行政立法中的公眾利益表達機制研究

雷旸+李艷琪

1 行政立法的利益表達概要

1.1利益的概念

所謂利益，就是人們受客觀規律的制約，為了滿足生存和發展而產生的，對于一定對象的各種客觀需求。[1]《牛津法律大辭典》中將利益解釋為：個人或個人的集團尋求得到滿足和保護的權利請求要求愿望或需求，利益是由個人、集團或整個社會的、道德的、宗教的、政治的、經濟的以及其他方面的觀點而創造的。利益的定義大致有這些觀點：把利益定義為純主觀的東西，認為立意不過是人主觀情欲要求；把利益看成是主觀與客觀相統一的東西，認為利益內容是客觀的，表現形式是主觀的；把利益看成從形式到內容都是純客觀的東西，認為利益就是實物，是客觀的東西；把利益看成一種社會關系，是物質關系，經濟關系，社會關系的體現。歸納起來，社會經濟關系是利益的社會本質，利益就是一定的客觀需要對象在滿足主體需要時，在需要主體之間進行分配時所形成的一定性質的社會關系的形式。[2]

1.2立法的含義

立法，是指特定國家機關依照一定程序制定或者認可反映國家和人民意志，并以國家強制力保證實施的行為規范的活動。對行政立法概念的界定，有廣義和狹義兩種理解，廣義的行政立法是指國家權力結關與國家行政機關依法制定行政法律規范的活動；狹義的行政立法是指特定行政機關依法制定行政法規和規章的活動。《中華人民共和國立法法》第九條規定：“本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”因此，行政立法是指國家行政機關一招法定權限和程序制定行政法規、規章和起草法律草案、地方性法規草案的活動，行政立法中的“法”指的是行政法規、規章而非法律。

2我國行政立法過程中公眾利益表達的現存機制

2.1我國行政立法過程中利益表達的法律規定

近年來，隨著我國依法治國方略的確立和市場經濟體制的逐步確立，公眾通過利益表達參與行政的觀念也開始影響我國的行政立法，體現人人平等的民主精神的行政程序性法律、法規、規章相繼頒行。2000年全國人大通過的《中華人民共和國立法法》，首次以法律形式確立了我國的行政立法過程中公眾參與的方式。2001年國務院通過的《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》，這兩部法規進一步完善了《立法法》中關于公眾參與行政立法程序的規定，也表現了對公眾利益表達的重視和尊重。2005年，國務院通過的《信訪條例》，這標志著我國信訪工作朝著法治化、規范化邁進。

2.2我國行政立法過程中公眾利益表達的主要途徑

2.2.1專家立法。行政立法是一項專業性技術性要求很高的工作，通過法律專家參與行政法規的制定具有重要的意義。與此同時，其他領域的專家提出的指導意見及參與相關領域的行政立法也是不可或缺的。專家學者在相應領域的專業性強，立場相對中立，在各自的領域上具有很大的發言權。因此，在行政立法的過程中，法律專家和各個領域專家參與起草或接受咨詢，應當作為強制性的程序規則并有相應的制度保障。

2.2.2行政立法聽證。聽證原本是一項行政程序制度，它指的是行政主體在作出影響行政相對人權益的決定前，告知決定理由和申辯權利，以聽取行政相對人意見、接納其證據的程序性法律制度。隨著世界各國對立法公正性要求的不斷提高，行政領域的聽證制度也逐漸為立法機關所采納，并根據立法程序的特殊要求加以改造，從而形成了立法聽證制度。

3我國行政立法過程中利益表達機制現狀

3.1專家立法缺乏規范制度

專家具有獨到的專業技術，在某個領域、某個具體的階段，由專家學者起草或者其他行業的人員起草有關立法文本，以補充法定的立法機關在有關領域或者階段立法資源的不足是可取的。但是現實中，專家立法也存在不足之處。第一，立法是利益的表達、分配與協調工作，專家雖作為專業領域有發言權的群體，但是不能代表所有群體進行利益表達；第二，學者所從事的學術研究，與立法政策和技術所要求的往往是不同層次的，容易表現為深奧性、超前性、理想化和簡單化。

3.2行政立法活動缺乏司法監督

在行政立法過程中，某些行政部門依仗其掌握的國家立法資源，在制定行政法規、規章時，過分強調本部門的權力和利益，極力爭取本部門利益最大化，力圖通過立法來維護、鞏固和擴大本部門的各種職權，同時盡可能地減輕和弱化本部門應當承擔的責任和義務。行政立法成了政府部門占有權力資源的方式和分配既得利益的手段，導致“行政權力部門化，部門權力利益化，部門利益法制化”。造成某些法規出現了管理對象的權力弱化并缺乏必要的救濟程序，管理者的權利強化而缺乏責任追究程序等問題。

4我國行政立法過程中利益表達機制的完善

4.1把表達機制納入理性合法的制度化軌道

不可否認，當前社會的利益主體已呈現多元化，要實現社會各階層利益均衡、協調，當務之急是建立完善的利益表達機制，以制度化方式調整和規范各利益群體的利益表達方式，支持合法、正當、富有建設性的制度性利益表達，控制、疏導非制度性利益表達，防止和化解抗議性利益表達。第一，加強立法，依法規范社會各階層的利益表達。第二，充分發揮人民群眾參與社會管理的主體作用。第三，支持和幫助社會弱勢群體建立正常、規范的利益表達機制。第四，加強利益表達渠道建設，包括增加表達渠道的數量、種類和延長其開放時間等內容。

4.2完善專家立法規范制度

專家參與立法主要在于通過論證的方式為有關部門提供參考。實行專家審議會制度，是值得充分肯定并推行的。在學術規范乃至學術界的人事制度尚存在諸多問題以至于魚目混珠的現象在所難免的情況下，確保專家審議會的審議不至于流于形式的途徑有二：第一，在建立專家庫階段把好關，使有關標準明確化，使有關權利義務確定化；第二，公開專家論證的過程，應該公開專家的基本觀點。

5結語

立法是對法律利益的分配，這種利益分配的功能，決定了立法者自身應當保持中立和公正，如此才能實現社會利益分配的正義性。但長期以來，由于行政法規專業性強的特性，起草工作大多由政府部門負責，這就為部門謀取部門利益和部門利益法制化提供了可能機會。造成上述局面的產生，與公眾利益表達機制的不健全有著密切的關系。在現代社會立法體系中，行政法占據了重要的地位。只有使我國立法程序更民主和透明，利益表達途徑更加便利和現實，我們才能向完善的行政法道路上更前進一步，我們的社會才更和諧。

參考文獻：

[1]付子堂.法律功能論[M].北京：中國政法大學出版社，1999

[2]沈榮華.現代行政法學[M].天津：天津大學出版社，2003endprint