關于我國地方立法工作的研究與思考

閻楊

摘 要：中共十八屆四中全會將“依法治國”提升到了全新高度，依法治國作為新時期中國“四個全面”發展戰略之一，而立法工作是依法治國、建設社會主義法治國家的基礎性工作。因此做好地方立法工作的研究，對于推動各地方改革發展擁有更大的主動權，而主動適應改革我國和經濟社會發展的需要，對提升地方治理體系和治理能力法治化、現代化，全面推進依法治國具有重大的理論和實踐意義。

關鍵詞：依法治國；立法監督；立法工作

一、地方立法概述

（一）地方立法的涵義

所謂地方立法是指特定的地方政權機關，依據一定職權和程序，運用一定技術，制定、認可、修改、補充和廢止效力不超出本行政區域范圍的規范性文件的活動。這里所謂“特定的地方政權機關”，在中國現階段系指憲法、地方組織法、民族區域自治法所確定的其他有關法律、法規所授權的，以及有權機關所委托或授權的那些可以制定規范性法文件的地方政權機關。包括省、自治地方、直轄市、省級政府所在地的市和經國務院批準的較大市的國家權力機關和政府。

（二）地方立法的主體及權限

1.我國地方立法的主體

立法主體是一切立法理論的實踐者，是立法意識、意圖和目的的實現者，是立法技術的采納、運用和實行者。地方立法主體是指在地方立法活動中具有一定職權、職責的立法活動參與者，以及雖不具有這樣的職權、職責卻能對立法起實質性作用或能對立法產生重要影響的實體。

2.我國地方立法的權限

我國地方立法權限的法律依據。地方立法是國家立法的重要組成部分，地方立法主體必須根據憲法和法律規定才能夠享有立法的權力。因此，地方立法的權限范圍問題的探討也離不開憲法和法律的具體規定，只有在憲法和法律依據下，才有可能探討地方立法權限到底有多大和實際上有多大。

二、我國地方立法工作存在的問題

（一）地方立法缺乏地域特點

我國地域遼闊、人口眾多，是個多民族國家。不同的地域特色就需要特別的法律制度。面對中國地域廣闊的實際情況，在中央立法完成之后，各地還應該根據地方的實際情況制定富有地方特色的地方立法，確保中央立法在地方得以遭當地貫徹實施。

（二）地方立法主體觀念滯后，立法技術欠缺

由于我國地方立法審驗制度不完善。各地方相關部門部門借助制定抽象行政行為的方式來延伸利益連天、擴張行政職權的現象相當嚴重，地方立法的負效應日益暴露出來，還有一些地方立法機關立法的目的是完成地方立法任務，地方性法規既不實際，也沒有執行性。

在我國當前的地方立法體制中，地方立法文本往往是由地方人大或政府將本應屬于地方人大或政府法制部門的立法起草職權，通過委托的方式，由相關行業或政府主管部門代為執行，這樣的地方立法既缺少理論認證，又缺少權威性。

（三）地方立法工作機制不夠完善

健全完善符合實際需要和立法工作規律的工作機制、程序和方法，是推進科學立法的重要前提和保障。

1.人大主導立法作用發揮不夠充分

十八屆四中全會提出要健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制。當前，受立法條件、立法力量等因素影響，人大及其常委會在立法中的主導作用發揮還不夠充分，還存在一些問題和困難，人大及其常委會把握立法項目進程的主導權一定程度上受到制約，往往是政府需要哪方面法規就研究哪方面法規，政府提什么法規案就上什么法規案，這種狀況沒有從根本上改變。

2.法規起草中部門利益的影響依然存在

在立法項目中有的項目都委托第三方起草，一定程度上對克服部門利益發揮了重要作用，但立法是一項綜合性很強的工作，歷經立項、起草、審議、修改等各個環節，需要各相關方面共同配合，也不可避免地會受到各方利益的影響。現在許多法規制定和修改由主管部門動議和起草，部門權力和利益往往影響到法規草案的內容。

3.相應的國家機關怠于履行立法監督職責

權力的制約和監督是保障權力良性運轉的基礎，缺乏監督與制約機制容易導致權力腐敗。我國憲法第六十七條賦予了全國人民代表大會常務委員會監督憲法的實施的職權。但是遺憾的是，這些規定都只是寫在紙上的規定，至今鮮少有一例上級國家機關撤銷下級國家機關違法或者不適當的決定和命令。

三、加強和改進我國地方立法工作的思考

（一）更新地方立法觀念、提高地方立法人員素質和技術

立法是對地方性法規、規章科學地進行清理、修改或者廢止，要求立法工作人員不僅要有立法為民的負責態度，還要有豐富的法律知識和較高的立法技術，有良好的法律素養。從理論上講，地方立法機關立法不在于通過地方立法搞地方保護主義，也不在于地方立法機關完成地方立法任務，而應該按照法的價值的要求，通過立法保障人權、維護秩序、提高效率，確保公平公正。

（二）完善地方立法工作機制

法規案的起草和審議是立法的兩個關鍵環節。在法規案起草階段。一是要突出質量這一核心要求。要處理好內容與形式的關系，法規立項時不從體系上求全，法規案起草時不從體例上求大，形式要服從內容。對于專業性較強的法規案，必要時可以委托專業單位研究起草，也就是“買服務”，以保證法規案的質量和專業性。二是要建立健全“提前介入”的工作方法。在法規案起草階段，人大相關專委會就要參與其中。對于政府部門負責起草的法規案，人大有關專門委員會應當建立提前介入的工作機制，把握法規起草的進程和動態。

在法規案審議階段。一是要組織做好審議前的準備。有計劃地組織常委會組成人員在審議前開展立法調研；將立法工作與聽取審議專項工作報告、開展專題調研結合起來統籌安排；結合審議議題對常委會組成人員進行專項培訓，提前向常委會組成人員發放法規草案文本和相關參考資料。

（三）強化地方立法監督機關責任，完善地方立法工作監督體制

科學立法、民主立法是提高地方立法工作質量的根本途徑。科學立法要求法律法規準確反映和體現所調整社會關系的客觀規律，民主立法要求法律法規真正反映廣大人民群眾的意愿，切實維護最廣大人民群眾的根本利益。

參考文獻：

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