查處“未批先建”企業“未驗先投”違法行為是否受“驗收期”限制

文|張 軍

一、基本案情

2017年10月1日新修訂的《建設項目環境保護管理條例》對“未驗先投”違法行為的處罰作了較大調整，由原來的“10萬元以下罰款”提高到“20萬元以上100萬元以下罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下罰款”，加大了對“未驗先投”違法行為的處罰力度，對環境違法行為起到了較大的震懾作用。但是各地環保部門在執法實踐中，對“未批先建”企業的“未驗先投”違法行為如何認定，存在不同的理解和較大的爭議。

例如：2018年3月15日某市環保部門執法人員接群眾舉報，轄區內發現某塑料加工企業未取得環保部門環評文件擅自動工建設，現場檢查時該企業已經建成且投入生產。經查，該企業于2017年12月開始動工建設，屬“未批先建”企業，于2018年1月9日建成投入生產。環保部門在對該企業立案查處時，涉案項目是否構成“未驗先投”環境違法行為出現不同意見，主要有兩種不同觀點：

第一種觀點認為，根據2017年11月20日實施的環境保護部《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》（國環規環評〔2017〕4號，以下簡稱《驗收辦法》）第十二條規定，企業環境保護設施的驗收期限一般不超過3個月，需要對該類環境保護設施進行調試或者整改的，驗收期限可以延長至12個月。本案中，雖然涉案項目屬“未批先建”企業，但根據上述規定，也應給予其最長12個月驗收期限。即：該涉案項目處于驗收期間，對其生產行為不能按“未驗先投”環境違法行為進行查處。若要進行查處，也應在最長12個月驗收期滿企業仍未完成驗收的情況下才能實施處罰。

第二種觀點認為，《驗收辦法》第十二條規定的最長12個月驗收期，僅僅適用于已編制環評報告且已取得環保部門環評審批文件的合法企業，不包括“未批先建”違法企業。即：對“未批先建”違法企業又擅自投入生產的行為，環保部門一經發現可以隨時按“未驗先投”環境違法行為進行查處，不受12個月驗收期限的限制。

二、法律適用問題

2017年10月1日新修訂的《建設項目環境保護管理條例》 第二十三條明確規定：“違反本條例規定，需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用，或者在環境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環境污染或者生態破壞的，責令停止生產或者使用，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。”

2017年11月20日配套實施的環境保護部《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》（國環規環評〔2017〕4號）第十二條規定：“除需要取得排污許可證的水和大氣污染防治設施外，其他環境保護設施的驗收期限一般不超過3個月；需要對該類環境保護設施進行調試或者整改的，驗收期限可以適當延期，但最長不超過12個月。”

“未批先建”違法企業為了追求利潤最大化，建設項目一旦建成一般會立即投入生產，“先上車后補票”或者“直接逃票”。因此，“未驗先投”作為最常見的環境違法行為之一，與“未批先建”環境違法行為屬“孿生兄弟”，兩個環境違法行為往往相繼發生，兩者之間存在緊密內在聯系。那么，對處于驗收期限或者調試期內的企業，是否構成“未驗先投”環境違法行為？成為各地環保部門在執法實踐中面臨的常見問題。

對處于驗收期限或者調試期內的企業是否構成“未驗先投”環境違法行為，不能一概而論，應根據不同情況進行區分處理，具體提出如下建議：

(一)對已取得環保部門環評文件的合法建設項目，應如何處理？

鑒于《驗收辦法》是為了規范建設項目環境保護設施竣工驗收的程序和標準，強化建設單位環境保護主體的責任，根據《建設項目環境保護管理條例》配套制定而來，因此，在具體執法實踐中認定“未驗先投”環境違法行為應將兩者結合起來。

根據上述規定，筆者認為，對已編制環評報告且取得環保部門環評審批文件的合法企業，應按照《驗收辦法》）第十二條的有關規定，給予一般不超過3個月驗收期限；需要對環境保護設施進行調試或者整改的，驗收期限可以延期至12個月。但是，對《驗收辦法》）第十二條的適用應具有嚴格的要求，必須同時滿足三個條件：一是建設項目已編制環評報告且取得環保部門環評審批文件；二是建設單位應當確保調試期間污染物排放符合國家和地方有關污染物排放標準和排污許可等相關管理規定；三是環境保護設施已與主體工程同時建成，或者應當取得的排污許可證已取得，建設單位才能對該建設項目環境保護設施進行調試。

對滿足上述三個條件的建設項目，給予其最長12個月的驗收期限，驗收期間的調試行為不構成“未驗先投”環境違法行為，原則上環保部門不以“未驗先投”違法行為進行查處。

(二)對“未批先建”違法建設項目，應如何處理？

對“未批先建”的違法建設項目，環保部門首先應依據新修訂的《環境影響評價法》第三十一條有關規定，結合違法情節和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀。鑒于新修訂的《環境影響評價法》并未禁止建設單位主動補交環境影響報告書、報告表報送審批。因此，建設單位主動補交環境影響報告書、報告表并報送環保部門審查的，有權審批的環保部門應當受理。對符合環境影響評價審批要求的，依法作出批準決定。對不符合環境影響評價審批要求的，依法不予批準，并可以依法責令恢復原狀。

如前所述，在“未批先建”違法建設項目完善環評手續之前，其行為始終處于違法狀態，且項目是否符合國家產業政策、是否符合環境影響評價審批要求均處于待定狀態；同時，此類違法項目需要配套建設的環境保護設施多數未與主體工程同時建成即直接投入生產或使用，通常還伴隨著污染物超標排放等其他環境違法行為。若再給予其最長12個月的驗收期限，很顯然違背立法精神和立法本意。

綜上所述，對“未批先建”違法企業又擅自投入生產或使用的行為，不適用《驗收辦法》第十二條有關最長12個月驗收期的規定。即：環保部門一經發現可以隨時按“未驗先投”環境違法行為進行查處，不受12個月驗收期限的限制。