檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟之探析

史成建

摘 要：十八屆四中全會明確提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，這一制度的提出為檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟提供了依據(jù)，指明了我國環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展方向。2015年7月1日，全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院提起公益訴訟試點，2017年新修訂的《行政訴訟法》、《民事訴訟法》，確立了檢察機關(guān)開展公益訴訟。本文將從司法實踐和理論出發(fā)，探析我國檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān)；公益訴訟；環(huán)境公益訴訟

一、問題的提出

我國環(huán)境公益訴訟制度安排及學(xué)理上的討論，主要以“公共利益受損而原告主體缺位”作為問題導(dǎo)向，相應(yīng)立法、司法實踐也一直將“誰可以作為原告”作為環(huán)境公益訴訟制度建立的爭論焦點，[1]這也使得我國現(xiàn)行關(guān)于公益訴訟的立法出現(xiàn)了“重實體，輕程序，重民事，輕行政”的問題，缺乏通過環(huán)境公益訴訟這一司法行為來督促政府部門依法履行環(huán)保職責(zé)的安排。一般學(xué)者認(rèn)為公益訴訟就“公益”和“訴訟”兩個詞匯定義簡單疊加就是公益訴訟。而在實際定義中，不能簡單的通過文義上的解釋來定義，而應(yīng)著重于“訴訟”二字，從而探尋出訴訟的功能和目的。只有離析清楚這些問題，才能正確定義公益訴訟，才能體現(xiàn)公益訴訟應(yīng)有價值。通過《元照英美法詞典》等詞典對“公益”和“訴訟”的解釋，可解釋為“公共事件超越任何一方個人利益，但對社會公眾的部分成員發(fā)生作用，公益訴訟介入事關(guān)的公共決策或重大事務(wù)，這些事務(wù)涉及公共機構(gòu)的制度缺陷或權(quán)利濫用”。美國環(huán)境公益訴訟制度包含民事與行政兩個運行維度，而且環(huán)境行政公益訴訟制度是美國環(huán)境公益訴訟制度的焦點。[2]環(huán)境公益訴訟最初就是作為督促政府執(zhí)法出現(xiàn)的，當(dāng)時已經(jīng)認(rèn)識到“政府機關(guān)缺乏能力和意愿追責(zé)違法環(huán)境許可法的行為”。但我國仍聚焦于企業(yè)環(huán)境違法，對政府在環(huán)境執(zhí)法層面問題仍重視不足。

二、檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟主體地位

（一）我國檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的法理基礎(chǔ)

檢察機關(guān)是憲法賦予其法律監(jiān)督權(quán)，檢察權(quán)包括國家利益、社會公共利益不受非法侵害，在國家利益、社會公共利益遭受非法侵害時，代表國家提起公訴。關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟的法理基礎(chǔ)，學(xué)界有以下幾種觀點：第一，“公益代表人”說。江偉教授提出：必須要設(shè)定一個能夠代表公共利益，而且擁有足夠有效的法律手段和權(quán)威的主體代表國家提起訴訟，檢察機關(guān)是最佳主體。第二，“法律監(jiān)督監(jiān)管說”。湯唯建教授認(rèn)為：檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，理應(yīng)對公益性法律的遵守情況進行監(jiān)督。

（二）我國檢察機關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)狀

1.檢察機關(guān)擁有訴訟經(jīng)驗優(yōu)勢

檢察機關(guān)擁有精通訴訟業(yè)務(wù)的專業(yè)隊伍，專業(yè)素養(yǎng)明顯高于其他社會組織，“泰州天價環(huán)境公益訴訟案”中，原告泰州市環(huán)保聯(lián)合會勝訴的原因之一，也是由江蘇兩級檢察院提供支持起訴。許多學(xué)者認(rèn)為環(huán)境保護部門更為適合提起公益訴訟，它們有較強的專業(yè)知識，但實踐中許多環(huán)保部門在調(diào)查取證后，選擇由檢察機關(guān)提起訴訟。在訴訟中，專業(yè)知識固然重要，但是法律專業(yè)知識和訴訟經(jīng)驗更為關(guān)鍵。

2.檢察機關(guān)擁有取證制度優(yōu)勢

檢察機關(guān)擁有調(diào)查取證權(quán)利，這是其他社會組織所無法比擬的權(quán)利，可以解決以往社會組織在環(huán)境公益訴訟案件取證難、阻力大、周期長的問題，如大連市環(huán)保志愿者協(xié)會提起“7.16”中石油事故污染環(huán)境賠償一案，該案最大的問題就是取證難，相關(guān)行政部門存在不愿配合的情況，需要由相關(guān)職能部門提供相關(guān)數(shù)據(jù)時，基本無相應(yīng)規(guī)定支持職能部門應(yīng)當(dāng)提供。如果由檢察機關(guān)發(fā)起訴訟，這些問題就迎刃而解，相關(guān)職能部門也無須為向檢察機關(guān)提供證據(jù)資料的合法性而疑慮，從而使訴訟發(fā)起時，取得更加直接、充分的證據(jù)。

三、檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的范圍及著力點

（一）環(huán)境民事公益訴訟

環(huán)境民事公益訴訟，是指由于環(huán)境污染造成社會公共利益遭受損失的情形下，檢察機關(guān)作為不確定受害者的訴訟代表，針對有關(guān)民事主體污染和破壞環(huán)境的行為提起的環(huán)境侵權(quán)訴訟行為。當(dāng)通過行政行為已經(jīng)難以彌補對環(huán)境所成的損失時，檢察機關(guān)可以提起民事環(huán)境公益訴訟。但檢察機關(guān)應(yīng)遵循有限干預(yù)的原則、最后救濟原則。如果為一般社會影響或受損群體能夠快速反應(yīng)，或能夠及時通過民事或行政救濟方式予以遏制，即不宜由檢察機關(guān)發(fā)動公益訴訟，從而避免司法資源無畏的浪費。

（二）環(huán)境行政公益訴訟

行政環(huán)境公益訴訟，是指環(huán)境相關(guān)管理部門及人員，由于在地方利益的驅(qū)使或地方保護主義等因素影響下，不作為、亂作為從而導(dǎo)致環(huán)境公共利益遭到的侵害。就目前中國的現(xiàn)狀來看，地方政府盲目追求GDP的發(fā)展，忽略生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，是導(dǎo)致中國當(dāng)前生態(tài)環(huán)境公共利益遭受損害的重要原因，并且在本文第一部分已經(jīng)提及政府在環(huán)境的不作為納入到司法程序，由司法督促政府正確履職。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)堅持依法行政，地方政府應(yīng)拋棄原有的“先發(fā)展后治理”的陳舊理念。[3]在促進地方經(jīng)濟發(fā)展的同時，環(huán)境行政機關(guān)不應(yīng)再繼續(xù)沉默，而應(yīng)當(dāng)積極作為，堅持用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為地方經(jīng)濟健康、可持續(xù)的發(fā)展保駕護航。

（三）大力強化檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，促進行政機關(guān)依法行政

環(huán)境公益訴訟應(yīng)著重于環(huán)境行政公益訴訟，應(yīng)該對行政行為進行審查，確認(rèn)行政行為是否違反相關(guān)的法律規(guī)定，通過環(huán)境行政公益訴訟促進環(huán)境保護部門依法行政，強化對公眾環(huán)境的保護。美國的環(huán)境行政公益訴訟堪稱典范，但在我國背景下，如何設(shè)計環(huán)境行政公益訴訟制度，具有一定程度的挑戰(zhàn)性。美國環(huán)境行政公益訴訟制度設(shè)計以司法干預(yù)行政執(zhí)法為出發(fā)點，我國應(yīng)借助公益訴訟入法契機，借鑒美國經(jīng)驗。總而言之，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的重心應(yīng)從聚焦環(huán)境民事公益訴訟向環(huán)境行政公益訴訟，從企業(yè)環(huán)境違法向地方政府的怠政與環(huán)境違法的轉(zhuǎn)變。但也應(yīng)注意過度行使檢察權(quán)力，不可“越俎代庖”。

參考文獻：

[1]郄建榮.《環(huán)保法修正案草案只字未提公益訴訟》.《法制日報》，2012年10月26日，第6版.

[2]候佳儒.《環(huán)境公益訴訟的美國藍本與中國借鑒》.《交大法學(xué)》，2015年第4期.

[3]孫海濤，趙國棟.《印度環(huán)境公益訴訟制度評析及啟示》.《河海大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2016年2月，第18卷第1期.endprint