我國城鎮住房供給體系的歷史沿革與趨勢研究

劉鋒

摘 ?要：我國城鎮住房供給體系經歷了從福利分房到市場化程度不斷提高的演變歷程。新時期，面對房地產市場的新問題，黨和國家提出了住房發展的新定位、新目標，即堅持房子是用來住的、不是用來炒的的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。回顧我國住房供給體系發展的歷史，分析其存在的問題和深層次原因，有益于為未來住房供給體系的完善提供有價值的參考。

關鍵詞：住房供給體系 兩多一舉 問題與原因 趨勢

住房問題是民生問題，黨和政府高度重視。黨的十九大報告明確提出，要“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。加快完善住房供給體系建設，是落實“兩多一舉”的重要舉措，也是推進供給側結構性改革在住房領域的具體要求。

一、我國城鎮住房供給體系的演變

我國城鎮住房供給長時期內是以福利分房為主的，自1998年住房商品化改革以來，市場化程度不斷提高。總的來看，主要可分為以下幾個階段：

（一）以經濟適用房建設為主的階段

1994年12月15日建設部、國務院住房制度改革領導小組、財政部聯合發布了《城鎮經濟適用住房建設管理辦法》，該辦法詳細規定了經濟適用房的供給對象、建設原則、土地獲地方式、資金來源以及后期監督管理等內容，也成為經濟適用房建設的綱領性文件。

在此基礎上，1998年，國務院再發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，即23號文。通知明確要求停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化;建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系;調整住房投資結構，重點發展經濟適用住房（安居工程），加快解決城鎮住房困難居民的住房問題。對不同收入家庭實行不同的住房供應政策：最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房;中低收入家庭購買經濟適用住房;其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。此時的住房供應體系包括商品房、經濟適用住房和廉租住房。

（二）以普通商品住房和保障性住房為主的階段

面對經濟發展新形勢，2003 年8 月國務院下發了《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，即18號文。指出房地產業關聯度高，已經成為國民經濟的支柱產業。要求各地要根據城鎮住房制度改革進程、居民住房狀況和收入水平的變化，完善住房供應政策，調整住房供應結構，逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房;經濟適用住房調整為具有保障性質的政策性商品住房。同時要求增加普通商品住房供應，根據市場需求，采取有效措施加快普通商品住房發展，提高其在市場供應中的比例;建立和完善廉租住房制度，要強化政府住房保障職能，切實保障城鎮最低收入家庭基本住房需求。

2007年8月，為進一步解決低收入群體的住房問題，國務院常務會議通過了《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，即24號文。意見加大了對低收入群體住房問題的關注，提出要加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。2010 年6 月，住建部等七部門聯合發布《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》，首次將“公共租賃住房”納入供給體系，提出大力發展公共租賃住房，是完善住房供應體系、培育住房租賃市場、滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措，是引導城鎮居民合理住房消費、調整房地產市場供應結構的必然要求。

（三）多層次住房供應體系的構建階段

2011年在《國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要》中對住房供應體系進行了明確：“十二五”時期要加快構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。其中，對城鎮低收入住房困難家庭，實行廉租住房制度;對中等偏下收入住房困難家庭，實行公共租賃住房保障;對中高收入家庭，實行租賃與購買商品住房相結合的制度。同時要求加大保障性安居工程建設力度，多渠道籌集廉租房房源，重點發展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體，并要求加快各類棚戶區改造，規范發展經濟適用住房，住房供給體系進一步豐富完善。

（四）“兩多一并”住房供給新體系的構建階段

近年來，針對房地產發展面臨的居住屬性被淡化，投資屬性被放大的新問題，2016年12月召開的中央經濟工作會議指出：要堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位，加快建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制;要在宏觀上管住貨幣，微觀信貸政策要支持合理自住購房，嚴格限制信貸流向投資投機性購房。

為實現全體居民“住有所居”，2017年10月，黨的十九大報告中明確提出，要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居，這為我國住房制度的建立完善指明了方向。多主體供給、多渠道保障將有助于打破并完善我國現有的住房供給和保障體系，增加住房有效供給，更好滿足住房需求，特別是從“購租并舉”到“租購并舉”，將租賃住房發展放在了更重要的位置，體現出國家對發展租賃市場的重視，表明國家對我國住房體系有了新的認識。“兩多一并”是總體方略，具體內容還要探索，各地也積極探索構建新的住房供給體系。

二、現有城鎮住房供給體系的問題

黨的十九大對我國社會發展的主要矛盾作了科學論斷，新時代新矛盾反映在住房上主要表現為我國城鎮住房發展存在的結構性問題。

（一）住房供給體系及結構不穩定

主要表現在住房供應中供給類型變化頻繁，缺乏市場穩定預期。從以上我國住房供給體系結構的發展演變可見，我國城鎮住房供給體系經歷了幾次大的變化，不斷有新的名稱產生，結構不斷調整，如普通商品住房、廉租住房、公共租賃住房、限價商品住房、共有產權住房等，如果算上地方的如人才住房等的探索，名目花樣繁多，缺乏統一的結構體系，導致居民對住房供應缺乏穩定預期，不利于市場穩定。

（二）住房市場租售結構不合理

這也是新時期提出發展租購并舉制度的重要原因。市場結構不合理主要表現在新房市場和二手房市場的租售結構均不合理。新房市場，長期以來的主要供應主體為房地產開發商，供應方式主要以住房銷售為主，實行的是“建設—銷售—再建設—再銷售”的模式，而對要求持有經營能力的住房租賃關注不夠，住房租賃在住房總量中的占比相對較低，租賃市場不發達;二手房市場，住房存量供應也主要以二手房交易為主，存量住房供給為租賃住房的也較少，存量住房中租賃住房占比也相對較低。

（三）住房產品供應結構不合理

主要表現在住房產品供給類型與市場需求類型間的不匹配。鑒于結婚成家等方面的原因，我國現階段城鎮住房市場的需求主力應該是新市民及中等收入群體。而這部分人群由于工作年限短、積蓄少，受限于家庭財務上的壓力，為實現居有住所的目標，此類人群更傾向于購買小戶型、總價低的住房。然而，從我國住房市場產品供應類型看，住房總價普遍較高，而面向新市民和中低收入人群的“小面積、低總價”的中小戶型住房的供給嚴重不足，這也是國家鼓勵發展中小戶型住房的初衷。住房類型的需求結構與供給結構嚴重不匹配，無法真正滿足市場需求，造成供需錯配。

（四）住房保障體系仍不完善

為社會低收入群體和部分中低收入群體提供住房保障是政府的職責，政府應該發揮托底作用以滿足其基本住房需求。近年來，我國住房保障取得了巨大成就，但住房保障問題依然突出。主要表現在對低收入和部分中低收入人群的住房基本需求的保障仍不充分，保障的“碎片化”等問題仍比較突出，住房保障的范圍、標準等也缺乏相對明確的統一的標準、保障房從申請到入住時間跨度大、保障房配套設施建設滯后等等，這些問題直接制約著住房保障的效果。

三、城鎮住房供給體系現狀的深層次原因

（一）住房發展缺乏明確的頂層設計

長期以來，我國城鎮住房供給體系缺乏明確的頂層設計，政策幾經反復。如1998年提出建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系;2007年提出加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系;2011年提出加快構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系;2017年提出加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度等等。以上可見，關于住房體系，曾經提出以經濟適用房為主，也曾提出以普通商品住房為主，但總是缺乏一種明確的定位，頂層設計的不明確造成了商品住房市場的波動和住房保障市場的錯位。

（二）土地供應結構不合理

土地供應結構不合理主要表現在土地供應與住房需求類型的不匹配上。在我國總的城鎮建設用地供應中，工業用地占比較大，而居住用地供應占比偏低，直接導致居住用地供應不足;同時，在居住用地供應中，商品房住房用地供應占比較高，保障性住房用地、租賃住房用地和中小戶型住房用地供應占比相對較低。這與住房需求市場結構不匹配，直接造成了住房供需結構失衡。

（三）地方政府財政對土地財政的依賴度高

從我國地方政府財政收入結構看，土地出讓金和地稅占比高，是地方政府財政收入的主要來源渠道。土地出讓金和地稅在地方財政總額中占比較高，一些地方該比例甚至高達60%以上。2013年-2016年，土地出讓收入分別占到當年地方財政總收入的60.3%、56.5%、40.6%、42.4%。據財政部公布的數據顯示，2017年國有土地使用權出讓收入達到52059億元，房地產“五稅”總收入16437億元，二者占地方財政總收入的比重達74.7%。

（四）涉及部門廣而且部門間協調難度大

房地產是高關聯行業，涉及土地、金融、財稅等多部門，涉及范圍廣、溝通部門多，受制于部門間利益的平衡，協調難度大。如對于土地而言，為了經濟發展的需要，增加工業用地供給是合理訴求，但在供地計劃一定的情況下增加工業用地供給就意味著住宅用地供給的減少，進而導致住房供給規模隨之變化。再如針對近年來房地產市場價格的過快上漲，政府宏觀調控從未停止，出臺了一系列涉及土地、財稅、金融等的政策措施。從政策實際效果看，取得一定成效，但房地產市場存在多部門管理、統一協調性差、各部門制定的政策也多有矛盾等實際問題，致使調控效果無法達到最優。

四、構建合理穩定住房供給體系的建議

（一）明確定位以穩定預期

住房本身同時具有居住屬性和投資屬性，而居住屬性是住房的最基本屬性，也是住房的最基本功能。長期以來，房地產市場被定位為有效拉動經濟增長的重要引擎，特別是近年來在住房市場化發展的背景下，住房的投資屬性被放大，而居住屬性則被淡化，投資住房成為資本獲利的重要渠道，導致住房價格過快上漲超過了社會的承受力，扭曲了市場價格和市場預期。構建合理的住房供給體系首先要明確住房定位，明確住房的居住基本屬性，堅持房子是用來住的的定位，遏制投機投資屬性，穩定市場預期。

（二）推進租購并舉新格局

從住房市場結構角度來說，完善的住房市場供應體系應是租售相結合的。從國際住房發展經驗看，租賃市場在住房供給中起著重要作用，是住房供給體系的重要組成部分。我國住房市場長期以來以住房銷售為主，租賃市場發展相對滯后，租售結構不盡合理。因此，未來在保持住房銷售市場發展的基礎上，要通過發展機構化租賃、增加租賃住房房源、提供優惠政策等措施，進一步提升租賃市場規范化，盡快補齊租賃市場發展的短板，推進建立住房市場租購并舉新格局，滿足市場多樣化需求。

（三）構建供給主體多元化

從住房供給結構看，住房供應中應既有新建住房，也有存量住房;既有出售住房，也有租賃住房;既有商品房，也有保障性住房，而且住房的檔次、價位、戶型結構、配套設施等也應該是多樣化的，只有多樣化的供給才能滿足多樣化的市場需求。然而，我國的住房供給主體較為單一，基本上是由房地產開發商提供，而且開發模式也較為單一。為更好滿足市場多元化需求，應鼓勵住房供給主體的多元化，為市場提供多品類的供給來滿足多樣化、多層次需求。

（四）完善住房保障新體系

住房保障是發揮政府作用，解決低收入群體住房問題的重要途徑。隨著城鎮化的推進，住房保障的壓力將有可能進一步增大。要提前謀劃，做好充足的政策儲備，進一步完善住房保障制度。堅持保障性質、堅持公平原則、堅持底線思維，構建符合我國國情和與我國發展階段相適應的住房保障體系，通過多方式提供住房保障、多渠道籌集保障房房源、完善保障房相關配套政策等措施，實行精準化保障，從根本上有效緩解收入困難群體的住房困難，最終實現全體人民“住有所居”。

參考文獻：

[1]鄧華.近十五年我國住房政策及供應體系演變研究[J].中國房地產，2014，（5）.

[2]劉維新.中國住房制度的歷史演變及住房保障體系的構建[J].學習與實踐，2010，（9）.

（作者單位：住房和城鄉建設部政策研究中心）

責任編輯：張莉莉