地方債務疏堵新組合拳

劉琳

時至年底，從中央到地方的一系列財政政策和措施顯示，2019年地方政府債務開前門、堵后門的工作，已經開始布局。

國家統計局數據顯示，2018年1～11月份，全國固定資產投資同比增長5.9%，增速比1～10月份回升0.2個百分點，其中基礎設施投資同比增長3.7%，增速與1～10月份持平。

中國國際經濟交流中心研究員徐洪才對《財經國家周刊》記者表示，穩投資是2019年經濟穩定發展的一個關鍵因素，其中基礎設施建設投資又是穩投資的重中之重。“地方政府債券的發行，將成為撬動地方基建的重要砝碼?！?/p>

12月13日召開的中央政治局會議要求繼續打好三大攻堅戰?！胺婪痘庵卮箫L險作為三大攻堅戰之一，在2019年仍然面臨著重要任務。”徐洪才說。

多位專家對記者表示，通過開前門的方式促進基建投資，并通過堵后門的方式規避隱性債務風險，將成為2019年財政政策的一大重點。

債務限額或提前下達

目前，地方政府債務加大力度“開前門”的主要體現，是2019年部分新增地方政府債務限額或將提前下達。

根據委員長會議建議，12月底召開的十三屆全國人大常委會第七次會議，將審議授權提前下達部分新增地方政府債務限額的議案。

“經過最近幾年地方融資模式的改革和規范，發行地方政府債券、PPP融資等，成為地方政府有限的合規融資模式?！敝袊缈圃贺斀洃鹇匝芯吭貉芯繂T張斌對記者表示。

3100億 自28號文發布至2018年10月，全國棚改專項債的發行規模累計已突破3100億元，發行高峰集中在8月、9月。

一般來說，地方政府的發債額度在當年3月經全國人大批準審議后下達，在4至5月各地開始進入地方政府債券發行的實施環節。

在這種節奏安排下，以往各年度1至3月的發債額度都保持在較低水平，大多數年份的發債高峰可能集中在年中和下半年。

而這種節奏安排，在更需要突出前瞻性、靈活性的財政政策面前，可能會顯得有些被動?！?018年上半年全國基礎設施投資放緩，在年中時數據上表現得已較為明顯?！敝醒胴斀洿髮W教授王雍君說。同時，對地方基建起到基礎融資作用的地方政府債券，尤其是專項債，發行速度也較為緩慢。

“雖然政策對促進提振基建及時進行了部署安排，但政策發布到實施仍需反應時間?！蓖跤壕硎?，“最終到8月份，地方政府發債節奏才明顯提速，并在8月到10月間，迅速完成全年債務限額。”

張斌表示，如果2019年新增地方政府債務限額可以提前下達，則有助于加速地方政府債券的發行節奏，地方債發行規模在全年的分布也將更加平均，同時面對經濟形勢的變化，還可為政策的反應和實施，留出更為充裕的時間。

政府購買再堵后門

2019年加強“堵后門”則主要體現在政府購買可能將被再度收緊。

2017年5月，財政部印發《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（下稱“87號文”），對多個領域基礎設施建設的政府購買融資方式進行了嚴堵，包括鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣等領域。

“鑒于當時地方政府新的融資模式還沒有完善成熟起來，87號文為棚改、易地扶貧搬遷等項目的政府購買融資模式，留了口子?！蓖跤壕f。

87號文指出，“黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項，按照相關規定執90”這就意味著，去年和今年雖然其他領域基建的政府購買已經屬于違規行為，但黨中央、國務院統一部署的棚改仍然可以通過政府購買融資。

據《財經國家周刊》記者了解，經過2017年至2018年地方政府融資模式的建設后，2019年政府購買作為棚改的融資模式或將受到限制。

一位接近財政部的人士表示，這種建設主要包含兩個層面。一是在新的融資模式的建設方面，2018年3月，財政部、住建部印發《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》（下稱“28號文”），開啟了棚改專項債的發行歷程。

據天風證券研究員孫彬彬統計，自28號文發布至2018年10月，全國棚改專項債的發行規模累計已突破3100億元，發行高峰集中在8月、9月，凈發行量分別達到975億元、1970億元。從發行的地域分布情況來看，山東、安徽、江西、江蘇、湖北為專項債的融資主力，五省合計的發行規模接近1900億元。

通過開前門的方式促進基建投資，并通過堵后門的方式規避隱性債務風險，將成為2019年財政政策的一大重點。

另一層面建設則來自于相關政策規定的完善和收緊。2018年6月財政部發布《政府購買服務管理辦法（征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”），明確列出了政府購買服務的負面清單，包括貨物和工程、服務與工程打包的項目、融資行為等等。同時，提出政府購買期限最長不得超過3年。

“雖然還沒有明確規定棚改不允許政府購買融資，但僅3年期限這一條，在實際操作中基本上就將棚改排除在政府購買之外了，因為棚改項目規模大、耗時長，所涉及的政府購買期限一般都超過3年?！币晃唤咏颖笔∝斦d的人士對記者說。

王雍君對記者說，未來政府購買棚改服務模式如果明確取消，主要還是遵循地方債務開前門、堵后門的治理思路，在促進基建投資的同時，加強防范地方政府隱性債務的風險。

排查隱性債務趨嚴

“堵后門”的另一關鍵措施，體現在持續嚴查隱性債務，以及各地陸續發布防范化解地方政府隱性債務風險的實施意見上。

12月10習，國家審計署發布公告指出，一些地區和部門在推進三大攻堅戰，做好穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期工作等方面還存在一些突出問題。其中便包括地方政府隱性債務問題，陜西省咸陽市、廣西壯族自治區桂林市、黑龍江省七臺河市、湖南省湘潭市以簽訂借款合同等方式，新增地方政府隱性債務30.01億元。

“對隱性債務的排查，也應在2019年作為防風險的一個重要措施持續下去。”張斌表示，“一方面是對歷史上形成的隱性債務的排查，另—方面是隨著對地方舉債的不斷收緊規范，一些地方可能會出現違規舉債的新情況，因此對新增的隱性債務也應排查。

在排查隱性債務的基礎上，2018年11月以來，安徽、貴州、遼寧、河南、江蘇、青海等地先后發布防范化解地方政府隱性債務風險的實施意見。“一般來說，嚴格問責，安排部署化解隱性債務的方式，以及開前門遏止隱性債務增量，是各地防范化解地方隱性債務的主要方案?！敝袊缈圃贺斀洃鹇匝芯吭貉芯繂T楊志勇表示。

平安證券首席經濟學家張明認為，相對于省級政府，信用評級較差、財政狀況堪憂的三四線城市及縣市級政府所發行的城投債更受到嚴重質疑。2018年以來，這一類型的城投債發行難度陡升，甚至出現了取消發行的情況。

“尤其是西部和東北地區的平均負債率更為突出，未來對這些地區和市縣一級的隱性債務風險的排查，以及風險防范化解的安排，應更為重視?！睆埫髡f。