新形勢下環境監測質量管理探討

柴群宇 陸人武 汪東明 姜 燕

（杭州市富陽區環境保護局 浙江杭州 311400）

引言

環境監測數據是環境決策的依據，也是環境管理措施優劣成敗的驗證。近年來，一系列法律法規等頻頻出臺，多次提到環境監測，將環境監測地位提升到前所未有的高度，也帶來更多壓力。2015年1月1日，號稱“史上最嚴”《環境保護法》實施。2017年1月1日，“兩高”《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》對2013年版修訂后實施，再次彰顯了國家運用刑責治污的決心。黨中央、國務院高度重視生態環境監測工作尤其是監測數據質量，2017年9月21日，繼2015年發布《關于加快推進生態文明建設的意見》、《生態文明體制改革總體方案》等文件，發布《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》（廳字 [2017]35號），進一步強調了加強環境監測工作、提高監測數據質量要求，這是中央關于深化環境監測體制改革的又一重大部署。環保部近日發文，從2018年起持續三年開展打擊環境監測數據弄虛作假行為專項行動，形成高壓震懾態勢。這對環境監測工作來說，既是良好的機遇，又面臨著嚴峻的挑戰。全面加強環境質量管理，確保監測數據準確可靠是環境監測人員的責任和義務，也是保護自己的“凱甲”。作為環境監測人員必須理清思路、調整思維，才能更好地適應新形勢、新局面。

1 近幾年來環境監測相關重要法律法規

1.1 確立環境監測地位

1.1.1 新環保法

第二章第十七條規定，國家建立、健全環境監測制度，環境保護部制定監測規范，統一規劃國家環境質量監測站的設置，加強對環境監測的管理。新法與原法相比變化較大，就環境監測而言，最大的變化便是此條首次在法律層面上承認了監測站作為開展環境監測職能部門的地位。

1.2.2 新“兩高”司法解釋

其中第十二條指出“環境保護主管部門及其所屬監測機構在行政執法過程中收集的監測數據，在刑事訴訟中可以作為證據使用。”這一條比2013年版“解釋”省去了經省級以上環保主管部門認定這一步，有利于提高辦案效率。過去我站涉刑監測報告及相關資料上交至浙江省環境監測中心進行有效性審核，來回至少一周時間。第十四條指出“對案件所涉的環境污染專門性問題難以確定的，依據司法鑒定機構出具的鑒定意見，或者國務院環境保護主管部門、公安部門指定的機構出具的報告，結合其他證據作出認定。”這明確了監測數據的法律效力，確認了環境監測數據作為呈堂證供的合法性，也進一步提高了監測站的地位。

同時第一條規定“嚴重污染環境”的認定，其中第三款、第四款詳細列舉了排放、傾倒、處置含重金屬污染物的認定，和2013年版“解釋”相比，進一步明確了重金屬范圍，有利于分類管理。含鉛、汞、鎘、鉻、砷、鉈、銻的污染物和含鎳、銅、鋅、銀、釩、錳、鈷的污染物，分別為超過排放標準三倍以上的、超過排放標準十倍以上的入刑。2013年版“解釋”規定排放含有鉛、汞、鎘、鉻等重金屬的物質超標三倍列入刑范圍，司法解釋中有不同認識。污染物超標即入罪，環境監測數據成為認定違規排放行為的第一手證據，對行為人排放的污染物，環保部門必須及時開展環境監測。

1.2 明確監測數據的法律責任

新環保法第二章第十七條規定監測機構及其負責人對監測數據的真實性和準確性負責。第六章第六十三條規定對“篡改、偽造或者指使篡改、偽造監測數據的”，案件移送公安機關，對主管人員和其他直接責任人員和情節較輕的，分別處十日以上十五日以下拘留、五日以上十日以下拘留（不構成犯罪的依照有關規定予以處罰）。作為一部行政法律，對污染違法者采取最嚴厲的行政處罰手段--行政拘留，確屬罕見。這有利于提高環境監測質量、提升環境監測能力、樹立環境監測權威、凈化環境監測隊伍。“兩高”司法解釋第十條設立了針對環境質量監測系統的規定，“實施或者強令、指使、授意他人實施修改參數或者監測數據的、干擾采樣致使監測數據嚴重失真的和其他破壞環境質量監測系統的行為的”，依照刑法第二百八十六條以破壞計算機信息系統罪論處。

廳字 [2017]35號文件指出要強化責任以提高數據準確性。首次明確提出要建立健全防范和懲治環境監測數據弄虛作假的責任體系和工作機制，地方黨委和政府對防范和懲治環境監測數據弄虛作假負領導責任。一方面要嚴格處罰：環境監測機構和人員弄虛作假或參與弄虛作假的，由環境保護、質量技術監督部門及公安機關依法予以處罰；對造成的環境污染和生態破壞負有責任的，除依法處罰外，要依法追究連帶責任；質檢部門依法予以處罰、撤銷資質認定證書；涉嫌犯罪的，移交司法機關追究刑事責任。另一方面要建立“誰出數誰負責、誰簽字誰負責”的責任追溯制度，明確監測機構及其負責人對監測數據的真實性和準確性負責，采樣與分析人員、審核與授權簽字人對原始監測數據和監測報告的真實性終身負責。

1.3 依法公開環境監測信息

新環保法第五十三條、五十四條規定重大環境信息要依法統一公開，并明確了國家、省級以上和縣級以上人民政府環保主管部門的環境信息公開責任。廳字[2017]35號文件指出要依法統一監測標準規范與信息發布，環境保護部門統一發布環境質量和其他重大環境信息。環境監測信息是環境信息公開的重要內容之一，包括國家環境質量和重點污染源監測等重大環境信息，應通過政府公報、新聞發布會、門戶網站、微信微博公眾號、電視等多種形式及時公開，讓公眾更了解環境現況，同時也從另一方面保障監測數據的真實性。

1.4 落實環境監測質量管理制度

廳字[2017]35號文件指出要建立全過程質量管理體系，加快提高環境監測質量監管能力。

2 新形勢下加強環境監測質量管理的措施

2.1 加強宣貫，提高認識，維護監測數據公信力

環境監測“以數據說話”，通過提供準確真實的監測數據來體現在環保工作中的重要作用。近年來監測數據造假成為困擾政府和業內的大問題，因許多考核直接和監測數據掛鉤，大部分來自地方政府出于環境改善壓力和政績考核的數據造假。這已引起了黨中央、國務院的高度重視，近幾年出臺了一系列法律法規來保證監測數據質量。但一些監測人員甚至政府領導還停留在過去的清閑衙門閉門造車狀態，認為監測數據想怎么寫就怎么寫，想怎么改就怎么改。管理部門通常只關心數據是否符合管理需求，不會關注數據的質量問題。必須要深入系統學習，切實提高對保障環境監測數據質量重要性思想認識和業務水平。新環保法規定，指使篡改、偽造監測數據的，地方政府和環境保護部門都要被問責。2015年6月3日施行的《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十六條第二款明確了環境監測機構故意隱瞞超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標的事實系屬于新環保法第六十五條規定的“弄虛作假”行為。新環保法第六十九條明確刑事責任，通過環境監測數據弄虛作假實施環境違法行為的，可能構成環境監管失職罪、污染環境罪等。2015年12月環保部發布的《環境監測數據弄虛作假行為判定及處理辦法》明確了“偽造監測數據”的八種情形和“篡改監測數據”的十四種情形。2017年9月21日發布的廳字[2017]35號文件明確地方黨委和政府、監測機構及其負責人、采樣與分析人員、審核與授權簽字人等對監測數據的相關責任，涉嫌犯罪的，移交司法機關追究刑事責任。這些規定對監測人員既有約束力又有保護性。

2.2 加強能力建設，技術保證質量

區縣一級環境監測機構是最重要、最基礎的環節，但目前我站許多樣品要送上一級部門檢測，特別是有機污染和土壤污染。作為三級環境監測站，受到人員、儀器設備、技術能力等方面的限制。近幾年雖然加大了能力建設的投入，但基本只是儀器、設備等的硬件改善，并未解決人員和技術分析等根本問題。儀器設備甚至被閑置。越昂貴先進的儀器設備越需要基礎理論知識扎實、學習能力強又能靜下心來研究的優秀技術人員操作，但越優秀的技術人員越會被管理部門“看中”借調在外。呆在實驗室做分析通常會被認為沒有發展前途、被埋沒。因此造成一種惡性循環：有能力的人不做實驗室分析，沒有能力的人做不好實驗分析。隨著經濟社會迅速發展，城市化進程加快，環境問題不斷復雜化、新型化，如土壤污染、對人體健康有重大危害的生態失衡等，對監測技術的要求也不斷提高。要重視“軟件”投入，加大人員管理、培訓力度，加強技術儲備。技術是質量的保障，只有能力上升，才能保證質量。在PM2.5還不為人所知時，少有人知道環境監測站作為技術部門的存在。許多說不清的環境問題比如霧霾到現在還是一頭霧水，主要還是環境監測跟不上帶來的技術缺陷。

2.3 加強質量保障體系

環境監測數據質量問題已上升到法律層面。新《環保法》、新“兩高”解釋實施以來，富陽區已起訴環境犯罪案件15件，環境監測提供了重要依據，有效懲治了各類環境犯罪行為。提高監測數據質量，是科學制定生態環境治理政策的基礎，是提高政府公信力、維護公眾環境權益的保障。隨著經濟的快速發展和體制改革的深入推進，過去積累下的“環境債”不斷爆發，環境問題引發的群體性事件、環境突發事件頻頻將環保部門推向風口浪尖。環境監測質量直接關系人民群眾切身利益、影響環境管理決策，日漸成為關注焦點。環境監測是環境保護的“耳目”，失去質量保證如同失聰失明。特別是在涉及到重金屬、VOCs等嚴重危害環境、損害人體健康的污染物監測時，必須嚴格執行國家和省市相關規范、標準，做好嚴密的質控措施，確保數據準確可靠，經得法庭質疑可以作為有效證據使用。有質量保證的監測數據才具有法律效力。質量管理和質量控制工作看似只是“紙上談兵”，但這些“虛”的工作卻是“實”的體現，是對監測人員自身安全的有效保障。廳字[2017]35號文件強調實行“干預留痕和記錄制度”，明確環境監測機構和人員的記錄責任與義務。否則再多的監測數據也是廢品，一旦站到法庭上可能面臨流血又流淚，加班加點還換來懲處。“磨刀不誤砍柴工”，監測人員自身要認識到質量管理和質量控制措施的重要性，日常監測任務應接不睱不能成為借口，要認真花時間做空白樣、平行樣、質控樣等，花時間仔細填寫各類質量記錄、技術記錄。嚴格的質量管理和質量控制才能有效保證產生數據過程的合法性、科學性、邏輯性，從而確保監測數據的嚴肅性和權威性。

2.4 加強質量審核

2.4.1 建立全過程質量管理體系，覆蓋布點采樣、現場檢測、樣品制備、測試分析、數據傳輸、報告編制等全過程。

嚴格按《檢驗檢測機構資質認定評審準則》要求，加強管理體系內部審核、外部審核和管理評審，確保體系持續性和有效性。近幾年出臺的一系列法律法規等對環境監測的規范性和合法性提出了更高要求，監測站對涉刑的環境監測和行政監督監測應高度重視規范性和法律有效性，體系是否有效運行是規范性和法律有效性的重要體現。規范記錄事項和方式，對各類信息做到全程留痕、歸檔備查。

2.4.2 加強數據和報告的有效性審核。

主要為“六性”：一是合法性，必須在計量認證證書范圍和有效期內，如不具備能力，可委托有檢測資質的第三方；二是合規性，檢測過程是否在樣品保存有效期內，檢測方法是否現行有效；三是質量保證有效性，計量儀器是否經檢定/校準合格，人員是否持證上崗并在有效期內，采取質控措施的有效性等；四是數據邏輯性，監測指標、監測結果與污染源、污染物和樣品性狀是否相符等；五是評價標準合理性，評價標準選用是否恰當、是否現行有效，結論及描述是否準確合理；六是報告規范性和完整性，格式、文字、要素、數據、單位等是否符合相關規范要求。

2.5 加強信息公開，增加透明度

隨著公眾環保意識不斷提升，對環境監測的服務質量要求也不斷提高。監測站盡管主要是面向管理部門，也面向企業和群眾受理委托檢測業務。監測站作為檢驗檢測機構，應結合“服務客戶”理念，在不影響國家秘密、委托方的商業秘密和技術秘密情況下，公開部分實驗室區域，不定期向社會公眾“零距離”開放，以增加透明度來促進監測數據的可信度，減少暗箱操作的可能，體現監測工作的公正性、誠實性和獨立性。同時把重要監測信息以通俗易懂的形式及時公開。目前監測站均已開展地表水和集中式飲用水水源地自動監測、空氣質量自動監測（包括鄉鎮空氣質量自動監測、清新空氣監測網絡），相關數據和信息要充分利用起來及時公布。