需求，黨中央及國務院啟動了前所未有的大規模生態恢復和生態文明建設工作。

浙江省于20世紀90年代開始，在全國范圍內率先進行了生態補償機制的探索，并以較為系統的方式，在全省范圍內推進生態補償制度。

一、浙江省淳安縣千島湖生態補償

驅動力：千島湖原名新安江水庫，當年為建設新安江水庫使得淳安縣經濟發展水平倒退20年，新安江水電站建設遺留的29萬移民問題，以及淳安縣歷屆政府及淳安人民為保護千島湖生態環境，花費大量人力、物力，限制經濟發展，保證了浙西北地區300多萬人的飲水水質，也為新安江至錢塘江全流域沿江工農業生產與城市建設提供了保障。2014年，為解決浙北地區飲用水安全及經濟社會可持續發展問題，千島湖飲水工程全面投入建設。

制度安排：從1999年開始，建立了千島湖保護專項基金。每年從縣財政及千島湖門票收入中拿出部分資金作為千島湖保護基金。從2006年以來，經過調研，省級財政及杭州市財政對于淳安縣縱向財政轉移支付的生態補償金不斷增加。千島湖飲水工程實施之后，桐廬、富陽、及杭州下轄的區等受水縣市區也應通過橫向財政轉移支付的方式對淳安千島湖進行生態補償。

政策含義：省級縱向財政轉移支付及市縣區對淳安的橫向財政轉移支付，有利于協調建立千島湖上下游流域的水質共保機制，進一步加大對千島湖的生態保護投入。為緩解淳安縣在生態環境功能區建設和保護所面臨的巨大壓力，以彌補其產業發展及工業化進程滯后、犧牲水源區群眾的發展權益所做出的貢獻。

多年來，千島湖12個斷面、18個測點的定期檢測結果均顯示，其出境水質持續保持Ⅰ類，水質保持穩定，水質優良，飲用水源地水質達標率100%，在中國61個重點湖泊中位居優質水之首。

二、杭州市生態補償

驅動力：杭州市城區有錢塘江、東苕溪兩大供水源，相比國內較發達城市，其飲用水水源水質狀況相對較好，但杭州水資源分布不均，且“人均最高日綜合用水量”較低，同時杭州每年都和咸潮作斗爭。上游地區為保護錢塘江和苕溪，被迫成為“經濟洼地”，在全面建成小康社會的大背景下，當地人民發展的愿望非常強烈。

制度安排：政府整合現有市級財政轉移支付和補助資金，建立生態補償專項資金。從2005年起，為鼓勵錢塘江及苕溪兩大水源區保護流域生態環境的積極性，浙江省級以上財政返還杭州8000萬元，市級財政在原有10項生態補償政策方面已安排的1.6億元資金的基礎上，再新增5600萬。此外，杭州市財政部門實行國庫集中支付，依照專項資金計劃對用款單位予以撥款。同時，對水源區實施稅收減免；建立責權統一的生態補償行政責任制度；構筑異地開發平臺，對上游予以政策優惠。

政策含義：杭州市按照“權責一致、重點突出、統籌安排、滾存使用”的原則，為促進社會公平，對上游水源區實施生態補償。政府加大環境與資源費征收力度，實行財政轉移支付用于生態補償，開始探索排污權交易以及水權轉讓機制。

杭州市率先進行了生態補償機制的探索，提出了政府調控與市場運作相結合的生態補償機制，取得了良好的生態效益、經濟效益及社會效益。保證了500萬人的飲水安全，杭州市人居生態環境質量得到明顯改善。

三、浙江金東區鄉鎮水權補償

驅動力：傅村鎮和源東鄉是浙江省金華市金東區兩個相鄰的鄉鎮，源東鄉水文資源豐富，為了全區經濟的可持續發展，承擔起建設金東區“綠肺”的責任，制約了工業發展，犧牲了自身利益；而傅村鎮得益于源東鄉這個“后花園”，工業經濟得到長足發展，經濟發展水平遠遠高于鄰鄉源東。

制度安排：在金東區政府的牽頭下，傅村鎮和源東鄉自愿達成了生態補償協議，2004年9月8日，兩個鄉鎮簽訂生態補償協議，由雙方共同保護、改善生活和生產環境，金東區首創的鄉鎮間生態補償機制由此誕生。此后，傅村鎮每年支付源東鄉10萬元，作為生態補償資金，用于上游流域環境保護和農村面源污染的治理。

政策含義：金東區建立了第一個鄉鎮間生態補償機制，緩解了源東鄉作為水源區保護生態環境的巨大壓力，彌補了由于限制工業發展而為減少的公共財政收入。此外，浙江德清縣西部鄉鎮也開始了建立生態補償機制的探索，經過這一系列的探索，浙江省政府于2005年出臺了《關于進一步完善生態補償機制的若干意見》，對于推動浙江省建立生態補償制度具有重要意義。

四、東陽——義烏水權交易

驅動力：東陽與義烏同屬金華江流域，東陽市位于上游，境內擁有兩座大型水庫，水文資源豐富，且水質優良；義烏市與東陽相鄰，由于地形的原因總蓄水量嚴重不足，境內水質污染嚴重，在經濟迅速發展的過程中，水成了首要的制約因素。

制度安排：2000年11月，東陽和義烏兩市經過多次的協商、投票表決，最后達成一致，在東陽舉行了用水權轉讓簽字儀式。東陽市以2億元的價格一次性把橫錦水庫每年4999.9萬立方米水的永久使用權轉讓給義烏市，并保證水質達到國家現行Ⅰ類飲用水標準，水庫原所有權不變。

政策含義：東陽——義烏的水權交易打破了行政手段壟斷稅權分配的傳統，標志著我國水權市場的正式誕生，也發揮了市場在資源配置中的決定性作用，證明了市場機制是水資源等生態資源配置的有效手段。

浙江省與安徽省于2012年開展國內首個跨省流域生態補償機制試點——新安江流域生態補償，2017年年底二輪試點結束，進行了跨區域生態補償的有益探索，各方面取得了良好收益。浙江省在生態補償制度的探索走在全國前列，解決了省內很多問題，在制度創新方面做出了重大貢獻，為全國各地區生態補償的實踐提供了寶貴經驗和重要啟示。