新加坡水環境治理的經驗借鑒

朱菲菲 詹歆曄

上海市發展改革研究院

新加坡位于馬來半島的最南端，地狹人多，人均淡水資源量只有約200m3/y，不到世界平均水平的1/40，中國的1/10，是世界上極度缺水的國家之一。新加坡在建國初期曾經污水橫流、四處黑臭，連飲用水安全都無法保障，一度實行水配給制。面對嚴重的水污染和水資源短缺，水問題在新加坡上升到戰略高度，政府高度重視治水。經過長期不懈的努力，如今新加坡已能完全保障生活、生產用水的水質和水量雙重安全，新加坡河也成為美麗的城市景觀。在當前上海新一輪水環境治理中，可結合與新加坡的異同，借鑒可取的成功經驗。

1 三十年治水：新加坡“變不可能為可能”

1.1 新加坡治水背景

新加坡在1965年建國初期面臨著嚴重的水資源短缺和水污染問題。（1）水量嚴重匱乏，水資源總量不足，80%的用水依賴鄰國馬來西亞進口；用水需求持續快速上漲，供需缺口持續擴大，建國后僅5年用水需求就增長了60%。（2）水質污染嚴重，新加坡被生活污水、工業污水、豬鴨養殖等各類污水環繞，新加坡河和加冷河一年四季惡臭四溢，周圍海域也布滿了垃圾，飲用水安全都無法保障，一度實行水配給制。（3）治水基礎薄弱，建國初期加坡是個不發達國家，人均國內生產總值僅有1580新元（約516美元），全國僅有兩座污水處理廠。許多政府部門臨時成立，水污染防治職能分散，常常無法可依。民眾受教育水平偏低，無論是民眾還是企業都認為新加坡水問題無解，甚至“習慣于”新加坡就是個骯臟的國家。在百廢待興的不利局面下，新加坡啟動了治水大局，經歷了“三個十年”，終于取得了舉世矚目的成就。

1.2 新加坡治水歷程

（1）十年奠基：1965年-1977年。在初期十余年，新加坡受困于前述重重困難，治水舉步維艱，是一個摸索和理順的過程，立法、執法、規劃、工程等各領域作了大量基礎工作，但水質并未如預期改善。

（2）十年清河：1977年-1987年。1977年，李光耀總理舉全國之力發起“十年清河，十年河清”行動，提出“保持用水清潔，讓每一條溪流、每一個涵洞、每條小河都避免不必要的污染，應該是一種生活方式。在十年的時間里，讓我們在新加坡河里垂釣，在加冷河里捕魚。”“十年清河，十年河清”是在恰當時間“跳一跳”、推動量變到質變的一項標桿工程。

（3）十年提升：1987年-2001年。“十年清河，十年河清”行動取得實效后，新加坡把新加坡河和加冷盆地的經驗做法逐一復制推廣全國所有的集水區，立法、執法、規劃等各項工作也在這一過程中逐步理順。2001年，新加坡完成體制調整，公用事業局整合全國水相關職能，成為新加坡30年治水成功的一個標志性事件。

（4）2001年之后，新加坡進入長效治水、持續提升的良性循環階段。2002年起新加坡在全國推廣“新生水”，成為未來的主要水源。2006年新加坡政府啟動了ABC水行動計劃（Active,Beautiful,Clean Waters，活力、美麗、清潔的水），面向2060年的需求全面提升水環境。水流不息，治水不止，治水成為新加坡這個缺水國家的立國根本。

2 新加坡治水的成功經驗

新加坡水環境經過三十年的持續治理，取得了舉世矚目的成就。在治水過程中，新加坡政府在體制改革、資源投入、法制建設等多方面采取了一系列措施多管齊下治污水。

2.1 體制改革：整合管理部門統籌調度資源

新加坡水資源管理職能是一個從分散到統一的過程。經過多次調整，2001年起公用事業局整合了所有的供水和排水職能，歸屬環境部（更名為環境和水資源部），新加坡和水有關的全部職能高度集中到1個部屬局。2015年公用事業局擁有雇員3412人。由于職責高度集中，上下水統一管理，新加坡沒有“多頭治水”的弊端，水務規劃系統性強，從源頭到末端能順暢地閉環運作。在職能歸一同時，新加坡的水務管理并非大包大攬，而是牢牢抓住規劃和執法，具體運營委托專業企業。這也促進了新加坡水務企業數量眾多、實力強勁，在國際上富有競爭力。

2.2 資金投入：投入大量資金提供治理保障，公眾和企業為治水買單

治水事關國家生死存亡，新加坡政府在水務投入方面不惜巨資。在“十年清河、十年河清”運動中，新加坡河和加冷盆地流域總面積僅93Km2，僅此一項工程新加坡政府總共花費近60億新元（占新加坡同期GDP的1．5%-3%）。新加坡政府投入資金主要來源于居民和產業的水費支出。1965-2000年，新加坡政府先后11次提高水價。2015年水費收入相當于40億元人民幣（8億新元，含稅），基本覆蓋當年運營成本和固定資產投入。2017年新加坡以水務入不敷出為由啟動新一輪漲價，漲幅高達30%-50%，預計分階段漲價到位后水費收入將達到60億元人民幣/年。新加坡將用水成本全部推給國民和企業的做法抬高了全社會成本，新加坡長期屬于全世界用水最貴的國家之一。

2.3 法治建設：制定法律嚴懲污染行為

新加坡制定了全面的水資源管理法律體系,對水污染違法犯罪行為嚴格管理。新加坡1968年《環境公共衛生法》規定，違反該法丟棄廢棄物將被處罰最高500新元，再犯最高2000新元，而當時新加坡人均年收入區區1000新元，因此幾乎所有的違法者都選擇立即認罪以減輕處罰，并不敢再犯。該法同時設置了極具爭議的推定條款，即“房屋正面發現的任何廢棄物，如無實證，則被推定為房屋占用人所為”，引導公眾相互監督違法行為。《水污染控制和排放法》實施后，污染行為在罰款基礎上又增加了監禁處罰。在長期嚴刑峻法的威懾下，新加坡如今執法壓力大大減輕。2010年水污染全年接到投訴只有區區368例。但新加坡嚴苛執法帶來較高的社會成本，長期以來也一直受到國際國內諸多爭議。

2.4 規劃工程：建設集水區杜絕污染排放

集水區建設是新加坡治水的核心工程。新加坡的“集水區”實質是供水排水管網全覆蓋、統一供應、統一收集、統一處理的用水區域，具有三個突出特點:（1）集水區覆蓋比例高。目前新加坡已建成供水管道6100 Km、排水管道3400 Km，管網密度13．3 Km/Km2（上海為9．0 Km/Km2），有2/3的面積為集水區，2060年目標是90%。這意味著屆時除保護區外，新加坡其余國土基本沒有自然循環的水體。（2）雨污雙零排放。新加坡對集水區內的雨水、污水實現了全部收集、雨污完全分離，掐斷了所有污染物的傳播途徑,所有雨水都將在處理后進入水庫作為水源，所有污水進入污水處理廠處理后循環再生或外排入海。（3）集水區土地利用嚴格管理。新加坡國土規劃科學、執行有力，規劃要求不能在集水區建設有污染的項目以確保水源水質安全。

2.5 社會參與：加強宣傳教育引導公眾環保

新加坡政府十分注重對公眾的宣傳教育，在強化公民節約水、保護水意識以及水危機意識方面做了大量工作。（1）采用經濟手段促進節約用水。新加坡當前平均水價是上海的2．2倍，并即將再次上漲，高昂的用水成本促進居民和工業用水的集約化。（2）新加坡政府通過節水運動與宣傳提高公眾的環保節水意識。1969年起新加坡幾乎每隔兩三年就要開展一個節水運動，1993年新加坡居民人均生活用水出現下降拐點后運動式節水被常態化的節水宣傳取代。

2.6 科技產業：培育水務科技和產業

新加坡政府意識到，水務技術的成功不僅能幫助解決國家用水問題，還有潛力成為經濟增長的新引擎。2004年新加坡成立水協會，2006年專門成立環境與水務行業發展委員會，著力將新加坡打造成為環境及水務方案的研發中心乃至世界水務樞紐，2008年新加坡首屆國際水周隆重召開，積極推動水務業的國際合作。新加坡一批水務科技公司如凱發、盛康、勝科公司等均已成長為業界知名的國際水務公司。

3 從新加坡經驗看上海未來的治水著力點

新加坡在體制制度、資金保障、宣傳教育等方面的治水經驗值得上海學習。上海自實施蘇州河整治工程以來，水環境治理已近20年。隨著“河長制”的實施，上海在治水階段上相當于新加坡第二個十年。結合新加坡的治水經驗，上海未來治水的著力點具體有以下4點建議。

3.1 “河長制”應成為長效制度

上海正在推行的“河長制”能夠部分體現這一統籌思路。一是統籌管理職能，打破“九龍治水”的部門藩籬，向河長統籌、部門協同的方向轉變。二是明確考核問責，對河長建立考核和追責制度，向公眾公開并接受監督。三是明確一河一策，針對不同河流單獨施策，提高成效。

水環境治理是一項長期性、系統性的工程。一方面管理投入不能降、保護為主不能松，另一方面水質改善幅度減小，生態恢復進程緩慢。為此，需堅定長效實施“河長制”，避免短期成效開倒車。新加坡河流域和加冷盆地面積僅相當于上海郊區一兩個鎮，治理花費整十年，上海應有長期治理水污染的決心和準備。

3.2 保障資金持續投入

水環境治理需要大量資金持續有效投入。新加坡陸地國土面積和年用水量都只有上海的1/10，水治理設施已經較為完備，每年仍然需要投入相當于40-60億元的建設運營資金。上海通過連續六輪《環保三年行動計劃》和“補短板”，推動了一大批水環境基礎設施投入，這些設施從建設轉入運營，疊加新的建設投入，在未來很長時期內都將帶來資金壓力。新加坡可以向公眾和企業轉嫁水務投資化解成本，上海不可能采用同樣做法。對此，上海一方面要保障政府資金投入，將更多公共財政支出用于水環境治理，另一方面也要開拓資金渠道，通過公私合營等多種形式吸引社會資本、海外資本持續投入。

3.3 加強環境執法力量

在水環境治理領域，我國的法律體系較為健全，依法治理的難點不在立法，而在執法，有兩點困難：（1）多頭管理、權責分散。（2）執法力量嚴重不足，存在“選擇性執法”現象。相比之下，新加坡法律向以嚴厲著稱，公用事業局雇員超過3000人，執法力量充足。在人員配置無法快速增加的情況下，建議上海通過環境監測設施的投入彌補人員不足，以“物防”取代“人防”。可出臺市地方法規，強制所有污染源安裝24小時在線監測設施，數據接入主管部門。按河道長度在河道斷面設置實時水質監測設施，及時發現水質異常。全面的環境監測投入成本高，但強制推行后能夠提高管控水平，并收集環境大數據。

3.4 全社會重視環保和節水

宣傳保護環境和節約資源是十分重要的一個方面。在宣傳教育上，新加坡的經驗值得上海學習。改善并維護優美的水環境應該成為上海廣大市民的生活方式，成為各個生產企業的社會責任。上海市政府的環保和節水應方向明確，大力推廣宣傳。全社會廣泛動員，節水、環保教育深入企業、社區、教育。充分發揮媒體輿論的引導作用。適度運用價格杠桿，遏制鋪張浪費。