行政立法中的公眾利益表達(dá)機(jī)制研究

雷旸+李艷琪

1 行政立法的利益表達(dá)概要

1.1利益的概念

所謂利益，就是人們受客觀規(guī)律的制約，為了滿足生存和發(fā)展而產(chǎn)生的，對(duì)于一定對(duì)象的各種客觀需求。[1]《牛津法律大辭典》中將利益解釋為：個(gè)人或個(gè)人的集團(tuán)尋求得到滿足和保護(hù)的權(quán)利請(qǐng)求要求愿望或需求，利益是由個(gè)人、集團(tuán)或整個(gè)社會(huì)的、道德的、宗教的、政治的、經(jīng)濟(jì)的以及其他方面的觀點(diǎn)而創(chuàng)造的。利益的定義大致有這些觀點(diǎn)：把利益定義為純主觀的東西，認(rèn)為立意不過是人主觀情欲要求；把利益看成是主觀與客觀相統(tǒng)一的東西，認(rèn)為利益內(nèi)容是客觀的，表現(xiàn)形式是主觀的；把利益看成從形式到內(nèi)容都是純客觀的東西，認(rèn)為利益就是實(shí)物，是客觀的東西；把利益看成一種社會(huì)關(guān)系，是物質(zhì)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)關(guān)系，社會(huì)關(guān)系的體現(xiàn)。歸納起來(lái)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系是利益的社會(huì)本質(zhì)，利益就是一定的客觀需要對(duì)象在滿足主體需要時(shí)，在需要主體之間進(jìn)行分配時(shí)所形成的一定性質(zhì)的社會(huì)關(guān)系的形式。[2]

1.2立法的含義

立法，是指特定國(guó)家機(jī)關(guān)依照一定程序制定或者認(rèn)可反映國(guó)家和人民意志，并以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范的活動(dòng)。對(duì)行政立法概念的界定，有廣義和狹義兩種理解，廣義的行政立法是指國(guó)家權(quán)力結(jié)關(guān)與國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法制定行政法律規(guī)范的活動(dòng)；狹義的行政立法是指特定行政機(jī)關(guān)依法制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)。《中華人民共和國(guó)立法法》第九條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。”因此，行政立法是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)一招法定權(quán)限和程序制定行政法規(guī)、規(guī)章和起草法律草案、地方性法規(guī)草案的活動(dòng)，行政立法中的“法”指的是行政法規(guī)、規(guī)章而非法律。

2我國(guó)行政立法過程中公眾利益表達(dá)的現(xiàn)存機(jī)制

2.1我國(guó)行政立法過程中利益表達(dá)的法律規(guī)定

近年來(lái)，隨著我國(guó)依法治國(guó)方略的確立和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，公眾通過利益表達(dá)參與行政的觀念也開始影響我國(guó)的行政立法，體現(xiàn)人人平等的民主精神的行政程序性法律、法規(guī)、規(guī)章相繼頒行。2000年全國(guó)人大通過的《中華人民共和國(guó)立法法》，首次以法律形式確立了我國(guó)的行政立法過程中公眾參與的方式。2001年國(guó)務(wù)院通過的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》，這兩部法規(guī)進(jìn)一步完善了《立法法》中關(guān)于公眾參與行政立法程序的規(guī)定，也表現(xiàn)了對(duì)公眾利益表達(dá)的重視和尊重。2005年，國(guó)務(wù)院通過的《信訪條例》，這標(biāo)志著我國(guó)信訪工作朝著法治化、規(guī)范化邁進(jìn)。

2.2我國(guó)行政立法過程中公眾利益表達(dá)的主要途徑

2.2.1專家立法。行政立法是一項(xiàng)專業(yè)性技術(shù)性要求很高的工作，通過法律專家參與行政法規(guī)的制定具有重要的意義。與此同時(shí)，其他領(lǐng)域的專家提出的指導(dǎo)意見及參與相關(guān)領(lǐng)域的行政立法也是不可或缺的。專家學(xué)者在相應(yīng)領(lǐng)域的專業(yè)性強(qiáng)，立場(chǎng)相對(duì)中立，在各自的領(lǐng)域上具有很大的發(fā)言權(quán)。因此，在行政立法的過程中，法律專家和各個(gè)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c起草或接受咨詢，應(yīng)當(dāng)作為強(qiáng)制性的程序規(guī)則并有相應(yīng)的制度保障。

2.2.2行政立法聽證。聽證原本是一項(xiàng)行政程序制度，它指的是行政主體在作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的決定前，告知決定理由和申辯權(quán)利，以聽取行政相對(duì)人意見、接納其證據(jù)的程序性法律制度。隨著世界各國(guó)對(duì)立法公正性要求的不斷提高，行政領(lǐng)域的聽證制度也逐漸為立法機(jī)關(guān)所采納，并根據(jù)立法程序的特殊要求加以改造，從而形成了立法聽證制度。

3我國(guó)行政立法過程中利益表達(dá)機(jī)制現(xiàn)狀

3.1專家立法缺乏規(guī)范制度

專家具有獨(dú)到的專業(yè)技術(shù)，在某個(gè)領(lǐng)域、某個(gè)具體的階段，由專家學(xué)者起草或者其他行業(yè)的人員起草有關(guān)立法文本，以補(bǔ)充法定的立法機(jī)關(guān)在有關(guān)領(lǐng)域或者階段立法資源的不足是可取的。但是現(xiàn)實(shí)中，專家立法也存在不足之處。第一，立法是利益的表達(dá)、分配與協(xié)調(diào)工作，專家雖作為專業(yè)領(lǐng)域有發(fā)言權(quán)的群體，但是不能代表所有群體進(jìn)行利益表達(dá)；第二，學(xué)者所從事的學(xué)術(shù)研究，與立法政策和技術(shù)所要求的往往是不同層次的，容易表現(xiàn)為深?yuàn)W性、超前性、理想化和簡(jiǎn)單化。

3.2行政立法活動(dòng)缺乏司法監(jiān)督

在行政立法過程中，某些行政部門依仗其掌握的國(guó)家立法資源，在制定行政法規(guī)、規(guī)章時(shí)，過分強(qiáng)調(diào)本部門的權(quán)力和利益，極力爭(zhēng)取本部門利益最大化，力圖通過立法來(lái)維護(hù)、鞏固和擴(kuò)大本部門的各種職權(quán)，同時(shí)盡可能地減輕和弱化本部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。行政立法成了政府部門占有權(quán)力資源的方式和分配既得利益的手段，導(dǎo)致“行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化”。造成某些法規(guī)出現(xiàn)了管理對(duì)象的權(quán)力弱化并缺乏必要的救濟(jì)程序，管理者的權(quán)利強(qiáng)化而缺乏責(zé)任追究程序等問題。

4我國(guó)行政立法過程中利益表達(dá)機(jī)制的完善

4.1把表達(dá)機(jī)制納入理性合法的制度化軌道

不可否認(rèn)，當(dāng)前社會(huì)的利益主體已呈現(xiàn)多元化，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)各階層利益均衡、協(xié)調(diào)，當(dāng)務(wù)之急是建立完善的利益表達(dá)機(jī)制，以制度化方式調(diào)整和規(guī)范各利益群體的利益表達(dá)方式，支持合法、正當(dāng)、富有建設(shè)性的制度性利益表達(dá)，控制、疏導(dǎo)非制度性利益表達(dá)，防止和化解抗議性利益表達(dá)。第一，加強(qiáng)立法，依法規(guī)范社會(huì)各階層的利益表達(dá)。第二，充分發(fā)揮人民群眾參與社會(huì)管理的主體作用。第三，支持和幫助社會(huì)弱勢(shì)群體建立正常、規(guī)范的利益表達(dá)機(jī)制。第四，加強(qiáng)利益表達(dá)渠道建設(shè)，包括增加表達(dá)渠道的數(shù)量、種類和延長(zhǎng)其開放時(shí)間等內(nèi)容。

4.2完善專家立法規(guī)范制度

專家參與立法主要在于通過論證的方式為有關(guān)部門提供參考。實(shí)行專家審議會(huì)制度，是值得充分肯定并推行的。在學(xué)術(shù)規(guī)范乃至學(xué)術(shù)界的人事制度尚存在諸多問題以至于魚目混珠的現(xiàn)象在所難免的情況下，確保專家審議會(huì)的審議不至于流于形式的途徑有二：第一，在建立專家?guī)祀A段把好關(guān)，使有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)明確化，使有關(guān)權(quán)利義務(wù)確定化；第二，公開專家論證的過程，應(yīng)該公開專家的基本觀點(diǎn)。

5結(jié)語(yǔ)

立法是對(duì)法律利益的分配，這種利益分配的功能，決定了立法者自身應(yīng)當(dāng)保持中立和公正，如此才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益分配的正義性。但長(zhǎng)期以來(lái)，由于行政法規(guī)專業(yè)性強(qiáng)的特性，起草工作大多由政府部門負(fù)責(zé)，這就為部門謀取部門利益和部門利益法制化提供了可能機(jī)會(huì)。造成上述局面的產(chǎn)生，與公眾利益表達(dá)機(jī)制的不健全有著密切的關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)立法體系中，行政法占據(jù)了重要的地位。只有使我國(guó)立法程序更民主和透明，利益表達(dá)途徑更加便利和現(xiàn)實(shí)，我們才能向完善的行政法道路上更前進(jìn)一步，我們的社會(huì)才更和諧。

參考文獻(xiàn)：

[1]付子堂.法律功能論[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999

[2]沈榮華.現(xiàn)代行政法學(xué)[M].天津：天津大學(xué)出版社，2003endprint