政府環境信息公開的現狀、問題及展望

賈利佳，鐘衛紅

（1.中央民族大學法學院，北京 100081；2.汕頭大學法學院，廣東 汕頭 515063）

環境信息公開，尤其是政府環境信息公開，是公眾行使環境知情權、參與環境保護的重要前提和保證。[1]2014年由全國人大常委會審議并通過的《中華人民共和國環境保護法》（以下稱“新環保法”）回應公眾參與環境保護的需要，第一次以立法的形式，確立了公眾的環境知情權、環境參與權及環境監督權，在法律制度層面保障了公眾環境保護的民主參與。新環保法于2015年1月1日生效，至今已兩年多。從新環保法頒布后的環境信息公開實踐來看，環境信息公開的實踐現狀與立法保障環境保護公眾參與之環境保護立法意旨之實現存在著較大的偏差，導致全國大多數城市空氣質量依然超標①2015年，全國338個地級以上城市中，有73個城市環境空氣質量達標，占21.6%；265個城市環境空氣質量超標，占78.4%。參見《2015年中國環境狀況公報》，環境保護部，http://www.mep.gov.cn/hjzl/zghjzkgb/lnzghjzkgb/201606/P020160 602333160471955.pdf，2017-04-17。、環境群體性事件時有發生②由于環評信息公開的不足，導致了2016年6月27日，湖北潛江市市民對興建外資農藥廠的抗議活動。。根據公開主體的不同，環境信息可以分為政府環境信息和企業環境信息。由于政府不僅掌握行政執法過程中形成的環境信息，而且掌握由各級環境監測站日常監測形成的環境信息及排污單位自行檢測的環境信息，是環境信息資源最重要的掌控者。李克強總理也曾強調，“目前我國信息數據資源80%以上掌握在各級政府部門手里，‘深藏閨中’是極大浪費”。[2]因此，政府環境信息公開的程度成為衡量法治政府建設、公民環境知情權和參與環境保護權利實現程度的重要指標③IPE從2008年起持續對我國120個城市政府環境信息公開現狀進行持續的分析并發布相關的報告，凸顯出政府環境信息公開在環境公眾參與中的重要地位。從2008年，各年度報告參見公眾環境研究中心，http://www.ipe.org.cn/reports/Reports.aspx?cid=18336&year=0&key=，2017-04-17。，政府環境信息公開理應成為研究的重點。研究我國政府信息公開實踐現狀，發現實踐中存在的問題并在此基礎上提出對政府環境信息公開的未來展望，對促進政府環境信息公開制度及其實踐的完善、保障公眾環境保護參與權利的實現、形成公眾對政府環境保護職能的有效監督、提高政府環境相關管理與決策的科學性與可接受性和構建“環境友好型”社會有重要意義。

一、個案爭議與問題思考

在環境信息公開實踐中，個案的分析雖然不足以代表實踐整體的狀況，但可以“管中窺豹”，發現個案之于實踐整體的“共性基因”，從而有助于實現對環境信息公開實踐之整體現狀的把握。湯某某訴河北省泊頭市環境保護局一案即是此例。

湯某某于2015年8月26日向泊頭市環境保護局遞交了政府信息公開申請書，要求泊頭市環境保護局公開其對泊頭市某公司環境行政處罰決定書及其證據，包括全部調查詢問筆錄、現場檢查監察（勘察）筆錄、照片。2015年8月27日泊頭市環境保護局收到并答復，稱這兩份決定書中所涉及的全部筆錄及照片屬過程中信息，是行政執法過程中形成的案卷材料，不屬于應公開的政府信息，拒絕了原告的信息公開申請。湯某某后提起了行政訴訟，一審法院認為湯某某申請的信息是行政執法過程中形成的案卷材料，是行政過程中的信息，不屬于應依法公開的范圍，駁回了他的訴訟請求；而二審法院認為這些信息“涉及行政作為相對人切身利益的終局性政府信息，屬于政府環境信息公開的范圍”，支持了湯某某的訴訟請求。

湯某某案并非依申請公開行政決定書被拒絕的第一案。①參見（2016）冀09行終207號。最高人民法院2014年9月12日發布的政府信息公開十大案例之余穗珠訴海南省三亞市國土環境資源局案就是與湯某某案情類似的一個案件。這兩個案例共同的爭議焦點是“政府信息”的界定，且二環境保護局均以申請的信息為過程信息、內部信息或行政程序中獲得的企業信息，不屬于政府信息為由而拒絕原告的申請，使二原告幾經周折，耗費大量時間、金錢和精力，才獲得本來申請一次即可獲得的信息。而我國法律又缺乏對因行政機關不履行公開環境信息職責而造成的損害救濟的規定[3]，不僅增加了公民依申請公開環境信息的成本，而且降低了其參與環境保護的積極性。

湯某某案、余穗珠案折射出公眾申請公開環境信息中遇到的重重困難；同時也折射出行政機關主動公開環境信息和公民環境信息知情權保障的不足與缺漏。在環境信息公開實踐中，不僅公民依申請公開環境信息存在障礙，而且在行政機關主動公開環境信息上，在取得可喜進步的同時，仍然存在較大的問題與缺陷。

二、政府環境信息公開的實踐現狀

（一）我國政府環境信息公開取得的成果

1.立法成果。我國政府環境信息公開立法起步于2002年《廣州市政府信息公開規定》。該規定雖然不是環境信息公開專門性的地方政府規章，但由于環境保護部門作為政府的職能部門，當然負有公開政府環境信息的義務②《廣州市政府信息公開規定》第2條規定：各級人民政府及其職能部門以及依法行使行政職權的組織在其管理或提供公共服務過程中制作、獲得或擁有的信息。。該規定第一次以地方政府規章的形式確立了保障公眾知情權、方便公眾監督政府行為的政府信息公開制度，該規定不僅明確了政府信息的法律概念，而且在政府信息公開的內容、方式、程序、監督救濟及法律責任等方面，均做出了較為詳細的規定，為建立我國政府信息公開制度積累了經驗。根據《政府信息公開條例》《中華人民共和國清潔生產促進法》等法律法規制定，并與《政府環信息公開條例》同時在2008年5月1日生效的《環境信息公開辦法（試行）》，第一次以部門規章的形式專門、系統地規定了政府環境信息公開的范圍、方式、程序等事項，且第一次明確了經營活動影響環境的企業也是環境信息公開的主體：對于一般企業鼓勵公開、排放超標的重污染企業強制公開。到2014年，新修訂的《環境保護法》第一次以法律的形式規定了公眾環境信息知情權和負有環境保護監管職責的部門、重點排污單位的公開義務，并明確了環境信息公開主體不履行義務的法律責任。

綜上分析，我國的環境信息公開立法呈現出以下特點：（1）總體上，循序漸進、不斷完善；（2）法律位階越來越高；（3）與環境信息公開相關的配套法律法規日益完善；（4）公眾環境知情權逐步有法可依，權利保障力度增強。

2.實踐成果。公眾環境研究中心（IPE）①公眾環境研究中心（IPE）是一家在北京注冊的非營利環境機構。自2006年5月成立以來，IPE開發并運行中國污染地圖（www.ipe.org.cn）數據庫，以推動環境信息公開和公眾參與，促進環境治理機制的完善。與國際自然資源保護協會（NRDC）②NRDC（國際自然資源保護協會）是非營利國際環境保護組織，在全世界得到超過130萬會員和網上行動者的支持。自1970年成立以來，NRDC的環境律師和科學家們，為保護人類和萬物生靈賴以生存的自然資源和健康生態環境進行著不懈的努力。的研究報告指出，我國污染源監管信息公開指數，從2009年起“多數年份的漸進增長和少數年份的大幅擴展，累積而成今天中國環境信息公開的歷史性進步”。③參見《2015-2016年度120城市污染源監管信息公開指數（PITI）報告》，公眾環境研究中心，http://wwwoa.ipe.org.cn//U-pload/201703140448034948.pdf，2017-04-17。具體而言，近年來，在污染源環境監管信息的公開上，企業行政處罰決定書、企業環境信用登記評價、排污費等日常監管記錄信息公開大幅增長；在污染源自行公開上，自動監測數據公開水平顯著提升，首次成為環保部“黑名單”依據；在環保部門與公眾的互動上，微信、微博等社交媒體互動進一步發展，環境投訴舉報更加便捷，依申請公開有些城市開通了在線申請渠道；在重點監控企業自行監測數據公開上，部分地區已經落實環保法“重點排污單位環境信息公開”要求，搭建“企事業單位信息公開”欄目或平臺統一公開包括污染物年度排放數據在內的環境信息；而在環評信息公開上，公布環境影響評價報告全文的城市進一步擴展。

我國政府環境信息公開立法在經歷了從無到有，從不完善逐步走向完善的發展過程；環境信息公開的內容、范圍、質量進一步提升，公眾參與度不斷提升，環保公益組織在環境信息公開上越發展現出強大的推動力量。但這只是我國政府環境信息公開實踐的一方面；另一方面，我國政府環境信息公開現狀并不樂觀。

（二）我國政府環境信息公開的不足

盡管我國政府環境信息公開取得了顯著的進步，但由于地區發展不均衡，各個地方環保部門對環境信息公開重視程度不同，環境信息公開的現狀依舊不容樂觀。

1.政府依職權公開環境信息的不足。

（1）政府環境信息公開的主體范圍狹窄，法律責任不明確。政府環境信息公開直接依據的規范性文件是《政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法（試行）》。由于《環境信息公開辦法（試行）》屬于部門規章，效力只及于環境保護部門，對其他負有環境保護監督管理職責的部門不具有約束力，因而政府環境信息公開存在公開主體范圍狹窄的問題。雖然依據《政府信息公開條例》第36條、第37條的規定，其他負有環境保護監督管理職責的部門同樣有依法公開政府環境信息的職責，但在實踐中，其他負有環境保護監督管理職責的部門如安全生產監督管理局，對涉及政府環境信息鮮有公開。而在法律責任方面，雖然新環保法、《環境信息公開辦法（試行）》明確規定了環境信息公開行政不作為的法律責任，但由于缺乏有效的責任追究機制和公眾監督責任落實機制，使這些責任條款難以發揮應有的預防、控制和制裁作用。與此同時，在政府環境信息公開行政不作為的情形下，對由于行政不作為而引起的損害，缺乏有效的救濟機制，打擊了公眾參與環境保護的積極性。以渤海溢油案為例，作為溢油事故通報和相關海洋環境信息公開主體的國家海洋局，不僅延遲1個月向媒體通報事故信息，而且諸多與周邊養殖戶和其他公眾利益密切相關的事故處理文件，也未在其官網公布。渤海溢油案中，由于政府環境信息公開義務主體范圍狹窄和法律責任追究機制上的不足，導致的信息不公開，不僅損害了公眾的環境知情權，影響了公眾對環境污染情況的監督，而且使有關單位和個人對污染危害的預防和損害的規避失去了有利時機，擴大了損害范圍。[4]

（2）政府環境信息公開的方式混亂。我國政府環境信息公開經多年的嘗試、探索之后，發展出環保部門（包括環保部和地方各級環境保護部門）網站設立環境信息公開模塊、以政府公報的形式在媒體上公示、召開新聞發布會、聽證會、官方微博互動、環境信息實時發布平臺等多種方式，一定程度上拓寬了公眾獲取環境信息的渠道。然而，由于缺乏統一、常態化的環境信息公開平臺，“百花齊放”式的環境信息公開方式，存在信息公開分散、不成系統，難以成為解決監督污染源、促進污染企業減少污染、保護環境等問題的有效工具。[5]例如，重慶兩江志愿服務發展中心自2014年1月1日起觀察環保部、31個省級環保部門和119個地級市環保部門落實指南情況，只能通過訪問各級環保部門的官方網站來收集環境影響評價信息，環評信息的公開分散、不成系統，公眾查詢環評信息時，困難重重。與環評信息公開相反，空氣質量信息通過建立統一的“全國城市空氣質量實時發布平臺”主動公開，該平臺及時、準確、真實、完整、用戶體驗友好地公開了全國338個城市的環境質量信息（環保部于2014年1月1日發布），保障了公眾空氣質量信息知情權，取得良好的效果。

（3）政府環境信息公開非常態化。APEC、奧運會、全運會、世博會、亞運會等大型世界性活動的開展使得當地及周邊一些地區的環境信息公開程度、環境質量顯著提高，而活動結束后，信息公開的水平和環境質量則又回落到常規水平。2014年南京青奧會期間，揚州市發布的《揚州市青奧會環境質量保障應急工作方案》體現出環保及氣象部門在青奧會期間對空氣預報、質量信息公開的重視。①參見《市環委會辦公室關于印發〈揚州市青奧會環境質量保障應急工作方案〉的通知》，揚州市生態環境網，http://hbj.yangzhou.gov.cn/hbjxxgk/YZD01/201409/86abff7bb41f4169bdfbdaf748692402.shtml，2017-04-17。然而，青奧會過后，信息公開的水平再次回到了常規水平，信息公開不能常態化。2016年，杭州G20峰會籌備和召開期間，浙江省、杭州市和臨近的上海市為確保會議期間的環境質量，制定并實施了諸多環境保障方案，其中不乏對環境質量信息如空氣質量信息的控制措施、預報、預測和通報要求，表現出與南京青奧會類似的情形。

政府環境信息不公開或公開不充分成為常態。IPE的報告顯示，政府環境信息公開依然存在大量政府污染源環境監管信息公開不足，仍然“深藏閨中”；部分省份污染源自行公開數據發布滯后或對企業的覆蓋不完全，信息公開質量欠佳；環境影響評價報告公開及公眾參與不足等問題，在環境信息公開范圍和內容質量上存在明顯的缺陷。②參見《2015-2016年度120城市污染源監管信息公開指數（PITI）報告》，公眾環境研究中心，http://wwwoa.ipe.org.cn//U-pload/201703140448034948.pdf，2017-04-17。以環評信息的公開為例，在環境事件中，政府出于“維穩”的需要，不愿意及時、主動、充分地公開環境信息，導致政府與公眾之間信息交流不暢，引發公眾對政府不信任，降低政府的公信力。環境信息不公開或不充分的常態往往是引發群眾性事件的重要原因。從2012年7月起的什邡反對鉬銅項目到2016年湖北潛江市逾萬市民反對興建外資農藥廠等多起環境群體性事件，是最好的例證。

實踐中，政府環境信息公開在主體、公開方式、公開內容、公開經常性、法律責任等的不足與缺陷，激化了政府與公眾之間在信息公開上的緊張關系：一方面，政府掌握并保有大量環境信息，但由于官員觀念保守、信息公開機制落后、法治不健全等原因，使本應該公開的信息不公開或公開不充分；另一方面，公眾基于改善環境、參與環境保護的需要，對政府環境信息的及時、充分公開有著廣泛需求，但由于上述缺陷使這些需求無法得到滿足。近年來多發的政府環境信息公開訴訟、環境群體性事件，正是這種緊張關系持續醞釀和不斷惡化的極端表現。政府依職權公開環境信息上的種種不足，不利于陽光政府的建立，使公眾難以了解重大決策的產生背景、目標指向以及實施狀況等方面的內容，增加了相關利益群體獲取信息的成本，也使其無法進行有效的利益表達[6]，進而激化社會矛盾、影響社會穩定和經濟建設。

2.公眾依申請公開政府環境信息的不足。

（1）政府的信息公開的能力和質量與公眾的需求不相適應。公眾向政府申請公開環境信息遇到重重阻礙，其中一個重要原因是因為政府的信息公開能力和質量與公眾的需求不相適應。政府所掌握的信息與公眾的合理期待不相吻合，以致政府不能提供公眾所需的環境信息。公眾申請公開政府環境信息的實踐中，依申請公開環境信息遭到拒絕與政府的信息管理能力密切相關。IPE的調查顯示，在依申請公開政府環境信息時，部分城市存在最為基本的申請信息的渠道不暢通，環境信息申請無門；由于部門人員調整，申請信息杳無音信，信息公開未制度化；部門及其人員沒有所需信息或很少接到申請，對流程不熟悉，研究后回復不公開等問題。③參見《環境信息公開三年盤點：113城市污染源監管信息公開指數（PITI）2011年度評價結果》，公眾環境研究中心，http://wwwoa.ipe.org.cn//Upload/IPE%20report/PITI_2011_CH.pdf，2017-04-17。

（2）環境信息不予公開規定的模糊性成為政府設置不合理障礙的理由。《政府信息公開條例》第 2、8、13、14、21、23 條等規定了環保部門在收到公民、法人和其他組織的公開政府環境信息的申請后，拒絕信息公開的法定理由，主要包括該信息不是政府信息、該信息的公開會危害國家公共安全、與申請人特殊需要無關、信息涉密等情形。實踐中，環保部門可以選取以上的任意一個理由，拒絕公開，非經行政復議或行政訴訟，公眾依申請欲獲取環境信息難以實現。而余穗珠案中，三亞國土局則以兩份執法監察查驗情況的函屬內部事務形成的信息和環評影響報告表屬于企業文件資料，不屬于政府信息為由拒絕余穗珠的信息公開申請。

（3）公眾環境知情權缺乏有效的權利保障機制和救濟機制。《環境信息公開辦法（試行）》規定，當公眾環境知情權受侵犯時，可救濟的途徑包括舉報、行政復議或提起行政訴訟等。實踐中，舉報人遭受打擊報復時有發生；舉報、行政復議雖然會對原部門產生一定影響，但這些影響在法律責任不嚴厲和維護政府及其部門的整體利益面前，作用甚微；最后的救濟手段，只能提起行政訴訟。《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》將公眾認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益列入法院行政訴訟的受理范圍，成為公眾環境知情權最后的救濟手段。然而，雖然公眾通過訴訟獲得了需要的環境信息，但是由于訴訟有著先天的復雜性，且歷時長，耗費較多的人力、財力，容易給當事人帶來“訴累”，訴訟期間也難以得到環境信息，有違政府環境信息公開公正、公平、便民、客觀等原則。

三、我國政府環境信息公開的展望

（一）擴大政府環境信息公開的主體范圍

針對政府環境信息公開的主體范圍狹窄的問題，要在現有基礎上，適當擴大環境信息公開主體范圍，并明確公共機構環境信息公開義務和公開程序。應當將環境信息公開的主體進一步擴大到任何對環境負有公共責任、公開從事與環境相關工作或者提供有關環境公共服務的組織或個人，即與環境有關的任何公共機構。[7]公共機構在收到環境信息公開申請后，應參照政府環境信息公開的程序和方法對其所掌握的環境信息進行公開。

（二）進一步明確不公開、限制公開的信息范圍

在環境信息公開的內容和范圍上，應當確立全面公開、例外不公開的環境信息公開原則，進一步明確環境信息不公開、限制公開的范圍。由于政府所掌握的環境信息種類繁多、數量巨大，故不可能從正面界定所有可以公開的信息，只能通過反面例外情形的列舉來界定可以公開的政府環境信息。如前所述，我國《政府信息公開條例》規定了諸多信息公開的例外情形，在涉及對這些例外情形的解釋上，環境信息公開職能部門又掌握著主動權，使公眾在環境信息的獲取上處于劣勢地位。公眾不滿足于主動公開的現狀和申請被拒絕的理由，以至于環境信息的復議、訴訟多發。對環境信息公開的例外情形，可以借鑒歐盟、美國等的做法，通過出臺配套的實施細則或解釋性文件，并通過行政復議和司法實踐的不斷總結，盡可能明確例外情形的含義、認定標準、認定程序等問題，盡可能減少因例外情形的不確定性而為公眾帶來的“訴累”。如歐盟，針對《奧胡斯公約》“尚待完成”“內部通信”等原則性規定在適用上帶來的困難，出臺《〈奧胡斯公約〉執行指南》對此予以明確的解釋[3]；又如美國，在對國家秘密的界定上，制定了嚴格的定密標準：只有享有原始定密權的官員有能力鑒別、有理由認為公開該信息可能導致對國家安全的損害時，才有權對政府所掌握、控制的在保密范圍之內的信息進行原始定密[8]。

（三）建立統一環境信息公開平臺

在環境信息公開的方式上，應當建立統一的環境信息公開平臺，樹立便民的信息公開理念，提升環境信息公開的質量。環保部的“全國城市空氣質量實時發布平臺”是環境信息公開統一平臺的一個成功實踐。對于其他環境信息，如各級環保部門的日常監管信息、環境影響評價書等，可借鑒最高人民法院“中國裁判文書網”“中國審判流程信息公開網”“中國執行信息公開網”等，建立統一的、分類的環境信息公開平臺。同時，應該對普通公眾難以理解的一些環境信息通過標注或更換表達方式等方法使公眾能夠理解公開的環境信息。最后，要加強對公共機構環境信息公開工作人員的培訓力度，提升其環境信息管理能力，進而提升環境信息公開的質量。

（四）健全公眾知情權保障和權利救濟機制

沒有救濟就沒有權利，有賦予權利的立法，就要有權利救濟的立法。[9]建立、健全公眾環境知情權權利保障機制和權利救濟機制，在行政體制內，監察機關應當充分發揮監督檢查的職能，注重接受信息公開侵權舉報，做好保密工作，維護舉報人的合法權益；在行政體制外，可以在法院開設信息公開法庭①2007年貴陽清鎮市設立了全國首家環保法庭，至2014年，全國已有16個省區市設立了百余個環境保護法庭、合議庭或者巡回法庭。2014年7月，最高人民法院也成立了專門的環境資源審判庭。環境信息公開案件當然可以在這百余個環保法庭中起訴，進行救濟；在此，本文所言的是專門的信息公開法庭，包括并不限于環境信息公開訴訟，公共機構環境信息公開糾紛都可在信息公開法庭審理。此舉，重在簡化訴訟程序，縮短訴訟時限，提高效率，減輕訴累。參見《中國首個環保法庭的“環保司法”夢》，中國法院網，http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1524034.shtml，2017-04-17。，專門審理信息公開侵權案件訴訟，簡化程序，縮短時限，減輕訴累。同時，應當將環境信息公開行政不作為引發的損害納入國家賠償制度，如果公眾因環境保護部門不公開應該公開的信息而受到損失，有權向法院請求獲得國家賠償。依此，健全權利救濟機制，保障公眾環境知情權。

（五）推進《信息公開法》的立法

我國環境信息公開的立法，呈現主體多元、規定分散、內容簡略、不成體系等缺點，如政府信息公開的依據是《政府信息公開條例》，司法機關裁判信息公開的規定則分散在各訴訟法和司法解釋中、立法機關的信息公開規定也散落于立法法、組織法中。分散的信息公開立法，勢必造成各個公開主體“各具特色”的信息公開內容和程序，對公眾獲取信息、參與國家事務造成不利影響。統一的信息公開立法能夠對公眾參與國家事務起到基礎性、引導性作用，能夠使公眾對公共事務有清晰了解，消除誤解和不滿，讓公眾對公共事務有充分思考，使工作得到反饋，從而形成良性互動的局面。[10]環境信息的公開，可在《信息公開法》立法的推動下，在內容、程序及救濟等方面，取得實質性的進步。

在內容上，《信息公開法》所確定的信息公開的內容和范圍將是界定環境信息公開內容和范圍的直接依據。作為環境信息公開立法之上位法的《信息公開法》，應以全面公開為原則、不予公開或限制公開為例外。如開信息公開立法先河的1966年美國《信息公開法》，即采用“最大程度的公開”原則，規定“每個機構在收到要求提供記錄的申請時……且申請者已合理描述了這一文檔記錄，它必須迅即向提出申請者提供其所需要的文檔”，而對排除范圍，則明確列舉了“加密信息”“內部人事事務”等9種例外情形。[11]而日本1999年頒布的《關于行政機關信息公開的法律》也采用同樣的立法模式，以國民理念出發、從行政機關“說明義務”的角度[12]，實質上地保障了“任何人”②“任何人”表明不僅日本國民，其他國家的人也可以申請公開；同樣表明，不僅自然人可以申請公開，法人和不具備法人資格的團體也可以申請公開。的知情權。

在程序上，《信息公開法》立法應在繼續現行的公共機構依職權公開信息和依申請公開信息兩種信息公開途徑的基礎上，進一步明確信息公開的主體、申請主體、審查處理的時限、涉及第三人利益時的處理、信息公開主體載明不予公開理由的義務及不予公開的救濟等，其重點為對不予公開的救濟③如韓國《信息公開法》雖然只有5章24條，但其2/3的內容都是有關信息公開程序及救濟的規定。鑒于我國如前所述的信息公開現狀方面的不足，《信息公開法》應對公開程序和救濟途徑予以重點規定，以方便申請人知情權之行使，并且使之在權利受到侵害時得到有效救濟。。在信息不予公開的救濟上，除可申請行政復議、提起行政訴訟外，可借鑒日本設立專門的“信息公開審議會”的做法，由專門的機關負責信息公開法的執行、監督和救濟，進而排除公共機構內部對申請信息公開救濟的不當干預、保障申請人的知情權。我國正在進行的國家監察體制改革，在國家監察委員會下設立專門的信息公開監察監督部門，以實現對公共機構信息公開專門、專業、獨立的監督，為申請主體提供更為直接、有力的權利救濟途徑，進而更為充分地保障申請主體的知情權。

（六）建立“信息官”制度

最早起源于美國的首席信息官制度，在提升政府信息管理水平、推動電子政務建設上，起到了積極的促進作用。“首席信息官制度已經成為很多發達國家發展電子政務的一項基本制度安排”[13]。世界上已有100多個國家和地區確立了政府首席信息官（CIO）制度[14]。雖然北京市宣武區曾有在43個政府部門設置首席信息官，負責本單位信息公開工作的實施的嘗試，[15]但該信息官與歐美國家為發展電子政務而設立的信息官有本質的區別。作為發展電子政務的基本制度，它由首席信息官及其相應的管理機構來負責專業的電子政務的總體規劃、具體實施和全面管理的工作，以避免各部門在信息管理方面各自為政的問題發生。[16]引入首席信息官制度，可以有效解決我國在政府環境信息公開方面，主體不明、方式混亂、質量欠佳、缺乏監督等問題，提高政務信息管理質量和信息公開質量，保障公眾環境信息的知情權。

十八屆四中全會公報指出，要“全面推進政務公開，堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開”。法治政府必然是在陽光下運行，接受廣大人民群眾監督的政府，而陽光政府的建設，離不開對政府信息的公開，尤其是關乎國計民生、社會穩定與經濟發展的環境信息公開。隨著環境保護意識的不斷加強，公眾對環境信息的需求也日益增加，政府環境信息在公開主體、內容、方式、制度保障等方面的不足，使政府環境信息公開的能力和水平與公眾的環境信息需求不相適應，加劇了公眾對政府的不信任，進而有損政府在重大決策上的權威性。故應轉變傳統上僅基于政治統治的需求，出于宣導和管控的目的，僅公布對政府有利之信息的落后觀念，[17]完善我國的政府環境信息公開制度，滿足公眾對政府環境信息的需求，增強政府治理的正當性和公共政策的可實施性。

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