中國核能發展的法律規制

王田田

摘要：美國退出《巴黎協定》的做法加重了中國的碳減排目標，在這一壓力之下改變傳統的能源消費結構、開發清潔能源成為解決問題的關鍵。核能發電相比傳統能源存在良好的優勢，應該放在能源戰略的首位加以考慮。但中國核電站的發展還處于起步階段，影響其發展的因素一是來自于核技術的相對不成熟；二是民眾對世界三大核事故的陰影未消，排斥心理強烈。因此中國核能的發展需要定人心：一方面國內核安全基本法的缺位難以滿足核能的發展，需要盡快通過立法補全；另一方面加強宣傳教育，使民眾對核能有科學的認識，避免受媒體肆意渲染的影響。

關鍵詞：碳減排；核能發展；民眾排斥；法律規制

美國當地時間2017年6月1日，美國總統特朗普宣布退出《巴黎協定》。這意味著生效還未滿一年的《巴黎協定》將失去美國這位核心領導者，美國對發展中國家的資金、技術支持成為泡影，同時美國在碳減排自主貢獻率上的缺口將由中國、歐盟、日本等國家來承擔。中國作為《巴黎協定》的締約者和擁護者，在此國際形勢下如何實現原本就并不輕松的碳減排目標成為挑戰。本文認為此形勢是挑戰也是機遇，中國的能源戰略調整必須抓住這個機遇，優先發展清潔能源。但基于太陽能、風能等可再生能源的不穩定性、耗時長、技術開發難等原因，以及天然氣能源主要依賴進口、成本大的劣勢，核能作為清潔能源、可控性大的優勢突顯出來。雖然目前對核能的利用還存在一定的風險，但核能作為過渡能源在此國際形勢下應該發揮其優勢。影響核能發展的主要因素來自于民眾的排斥，增強民眾對核能的信任度除了保證核能的和平開發利用之外，給予法律保障，尤其是亟待建立一部核安全基本法，并嚴格規范實施環節和明確責任人及損害責任的承擔范圍成為關鍵。

1.核能發展是必經之路

目前中國經濟處于快速發展的時期，碳排放量已超過美國成為世界第一排放大國，日益嚴重的全球氣候變暖和霧霾問題不僅嚴重影響了國內民眾的身體健康，更是加重了中國在國際社會中的責任。在《巴黎協定》的框架之下，中國已于2015年6月30 日提交了INDC 文件，提出CO2 排放到 2030 年左右達到峰值、碳強度比 2005 年下降60% —65% 的目標。①這對于經濟快速發展時期需要更多能源消耗的中國來說是一個挑戰，而美國的退出不僅使世界碳減排失去領導者并加重了其他締約國的負擔，中國更難以回避美國帶來的碳減排缺口。這意味著中國這一發展中國家需要損失更多的GDP來避免碳排放的大量增加。因此，快速調整能源結構、開發新能源是實現碳減排目標并保有經濟發展的解決之道。

長期以來中國的能源消耗以煤炭、石油為主，根據中國能源統計年鑒發布的2015年能源消費總量和構成數據來看，煤炭占能源消費總量的68.1%，石油占19.6%，天然氣占6.2%，核能僅占0.5%。②由此可以看出，中國的能源消費過多依賴于煤炭、石油這類非清潔能源，這是造成碳排放過多的主要原因。而根據世界能源的凈進口量這一數據來看，2014年中國分別凈進口煤炭144.25百萬t和石油319.92百萬t，超過日本成為世界上凈進口煤炭、石油最多的國家。因此，目前中國所面對的能源形勢嚴峻，傳統能源不僅是環境污染的主要源頭，國內的存儲量也難以維持國內的生產、生活所需，能源安全刻不容緩。與常規能源，即煤炭、石油、天然氣相比，核能有非常突出的優勢。核能首先是清潔能源，核能發電不會造成空氣污染、不會排放加重地球溫室效應的二氧化碳，這正適應了碳減排的目標；其次核能相比天然氣能源，不需要管道運輸，大大節約了運輸成本也增強了可控性。而且目前國內天然氣儲存量不足的情況下，大力發展天然氣不僅需要花費更多資本進口也意味著能源對外依賴程度提高，不利于能源安全。

核能發電是和平利用核能的主要方式。從蘇聯建成世界上第一座核電站開始，核能發電已有六十多年歷史。數據顯示，世界核電發電量的平均水平在10.2%，而中國核電發電量占比還不到3%。這表明中國在核電的可控范圍內還有很大的發展空間，我們應在《巴黎協定》碳減排的目標之下充分利用核能，發揮其過渡作用，為可再生能源的發展贏得時間。

2.影響核能發展的因素

中國從1991年第一座秦山核電站為開始，雖然未出現過核事故，但核能發電的歷史不到三十年，經驗相對匱乏，發展緩慢。影響因素主要有：核能發電技術的不成熟、選址的困難、人為操作的不規范以及民眾的鄰避情結等。

（1）日本一直是核電大國，技術在世界范圍內處于領先地位，福島核事故的發生在帶來災難的同時也震驚世界，一時間關于“核去核從”的爭論不休。而我們深刻分析福島核事故發生的最主要原因是地震、海嘯等自然災害的催化。因此核電站的選址必須慎重考慮，而日本基于領土面積和所處地理位置的局限，在核電站的選址上受到的拘束較多。但中國地域遼闊，有相當多的選擇可以避開自然災害頻發的地域以保證核電站的安全。其余兩次核事故，即美國三哩島核事故和前蘇聯切爾諾貝利核事故則是人為失誤和機械故障的原因起主要作用，且三哩島事故并未造成人員傷亡，這與核電站安全殼的設計密切相關。因此，核電站的發生必須要安全選址并規范人為操作，這表明我們可以通過盡人力來避免核事故的發生。

（2）影響核能發展的原因除了核電站的技術、選址之外，民眾對于核能發展的排斥也是一個重要原因。中國民眾的恐懼心理第一來源于核武器的巨大殺傷力，第二來自于世界三大核事故的大規模死傷以及殘留的核輻射，同時媒體的大肆報道加重了民眾的恐慌。隨著公眾維權意識的提高，使得核鄰避情結愈演愈烈。但據調查認證，民眾因文化水平、距離核電站遠近、搬遷意愿的不同所表現出的排斥程度也有所不同。③受過高等教育的群體對核電站有較為科學的認知，可接受的距離和搬遷意愿較高，反對心理不太強烈；文化水平較低的群體對于核電站的認知較為盲目且一致，多來源于新聞媒體的報道和彼此間的聳人聽聞，而且受到安土重遷這類傳統思想的影響較大，屬于比較固化的一個群體，因此對于中國核能的發展來說，如何安撫這個群體、增強民眾信任度是必須面對的挑戰。endprint

3.核能發展的法律規制

按照“十三五”規劃的要求，至2020年底，中國已建和在建核電裝機容量將達到8800千瓦，大部分規劃的核電項目也將陸續啟動，可以說中國的核電發展迎來了新時期。但中國核能立法體系建設卻難以滿足核能發展的需要。目前核能領域規范較為詳細的是《放射性污染防治法》，但也僅僅對核輻射做了相對全面的規定。另外核能利用基本法的缺位、單行法數量少、立法級別低是中國核能發展進程中的隱患，沒有法律來做保障，問題處理起來沒有依據很容易出現責任無人承擔的情況，引起民眾不滿。因此，要充分發揮法律的預防和墊底作用，急需建立一套以《憲法》為指導，以《核能法》和《核安全法》為主要框架的核電行業運營和監督管理法律制度。④

3.1 核能立法的不足

（1）缺少一部統領地位的核基本法。目前中國法律體系中涉及到核能條款的在位階上來看，有《放射性污染防治法》《環境保護法》等法律，也有《民用核設施安全監督管理條例》《核材料管制條例》等行政法規，還有少數的部門規章。⑤但這些廣義上的法律存在兩個問題：第一，只是個別條款涉及到核能的利用規制；第二，行政法規、部門規章的等級效力較低，權威性不夠；第三，內容規定不全面。而核能的大力發展勢必涉及到核利用的方方面面，從建設核電站材料的嚴格選擇到技術人員的規范操作再到監管的復雜、核廢物的處理、核事故的損害擔當等，都應該有一部全面且效力等級高的基本法來做統領。而從我國當前的立法來看，核利用法律體系非常不健全、易分散。一旦出現問題，不能通過法律依據找到責任人并實施制裁，法律的保障功能不能得到實現。

（2）部分法律規范頒布的時間久遠，不能適應新形勢。⑥從核能相關的法律規范頒布的日期和內容來看，例如1986年頒布的《民用核設施安全監督管理條例》、1987年頒布的《核材料管制條例》等，都未根據核能發展的新形勢加以更新和修訂。例如在核材料的管制上，根據法律規定，由國家核安全局、核工業部、國防科學技術工業委員會、國家原子能機構以及其他有關部門負責，但現在有些機構已經被撤銷，出現了法律和現實的嚴重不符。

3.2核能立法的完善建議

第一，在憲法的框架下，盡快出臺核基本法。基本法在法律體系中處于統領地位，內容全面、法律位階高，是單行法的制定和修訂的指導原則，對于核能的大力發展起到重要作用。當下，美國退出《巴黎協定》帶來的嚴峻的碳減排目標，以及國內核能發展的大好“東風”，都表明中國應該抓住良機，完善適應國情的核能立法體系。為中國核能的發展做好法律保障，增強民眾信心。

第二，輔以《核損害責任法》等單行法。日本福島核事故在帶來巨大災難的同時，也引發了民眾的強烈反核思想，其中一個很重要的原因是日本政府對災情的隱瞞和責任處理的不及時。而中國目前的現行法律制度在核損害擔責內容上缺失，因此，應該吸取教訓和世界三大核事故制定一部效力等級高的《核損害責任法》，詳細規定核事故的公布時間、主管機構，以及責任人的歸責原則和承擔方式、范圍。尤其不能出現責任推諉或找不到責任承擔者的情況，來更好的保護受害人利益。由于核損害責任變得越來越重要，我國可以借鑒多數國家單獨制定《核損害責任法》的經驗，在現有立法基礎上，另行制定核責任法，但在基本法中有原則性的規定。

第三，修訂、淘汰原有法律條文。如上文所提及，中國現有的核能法律規范出現了和現實極不相符的情況，因此，應該立足于當下和未來核能發展的需求，修訂或者廢止原有的法律規范。

第四，參考國外立法及國際條約的規定。基于全球化的趨勢，以及核能事故爆發所帶來的大范圍破壞力，中國作為核能發展的新興國家應該借鑒國外先進的立法經驗，加強國際合作。同時中國作為國際原子能機構的成員國，應該遵守國際公約的規定，也為核能發展的全球治理展現大國形象。

[注釋]

①崔學勤，王克，鄒驥：《2℃和1.5℃目標對中國國家自主貢獻和長期排放路徑的影響》，《中國人口·資源與環境》2016年第12期。

②國家統計局能源統計司編：《.中國能源統計年鑒》，北京：中國統計出版社，2016。

③張樂，童星：《公眾的“核鄰避情結”及其影響因素分析》，《社會科學研究》2014年第1期。

④馬忠法，彭亞媛：《中國核能利用立法問題及其完善》，《復旦學報》（社會科學版）2016年第1期。

⑤馬忠法，彭亞媛：《中國核能利用立法問題及其完善》，《復旦學報》（社會科學版）2016年第1期。

⑥胡邦達等：《中國核安全法律制度的構建與完善：初步分析》，《中國科學》2014年第3期。

（作者單位：山東師范大學，山東 濟南 250000）endprint